Дальнейшие перспективы развития административно-деликтного законодательства

Как свидетельствует об этом практический опыт деятельности правоохранительных органов и судов, одним из наиболее распространенных видов юридической ответственности применяемых в отношении как физических, так и юридических лиц, является административная ответственность. И это не случайно, так как институт административной ответственности является одним из наиболее универсальных и наиболее полно реализуемых видов юридической ответственности. Подобная «популярность» в применении этого вида юридической ответственности в деятельности правоохранительных органов и судов в значительной степени исторически обусловлена.

Административная ответственность как разновидность санкций в публично-правовой сфере получила свое развитие еще в античном праве. Категория римского права administratio (управление) относилась в основном к сфере регламентации имущественных отношений. Однако в римском праве употреблялись административно-правовые понятия, получившие развитие во многих национальных системах, в том числе и в отечественном праве, включая и Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. Например, одно из значений слова noxia - противоправное действие, приведшее к ущербу.

В римском праве также был разработан институт санкций за правонарушение, в том числе и административное, например exaction (от exigere - требовать, взыскивать) (взыскание через суд). Многие из административных взысканий в действующем праве были реципированы из римского права. Об этом свидетельствуют следующие исторические факты. Так, например, в административном праве России конца XIX века, за совершение административных правонарушений предусматривались пять видов административных взысканий, многие из которых нашли свое развитие еще в римском праве:

  • 1) публичный выговор;
  • 2) денежный штраф от 25 копеек до 3 рублей;
  • 3) общественные работы на срок до шести месяцев;
  • 4) арест до 15 суток, простой или строгий (в последнем случае с содержанием правонарушителя на хлебе и воде);
  • 5) наказание розгами до 20 ударов.

Следует пояснить, что отдельные виды взысканий, применяемых в правовой деятельности России конца XIX века, сохранились и по сегодняшний день.

Таким образом, в современном административно-деликтном праве, в наследие от исторических предшественников в классическом виде сохранились только такие виды административных взысканий как денежный штраф и арест. А такой вид административного взыскания как общественные работы, на наш взгляд, являются серьезной альтернативой современной административноправовой санкции как обязанность загладить причиненный вред (например, согласно пункту 3 статьи 77 КоАП РК, обязанность загладить причиненный вред возлагается с учетом имущественного положения несовершеннолетнего и наличия у него соответствующих трудовых навыков).

К числу реципированных от римского права административных взысканий можно отнести и такой вид административного взыскания, как предупреждение, который находит место в части 1 статьи 45 «Виды административных взысканий» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.

На наш взгляд, этот вид административного взыскания сродни и альтернативен такому виду взыскания как публичный выговор, который широко применялся в римском праве, а в последующем и в правовой системе царской России.

Из сказанного выше следует, что в условиях современной действительности, административная ответственность представляет собой самостоятельный правовой институт с твердо устоявшимися правовыми постулатами имеющими глубокие исторические корни и прочно занявший место в системе действующего права, а поэтому широко применяемый в практике правоприменительной деятельности правоохранительных органов и судов.

В условиях современного развития Республики Казахстан, институт административной ответственности занимает центральное место в системе административно-деликтного права с развитой системой нормативных правовых актов, регулирующих административно-деликтные отношения.

«Административная ответственность, - как отмечает об этом А.Е. Жатканбаева (2002 г.), - это институт административного права и вид юридической ответственности, регулируемый соответствующим законодательством, то есть системой правовых актов, рассматривающих основания и процедуру применения мер административного взыскания»[1], и иных мера административно-правового воздействия.

Как об этом указано в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, «важной частью административного права является административно-деликтное право, перспективы развития которого связаны с обновлением законодательства об административных правонарушениях, в основе которого должно лежать признание конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение закона.

Законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе

административно-правовыми мерами. При этом при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения.

Следует выбрать четкую концепцию разграничения полномочий между судом и внесудебными инстанциями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, то есть о соотношении судебного и внесудебного порядка рассмотрения административных дел. При этом остается актуальным тезис о возможности расширения полномочий суда по наложению административных взысканий, так же развития принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Для административно-деликтного права являются злободневными вопросы более четкого определения круга правоотношений, охраняемых административно-деликтным законодательством и соответственно более четкого разграничения между административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями.

В системе нормативных правовых актов, регламентирующих административную ответственность, значительное место отведено Конституции Республики Казахстан, согласно статьям 61 и 62 которой, принятие и утверждение административного, административно-процессуального законодательства относится к компетенции Парламента Республики Казахстан и Президента Республики Казахстан. При этом принципиально, что согласно пункту 7 статьи 62 Конституции Республики Казахстан «законы Республики, постановления Парламента и его Палат не должны противоречить Конституции. Постановления Парламента и его Палат не должны противоречить законам».

В реализации мер института административной ответственности особо следует выделить роль и значение статьи 4 Конституции Республики Казахстан. Именно она устанавливает конституционную иерархию законов, нормативных правовых актов, можно сказать, в целом правовую систему Республики Казахстан: «Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституцион ного Совета и Верховного Суда Республики» (п.1 ст. 4 Конституции Республики Казахстан).

Как нам представляется, статья 4 Конституции Республики Казахстан самым непосредственным образом связана с регламентацией административной ответственности и формирует ее основные закономерности, которые исходят из того, что:

  • - во-первых, Конституция имеет высшую юридическую силу;
  • - во-вторых, Конституция имеет прямое действие;
  • - в-третьих, Конституция применяется на всей территории Республики Казахстан (п. 2 ст. 4 Конституции РК).

Исходя из содержания конституционных положений, сконцентрированных в пункте 2 статьи 4 Конституции, следует указать на то, что в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях и вынесения по ним соответствующего решения, в первую очередь необходимо руководствоваться нормами Конституции, как нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики Казахстан.

Признание верховенства Конституции означает, что с ее принципами, нормами должна сообразовываться деятельность всех государственных органов, должностных лиц и граждан во всех сферах жизнедеятельности включая и процессы реализации института административной ответственности. Кроме того, законы, принимаемые Республикой Казахстан и регулирующие административно-деликтные отношения ни в коей мере не должны противоречить нормам Конституции.

Данный постулат является существенным условием эффективности, правомерности, сбалансированности статуса и функционирования института административной ответственности.

Прямое действие норм Конституции означает, что государственные органы должны их применять непосредственно к тем общественным отношениям, которые они регулируют. При применении мер института административной ответственности следует руководствоваться тем, что Конституция высшей ценностью государства признает человека, его жизнь права и свободы и ни в коей мере не допускать их нарушения либо ущемления.

Согласно пункту 4 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, «все законы, международные договоры, участником которых является Республика, публикуются. Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения».

На наш взгляд, опубликование законов и иных нормативных правовых актов является существенным условием действия, и эффективности института административной ответственности, без соблюдения которого было бы проблематично говорить о легитимности принятых по факту совершенного правонарушения, мер административно-правового воздействия.

Для реализации мер института административной ответственности, немаловажно и то, что согласно пункту 3 статьи 4 Конституции Республики, «международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона». Исходя из содержания названного конституционного положения, следует указать на то, что Республика Казахстан на современном этапе своего развития всесторонне приобщается к всеобщим человеческим ценностям и входит в международное правовое пространство, особенно в вопросах применения административно-правовых мер в отношении правонарушителей и отправления над ними процессов правосудия. Поэтому международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно. Вместе с тем, такие договоры, содержащиеся в них правовые нормы, могут регулировать административно-деликтные отношения, порождают права, обязанности и ответственность их участников.

Существенную и специальную законодательную базу институт административной ответственности приобрел после принятия Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года. До принятия Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года, хотя и существовал Кодекс об административных правонарушениях Казахской ССР 1984 года, но законодательство об административной ответственности не являлась упорядоченной системой и представляла собой объемный, разноотраслевой массив нормативных правовых актов, регулирующих материальные и процессуальные отношения.

Объяснением этому служит то, что наряду с действующим в то время Кодексом об административных правонарушениях Казахской ССР (1984 г.), нормы об административной ответственности содержались во многих отраслевых законах, а также в подзаконных нормативных правовых актах, значительную часть которых составляли Указы Президента Республики Казахстан (имеющие силу законов) и постановления Правительства Республики Казахстан.

Такое многообразие источников правого регулирования административно-деликтных отношений было обусловлено отсутствием жесткой законодательной регламентации их правовых форм, развитием института административной ответственности юридических лиц, формировавшимся вне рамок КоАП РК (1984 г.), а также высокой степенью активности правотворческой деятельности в этой области.

Анализируя правовой характер и содержание принятых в начальной стадии становления рыночных отношений и суверенитета Казахстана нормативных правовых актов, регламентирующих административную ответственность (к концу 90-х годов двадцатого столетия в Республике Казахстан было принято более 120 нормативных правовых актов, а в Российской Федерации более 150), Ю.С. Адушкин с сожалением указывает на то, что эти нормативные правовые акты «по общему уровню правового регулирования характеризовались полным отсутствием или недостаточной проработкой необходимых материальных и процессуальных правил применения административно-правовых санкций, не связанностью с конкретными мерами процессуального обеспечения и недопустимо высокой степенью субъективности, произвольного усмотрения должностных лиц при реализации возложенных на них административно-юрисдикционных полномочий»[2].

А ведь еще в XIX веке выдающийся русский ученый - административна И.Т. Тарасов, остерегая от возможности возникновения подобного, указывал на то, что «закон... есть соглашение свободы и власти на почве нравственности и общей пользы; по существу - он есть выражение народной воли»[3]. Закон по И.Т. Тарасову, представляет собой форму воплощения правовых норм: «... в исполнении выражается жизнь государства, а закон является только нормой, определяющей это исполнение».

Исходя из сказанного, на наш взгляд, неотъемлемой и главной составляющей закона является осуществимость его норм, что представляется проблематичным в случаях, когда они издаются в чрезмерно большом количестве, не всегда логически объединены, и более того - порождают противоречья.

Принятие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года явилось средством выработки нормативных обобщений и, следовательно, формирующим фактором структуры административно-деликтного права.

В этом случае следует согласиться с выводами С.С. Алексеева, который оценивая значение кодифицированных актов в системе действующего законодательства, справедливо указывает на то, что «кодифицированные акты выступают в качестве объединяющего начала в отношении того или иного комплекса нормативных актов - своего рода силового поля, связывающего нормативные акты в целостные системы и подсистемы.

В то же время система законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью». Примером этому служит то, что Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года объединяя законодательные акты, регламентирующие административную ответственность, по своей структуре разделен на части, разделы, главы и статьи, всесторонне регулирующие административно-деликтные отношения.

Отсюда вытекает и сама специфика Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, которая состоит в том, что он объединяет основные составляющие института административной ответственности:

  • - положения, определяющие понятие административных правонарушений;
  • - комплекс административных взысканий, налагаемых уполномоченными органами на правонарушителей;
  • - принудительные меры административно-правового воздействия;
  • - круг субъектов административной ответственности;
  • - обстоятельства смягчающие и отягчающие административную ответственность;
  • - обстоятельства, освобождающие от административной ответственности;
  • - обстоятельства, исключающие административную ответственность;
  • - составы административных правонарушений в каждой отдельно взятой сфере жизнедеятельности государства;
  • - органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях;
  • - положения, регламентирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях;
  • - положения об исполнении постановлений о наложении административных взысканий.

Таким образом, действие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях охватывает все аспекты института административной ответственности и систематизирует деятельность компетентных органов в деле ее реализации.

Вместе с тем, как об этом указано в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, «кодификация - это не единственный инструмент систематизации законодательства. Следует использовать и другие инструменты, например, консолидацию, представляющую собой объединение норм права, регулирующих в одном законодательном акте определенные отношения.

В этой связи перспективным является внедрение и законодательное закрепление понятия «консолидированный» или «комплексный» закон, предметом регулирования которых будут правоотношения, носящие комплексный характер.

Что касается кодификации, то эту высшую форму систематизации права следует использовать взвешенно и достаточно ограниченно, и главным образом, к сложившимся отраслям права, в тех сферах однородных общественных отношений, где без кодификации невозможно добиться эффективного правового регулирования.

Принятию любого кодекса должна предшествовать большая нормотворческая и правоприменительная практика, ее тщательный мониторинг, анализ и оценка, поставленные на системную основу. Отрасль права должна «созреть» до уровня кодификации».

На наш взгляд, подобная трактовка проблемы весьма оправдана, так как кодификация законодательства - это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а так же расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а так же переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласовано, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, проблемы, дублирование норм.

Характеризуя современное административное законодательство, регламентирующее административную ответственность, прежде всего, следует указать на то, что согласно пункту 1 статьи 1 КоАП РК, в административное законодательство внесена существенная новелла. В названной статье КоАП РК указано, что «законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Иные законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению только после их включения в настоящий Кодекс». Из этого следует понимать, что если ранее многие нормативные правовые акты, принимались чрезмерно активно и законодатель просто не успевал вносить соответствующие изменения и дополнения в КоАП, то теперь новые законы, предусматривающие административную ответственность, вступят в практику регулирования только после их включения в КоАП.

Таким образом, следует выделить, что законодатель впервые официально закрепил норму (правило поведения), согласно которой иные законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению, только в случае их включения в КоАП.

На наш взгляд, введенная законодателем инновация, нашедшая отражение в КоАП РК, имеет большое теоретическое и практическое значение. Это обусловлено тем, что в процессе кодификации законов устанавливаются и фиксируются закономерные связи между различными группами законов, регулирующие однородные виды общественных отношений в рамках одного кодифицированного акта, удобного для применения в практике правоприменительной деятельности. Отрадно отметить, что подобные пути решения проблемы приводят к тому, что:

  • - обеспечивается единое правовое пространство в сфере реализации института административной ответственности;
  • - создаются более благоприятные условия для единообразного понимания административно-правовых норм;
  • - создаются условия для обеспечения режима законности в реализации административно-правовых норм, регламентирующих административную ответственность;
  • - формируются все необходимые условия и предпосылки для более четкой реализации норм административно-деликтного права в социальную жизнь общества;
  • - создаются предпосылки для последовательной реализации требования Конституции Республики Казахстан о приоритете закона в регулировании не только прав и обязанностей, но и ответственности граждан.

Однако, вопреки императивному требованию пункта 1 статьи 1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, согласно которой данный Кодекс является единственным кодифицированным законодательным актом об административных правонарушениях, нормы об административной ответственности по-прежнему остаются и содержатся и в иных законодательных актах Республики Казахстан. Достаточно для этого ознакомиться с такими правовыми актами как: Кодексом Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый Кодекс), законом Республики Казахстан от 8 февраля 2003 года № 387-11 «О чрезвычайном положении», законом Республики Казахстан от 30 июня 1998 года № 253-1 «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2707 «Об органах внутренних дел», законом Республики Казахстан от 7 апреля 1995 года № 2184 «О принудительном лечении больных алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией», законом Республики Казахстан от 15 июня 1996 года № 28-1 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и иными нормативными правовым актами, чтобы убедиться в этом.

Как своевременно указывает об этом В.И Мельникова: «В практическом аспекте подобная ситуация негативно сказывается на деятельности органов административной юрисдикции, в том числе и судей, которые оказываются в положении формально-юридической неопределенности по ключевым вопросам реализации публично-правовых санкций, предусмотренных в отдельных законах».

Правильность суждений В.И. Мельниковой подтверждается и тем, что, например, в связи с принятием Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года лишь относительно смягчена, но окончательно не решена проблема его соотношения с Кодексом Республики Казахстан «О налогах и

1

Мельникова В.И. Соотношение процессуальных норм Кодекса РФ об административных правонарушениях и налогового кодекса РФ // Право и политика. - 2003. - № 10. - С.32

других обязательных платежах в бюджет» (Налоговым Кодексом Республики Казахстан).

Данная причина явилось следствием тому, что в главу 16 КоАП РК «Административные правонарушения в области налогообложения» были включены составы административных правонарушений в области налогов и сборов, субъектами которых являются должностные лица налогоплательщиков, в то время как нормы, предусматривающие административную ответственность самих налогоплательщиков за нарушения налогового законодательства, были сохранены в Кодексе Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговом Кодексе Республики Казахстан).

Подобные разночтения в системе действующего законодательства создают противоречия в практике правоприменительной деятельности, приводят к серьезным трудностям в процессах практической реализации института административной ответственности в этой сфере правоохранительной деятельности.

Они вызывают недовольство и чувство правовой незащищенности в среде лиц, привлекаемых к административной ответственности, либо лиц, занимающихся обычной предпринимательской деятельностью, создают неблагоприятный фон в адекватном восприятии вынесенных по делу об административном правонарушении судебных решений, вызывают сомнения на предмет их объективности, а отсюда - дискредитируют высокое предназначение судов, как органов отправления правосудия и т.п.

Кроме того, как об этом было сказано выше, другой проблемой, требующей своего скорейшего решения, является проблема соблюдения порядка реализации норм, закрепленных в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях и иных законодательных актах. К сожалению они регулирулируют-ся рядом подзаконных актов. К ним относятся акты центральных и местных исполнительных органов, а именно инструкции, директивы и предписания.

Между тем, как справедливо об этом рассуждает исследователь - административист А.Е. Жатканбаева: «Многие из них (подзаконных актов) содержат нормы, предусматривающие санкции за те или иные правонарушения. Это и противоречит

Кодексу об административных правонарушениях Республики Казахстан. Однако на практике судьи и иные должностные лица при вынесении решения по делу пользуются именно этими подзаконными актами, чем по логике грубо нарушают казахстанское законодательство. Так, например, Кодексом об административных правонарушениях Республики Казахстан не предусмотрена административная ответственность за повреждение электросчетчиков. Поэтому судьи пользуются санкцией предусмотренной Правилами пользования электроэнергией утвержденными Постановлением Правительства Республики Казахстан 2001 года, которые по существу не должны содержать таких норм. Тогда теряет силу норма Кодекса о главенстве его норм и необходимости включения в него норм предусматривающих административную ответственность. Единственным выходом из сложившейся ситуации видится внесение в Кодекс необходимых норм, тем более, что такие правонарушения встречаются на практике постоянно. Такого рода коллизии существуют в каждой сфере, что само по себе говорит о несовершенстве действующего Кодекса, в котором слабо защищены интересы практиков, которые практически не участвовали в его разработке»[4].

Исходя из вышесказанного, следует согласиться с тем, что сегодня законодатель должен привести в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях не только статейные положения Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налогового Кодекса Республики Казахстан), но и иных законодательных актов, содержащих в своем составе нормы, регламентирующие порядок реализации мер института административной ответственности.

На наш взгляд, еще одной серьезной проблемой, препятствующей для признания совершенным действующее административное законодательство Республики Казахстан, является то, что в современной административной политике Казахстана пока преобладает репрессивная составляющая.

Об этом свидетельствуют содержание Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях и многочис

ленные его дополнения и изменения, выражающиеся в ужесточении штрафных санкций, расширении сферы применения административно-правовых санкций. Например, если в 2001 году за административное правонарушение, предусмотренное пунктом 1 статьи 462 КоАП РК «Превышение водителями транспортных средств установленной скорости движения», была предусмотрена санкция, выраженная в наложении на нарушителя административных запретов - административного штрафа в размере от одной второй до одного месячного расчетного показателя, то на основании внесенных дополнений и изменений в КоАП РК, в 2009 году, размер административного штрафа за совершение того же административного правонарушения вырос до размера пяти месячных расчетных показателей. То же самое явление мы наблюдаем и в санкциях ряда других статей Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях:

  • - статьи 463 «Несоблюдение водителями транспортных средств требований сигналов светофора и регулировщика, дорожных знаков, разметки проезжей части и другие грубые нарушения правил дорожного движения»;
  • - статьи 464 «Нарушение водителями транспортных средств правил проведения учебной езды, пользования внешними световыми приборами и звуковыми сигналами, применения аварийной сигнализации»;
  • - статьи 465 «Нарушение участником дорожного движения правил дорожного движения, повлекшее создание аварийной обстановки»;
  • - статьи 466 «Нарушение правил проезда железнодорожных переездов;
  • - статьи 470 «Управление транспортным средством лицом без документов и не имеющим права управления» и т.д.

Как показывает анализ правоприменительной практики, использование репрессивных мер не всегда приносит желаемый результат. Они не влияют на генезис административных правонарушений и поэтому их роль в противодействии административной правонарушаемости весьма скромна. Роль профилактики этих правонарушений явно принижена, более того, многие позиции в данной деятельности (система профилактических служб в орга нах внутренних дел, участие общественных организаций в предупреждении административных правонарушений и др.) утрачены.

С сожалением приходится констатировать и факт о том, что сегодня правоприменительная практика не имеет достаточно глубоко разработанных и научно обоснованных данных о причинах административной правонарушаемости в целом, о факторах, способствующих совершению отдельных видов административных правонарушений, практически отсутствует информационная база о совершаемых в стране правонарушениях, что не дает возможности прогнозировать развитие административной деликтности и планировать меры по ее предупреждению. Таким образом, налицо дефицит знаний о причинном комплексе, обслуживающем административную деликтность, и путях ее предупреждения. Разрешение данного противоречия возможно лишь с помощью новых научных разработок в этой сфере деятельности правотворческих органов государственной власти.

Анализируя проблемы, существовавшие и возникшие в результате введения в действие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, следует отметить, что введение в действие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года принесло как положительные, так и отрицательные результаты в вопросах совершенствования механизма реализации мер института административной ответственности.

Аналогичное положение дел, возникшее в связи с принятием нового Кодекса об административных правонарушениях, наблюдается и в Российской Федерации.

Вот как эту ситуацию, возникшую для российского административного законодательства оценивает Д.Н. Бахрах (подобная ситуация характерна и для нашей Республики): «принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - важная веха в совершенствовании российского законодательства. Он последовательно реализует главные тенденции развития нашей правовой системы: повышение роли законов, кодификацию правовых норм, укрепление судебной власти, расширение права на защиту, совершенствование юрисдикционных процедур и др. КоАП РФ весьма полезен нашему обществу на современном этапе его развития. Он внес серьезный вклад не только в развитие административного права, но и всей системы российского законодательства»[5].

Вместе с тем, заслуживает понимания и мнение профессора Ю.П. Соловья, который в данном случае выступает в качестве оппонента Д.Н Бахраха: «теория административно-деликтного права, по крайней мере в той части, в какой она оказалась освоенной разработчиками официального проекта КоАП, по-прежнему стоит, а точнее, топчется на месте».

Этой же точки зрения в той или иной мере придерживаются и другие российские административисты: Ю.Н. Старилов, В.И. Майоров, В.С. Кураков, О.И. Бекетов, А.И. Каплунов и др..

Таким образом, как это видно из содержания высказываний российских ученых и анализа обобщения практики правоприменительной деятельности уполномоченных рассматривать дела об административном правонарушении органов и судов, современное состояние Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года вызывает различные кривотол-

ки, иные не всегда позитивного характера суждения и отклики, что свидетельствует о том, что данный Кодекс пока еще далек от совершенства и в последующем потребуется еще много усилий, чтобы довести его до уровня соответствующего потребностям не только ученых административистов, но и специалистов-практиков, занимающихся решением проблем административно-деликтного законодательства и главное - удовлетворяющего потребности населения Казахстана.

Другой немаловажной проблемой административного законодательства Республики Казахстан является и то, что анализ действующего административного законодательства показывает, что в некоторых административно-правовых нормах предусматривается прямой запрет на их применение в отношении отдельных категорий граждан. Однако в практике правоприменительной деятельности эти моменты, уполномоченными органами и должностными лицами, рассматривающими дело об административном правонарушении, практически не учитываются. Так, например, в соответствии с частью 3 статьи 56 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, административный арест не может применяться к следующей категории граждан:

  • - к беременным женщинам;
  • - к женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет:
  • - к лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста;
  • - к инвалидам I и II групп;
  • - к женщинам в возрасте свыше пятидесяти восьми лет;
  • - к мужчинам свыше шестидесяти трех лет.

В контексте сказанного, представляется спорным решение законодателя о наложении административных взысканий на водителей транспортного средства и не использовать вышеназванных исключений для отдельной категории граждан при некоторых обстоятельствах совершения правонарушения. Например, в отношении водителей, совершивших административное правонарушение тогда, когда они имели в салоне своих автомобилей детей до 14 лет, беременную женщину, инвалидов I и II группы, граждан, нуждающихся в неотложной медицинской помощи, в болезненном или в крайне утомленном состоянии и совершили, например, такое административное правонарушение как остановка в не установленном для этого месте.

То есть речь идет о том, что водитель, в настоящий момент, никак не мог осуществить остановку в другом месте из-за чувства сострадания к пассажиру, который был ограничен или лишен возможности самостоятельно двигаться.

На наш взгляд, такой водитель может быть освобожден от применения принудительной меры административного воздействия.

Как нам представляется, данное исключение могло бы применяться также и к водителям-инвалидам, передвижение которых без транспортного средства затруднено или невозможно, к беременным женщинам-водителям, а также в случаях, когда у перечисленных субъектов нет при себе водительского удостоверения или на транспортном средстве отсутствует государственные регистрационные знаки.

Что же касается управления транспортным средством с имеющимися неисправностями тормозной системы, рулевого управления или с неисправными тягово-сцепным устройством, то здесь такая мера административно-принудительного воздействия как отстранение от управления транспортным средством может распространяться на все категории водителей.

Серьезным основанием в деле совершенствования действующего административного законодательства является решение законодателя разделить действующий КоАП РК на две самостоятельные составляющие: на Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях и на Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан.

Анализируя вопросы решения проблемы дальнейшего совершенствования административно-деликтного законодательства, регламентирующего порядок реализации мер института административной ответственности, следует обратить особое внимание на анализ Проектов новых кодексов, разработанных в 2009 году: проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях и проекта Административного процессуального кодекса Республики Казахстан.

Рассмотрим некоторые аспекты, Главы 1 «Административное законодательство» определяющие проблемы законодательного регулирования института административной ответственности по новому Проекту Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (2009 г.).

Из содержательной части статьи 1 главы 1 «Административное законодательство» Проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (2009 г.) видно, что она в принципе дублирует содержание статьи 1 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года.

Различие составляет лишь то, что из названной статьи исключен пункт 3, который существовал в статье 1 КоАП РК 2001 года. В этом пункте говорилось о том, что «международные договорные обязательства Республики Казахстан, а так же нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного суда Республики Казахстан, регулирующие административно-деликтные отношения, являются составной частью законодательства об административных правонарушениях».

На наш взгляд, исключение названного пункта из состава статьи 1 проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (2009 г.) по существу является не обоснованным и в последующем на этой основе могут возникнуть новые противоречия и разночтения, «смазывающие» эффективность действия нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях в случае его принятия и вступления в законную силу.

Другим существенным недостатком главы 1 «Административное законодательство» Проекта КоАП является то, что статьи 2 и 8 дублируют друг друга в названии. Они обе называются «Задачи административного законодательства». По своему содержанию диспозиции обеих статей почти аналогичные, лишь только с той разницей, что части 2 названных статей несколько, но не принципиально, отличаются друг от друга.

В сравнении со статьей 7 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года, регулирующего те же виды общественных отношений, названные статьи Проекта КоАП не в совсем выгодной форме отличаются от нее. Разли чие составляет лишь то, что диспозиция статьи 8 Проекта КоАП почти полностью дублирует диспозицию статьи 7 КоАП РК 2001 года, диспозиция же части 2 статьи 2 Проекта КоАП изложена несколько в иной, не в совсем удачной, на наш взгляд, редакции. Приведем названные статьи кодексов для их сравнения:

  • 1) Статья 2. (проекта КоАП 2009г.) Задачи административного законодательства
  • 1. Административное законодательство имеет своей задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина от неправомерных решений, деяний государственных органов, должностных и иных лиц, обладающих властными полномочиями, а так же охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, общественной нравственности, собственности, общественного порядка и безопасности, установленного порядка осуществления государственной власти, охраняемых законом прав и интересов организаций от административных правонарушений и предупреждение их совершения.
  • 2. Административное законодательство устанавливает основания и принципы административной ответственности, виды административных взысканий, назначаемые за совершение административных правонарушений.
  • 2) Статья 8. (проекта КоАП 2009г.) Задачи административного законодательства
  • 1. Административное законодательство имеет своей задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина от неправомерных решений, деяний государственных органов, должностных и иных лиц, обладающих властными полномочиями, а так же охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, общественной нравственности, собственности, общественного порядка и безопасности, установленного порядка осуществления государственной власти, охраняемых законом прав и интересов организаций от административных правонарушений и предупреждение их совершения.
  • 2. Для осуществления этой задачи административное законодательство устанавливает решения, деяния, выступающие осно ванием административного спора, а так же основания и принципы административной ответственности, определяет, какие деяния являются административными правонарушениями и виды взысканий, назначаемые за их совершение.
  • 3) Статья 7. (КоАП РК 2001г.) Задачи законодательства об административных правонарушениях
  • 1. Законодательство об административных правонарушениях имеет задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, общественной нравственности, собственности, общественного порядка и безопасности, установленного порядка осуществления государственной власти, охраняемых законом прав и интересов организаций от административных правонарушений, а так же предупреждение их совершения.
  • 2. Для осуществления этой задачи законодательство об административных правонарушениях устанавливает основания и принципы административной ответственности, определяет, какие деяния являются административными правонарушениями и виды взысканий, налагаемые за их совершение, а так же административное взыскание, каким государственным органом (должностным лицом) и в каком порядке может быть наложено на лицо, совершившее административное правонарушение.

Как видно из содержания сказанного выше, ничего принципиально нового мы в предлагаемых для обсуждения статьях проекта КоАП мы не видим, что вызывает некоторую досаду и разочарование. Возникает вопрос: «А стоило ли вообще менять содержание статьи 7 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях? Может быть, стоило сохранить ее в прежней редакции?»

Более того, на наш взгляд, подобное небрежное и даже в большей степени - халатное отношение законодателя к составлению статей нового Проекта КоАП уже вызывает сомнения на предмет полноценности и эффективности предполагаемого в будущем Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях и в значительной степени характеризует несостоятельность качественной стороны предлагаемого проекта.

Вызывает некоторые сомнения и позиция законодателя, выраженная в том, что в новом Проекте КоАП не нашлось места для статей регламентирующих понятие и специфику принципов законодательства об административных правонарушениях, в то время как в действующем КоАП РК 2001 года они нашли достойное отражение и сослужили положительную службу в деле совершенствования механизмов реализации мер института административной ответственности за период существования этого Кодекса[6] (2001 г.).

Как нам представляется, исключение из состава КоАП РК статейных положений, определяющих смысл и содержание принципов административного законодательства об административной ответственности, являются серьезным упущением и даже недостатком в деятельности разработчиков нового Проекта КоАП РК и не обещает в будущем никаких положительных результатов, основанных на их устранении.

Если анализировать роль и значение проекта Административного процессуального кодекса Республики Казахстан, то следует указать, что сам факт дифференциации некогда синтетического административного законодательства на две самостоятельные составляющие: материальный и процессуальный кодексы вызывает несомненную поддержку и положительную оценку.

Как высказалась об этом профессор Б.Х. Толеубекова: «Издавна обсуждавшаяся проблема о целесообразности и практической востребованности раздельного кодифицирования административного законодательства в данном проекте нашло свое разрешение.

Таким образом, в целом проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан представляет целостный, отструктурированный и завершенный вариант, обладающий основными признаками, традиционно присущими кодексам в сфере процессуальных отношений».

В условиях современного развития административно-правых отношений, важнейшим направлением дальнейшего совершенствования административно-деликтного права является развитие административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса. При этом следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуального законодательства. В этом контексте сохраняют актуальность вопросы законодательной регламентации порядка разрешения конкретных дел об административных правонарушениях.

В контексте рассматриваемой нами проблемы, следует отметить, что Проект Административного процессуального кодекса уделяет углубленное внимание вопросам законодательного обеспечения административно-деликтных отношений в этой сфере правовой регламентации. Глава 1 «Административно-процессуальное законодательство» Проекта Административного процессуального кодекса определяет, что порядок административно-процессуального производства на территории Республики Казахстан определяется Конституцией Республики Казахстан, конституционными законами, настоящим кодексом, основанных на Конституции Республики Казахстан, общепризнанных принципах и нормах международного права, положений иных законов, регулирующих порядок производства и включенных в настоящий Кодекс.

Международные обязательства, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан, регулирующие административно-процессуальное производство, являются составной частью административнопроцессуального права.

Если в ходе административно-процессуального производства возникает необходимость рассмотрения вопроса, который должен быть решен в соответствии с гражданским или уголовным правом, он разрешается в порядке гражданского или уголовного судопроизводства.

Положительной стороной Проекта Административного процессуального кодекса является и то, что им в детализированном порядке регламентируется порядок применения в администра тивно-юрисдикционном производстве правовых норм, имеющих преимущественную силу (ст. 2 Проекта Административно-процессуального кодекса). При этом законодатель, исходя из положений о том, что Конституция Республики Казахстан имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики Казахстан устанавливает, что в случае противоречия между правилами, содержащимися в Проекта Административного процессуального кодекса и Конституцией Республики Казахстан - действуют положения Конституции.

В случае противоречия между правилами Административного процессуального кодекса и конституционными законами Республики Казахстан - действуют положения конституционного закона.

В случае противоречия между правилами Административного процессуального кодекса и иными законами Республики Казахстан - действуют положения настоящего кодекса.

Что же касается вопроса действия международных договоров, то здесь существует правило о том, что международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед Административным процессуальным кодексом и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Таким образом, в соответствии с международными обязательствами Республики Казахстан, связанными, в том числе с присоединением Казахстана к ряду важных международных правовых конвенций, названные выше положения Проекта Административного процессуального кодекса подчеркивают, что положения Проекта основываются на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Республики Казахстан. Это обуславливает положение Проекта административного процессуального кодекса о том, что если международным договором Республики Казахстан установлены иные правила, чем предусмотренные административно-деликтным законодательством, то применяются правила международного договора. Этим положением подтверждается приоритет международного права перед национальным законодательством Республики Казахстан.

При анализе статейных положений Проекта Административного процессуального кодекса в контексте рассмотрения вопросов связанных с административно-процессуальным законодательством, следует обратить внимание на то, что законодатель не всегда последователен и скрупулезен в некоторых, на наш взгляд, существенных моментах. Так, например, в статье 4 «Действие административно-процессуального закона во времени» Проекта Административного процессуального кодекса, законодатель ограничился лишь тем, что установил положение о том, что «административное судопроизводство осуществляется в соответствии с административно-процессуальным законом, действовавшим во время совершения процессуальных действий, принятия процессуальных решений по делу об административном правонарушении». На наш взгляд, диспозицию данной статьи следовало бы значительно расширить, то есть в состав этой статьи следует включить часть 2, которая бы содержала в себе положения (правила) об обратной силе закона, как, например, подобные положения об обратной силе закона нашли отражения в статье 6 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года:

  • - закон, отменяющий или смягчающий ответственность за административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется на правонарушение, совершенное до введения этого закона в действие;
  • - закон, устанавливающий или усиливающий ответственность за административное правонарушение или иным образом ухудшающий положение лица, совершившего правонарушение, обратной силы не имеет.

В контексте сказанного следует в какой-то мере согласиться с Д.Н. Бахрахом, который рассматривая с этой точки зрения проблемы дисциплинарной и материальной ответственности по административному праву указывает: «Конечно, в настоящее время вопрос об обратной силе норм, отменяющих или смягчающих дисциплинарную ответственность, имеют скорее теоретический, тем практический характер, потому что дисциплинарные санкции, как правило, налагаются и действуют в течение небольшого срока. Но приведенные выше соображения о действии таких правовых норм представляются полезными.

Во-первых, они могут быть использованы для пересмотра конкретных дел о применении самых суровых мер дисциплинарного принуждения: увольнения с работы и полной материальной ответственности за причиненный ущерб.

Во-вторых, можно предполагать, что нормы о дисциплинарной и материальной ответственности и по трудовому и по административному праву будут вноситься изменения[7].

Анализ содержательной части главы 1 «Административнопроцессуальное законодательство» Проекта Административного процессуального кодекса так же наталкивает нас к мысли о том, статья 6 «Основные понятия, используемые в настоящем кодексе», комментирующая смысловое содержание понятий, используемых в данном Кодексе ни коем образом не вписывается в идею этой главы, где речь идет, в целом об административном процессуальном законодательстве. На наш взгляд, данную статью следует исключить из состава названной главы и перевести ее в самостоятельную, регламентирующие общие положения.

Также в контексте развития административно-процессуального права следует рассматривать вопрос о законодательном регулировании административной юстиции, разрешающей споры о праве, возникающие из публично-правовых отношений между государством и гражданином (организацией). То есть подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера.

Таким образом, административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством.

В условиях продолжающихся административно-правовых реформ наибольшую актуальность приобретают процессы модернизации административно-деликтного законодательства Республики Казахстан, регламентирующего администратино-деликт-ные виды общественных отношений, образующихся в результате совершенных административных правонарушений и привлечения правонарушителя к административной ответственности, либо ос-

вобождения лица, совершившего административное правонарушение от административной ответственности и административного взыскания.

Реформирование административного законодательства вызвано определенными трудностями в практике правоприменительной деятельности современного периода развития, так как несовершенство действующего административного законодательства порождало неопределенность по ряду вопросов. Например, относительно правой природы санкций, предусмотренных в различных законах, Указах Президента, Постановлениях Правительства Республики Казахстан, а также порядка их применения, что, в конечном счете, негативно сказывалось на защите прав и свобод гражданина и человека, организаций в административноделиктных отношениях.

Вместе с тем, исследование закономерностей процесса модернизации административно-деликтного законодательства Республики Казахстан с момента обретения независимости и по настоящее время показало, что ее поступательное развитие основывалось на программных документах и, в первую очередь, связано с реализацией Программы правовой реформы с 1994 по 2001 годы.

Учитывая социально-экономические и политические преобразования, происходящие в Казахстане этого периода развития, где главной идеей деятельности государственных органов являлось построение в Республике Казахстан правового и демократического государства, основанного на рыночной экономике, следует указать на то, что в Республике Казахстан была осуществлена попытка строгой реализации правил о том, что границы государственного регулирования складывающихся административноделиктных отношений должны строго определяться правовыми рамками и законодательством, которые имеют своей целью проблему максимального обеспечения принципа приоритета прав и свобод человека.

Также были учтены правила о том, что максимально допустимые границы вмешательства государства в функционирование рыночных отношений определяются полезностью этого регулирования для становления и функционирования новых видов властеотношений и всей системы нового государственного устройства.

Как правильно утверждает об этом Э.А. Нугманова, «принятая в 1994 году Государственная программа правовой реформы заложила концептуальные основы, определяющие модель конституционного развития страны. Программа способствовала дальнейшему совершенствованию взаимодействия ветвей власти, формированию нового казахстанского законодательства.

Данный этап был охарактеризован отменой советских нормативных правовых актов и принятием нормативных актов Республики Казахстан»[8].

В контексте реформирования административно-деликтного законодательства, главным нормативным актом которого должен был являться Кодекс об административных правонарушениях, наблюдалось заметное отставание в его разработке, что было связано, прежде всего, с трудностями переходного периода. При этом следует указать на то, что мерами административно-правового принуждения защищаются не только нормы административного права, но и нормы, относящиеся к другим отраслям права.

Вместе с тем, характерной чертой этого периода являлось и то, что во всех сферах казахстанского законодательства была осуществлена кодификация нормативных правовых актов, результатом которой стало принятие новых отраслевых Кодексов Республики Казахстан: гражданского, уголовного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и др.

Однако в сфере административного права до 30 января 2001 года в Казахстане действовал Кодекс Казахской ССР 1984 года с соответствующими дополнениями и изменениями, которые вытекали из содержания специфики и сущности формирующихся рыночных отношений.

Знаменательным событием не только для административноделиктного законодательства Казахстана, но для всего административного права Казахстана в целом, стало принятие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года.

Принятие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года позволило утвердиться во мнении о том, что административно-деликтное законодательство, определяющее основания, меры и порядок реализации мер института административной ответственности, вышло на новый этап своего развития. Об этом красноречиво свидетельствовал факт осуществления его второй кодификации, которая позволила привести значительный нормативный массив административно-деликтного законодательства в соответствие не только с Конституцией Республики Казахстан, но и с современными социально-экономическими реалиями страны.

Следует обратить особое внимание на то, что Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях 2001 года не только по своему объему, но и по своему содержанию разительно отличается от Кодекса об административных правонарушениях Казахской ССР 1984 года. Так, в современном административно-деликтном законодательстве выделяются качественно новые подходы к правовой регламентации закономерностей реализации института административной ответственности, закономерности которой определены в следующих положениях Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года:

  • - в главе 5 Общей части КоАП РК «Обстоятельства, исключающие административную ответственность»;
  • - в главе 8 Общей части КоАП РК «Освобождение от административной ответственности и административного взыскания»;
  • - в главе 9 Общей части КоАП РК «Административная ответственность несовершеннолетних» и др.

Сказанное свидетельствует о том, что идея о формировании качественно нового института административной ответственности, в системе казахстанского административно-деликного права, законодателем в значительной степени реализована. И это не случайно, так как подобного рода суждения наглядно подтверждаются следующими примерами. Так, например, Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях 1984 года, действовавший до принятия КоАП РК от 30 января 2001 года, содержал в своем составе далеко неполный перечень норм об обстоятель ствах, исключающих административную ответственность, которые в теории права существовали на самом деле. В настоящем случае, законодатель ограничился лишь тем, что к их числу были отнесены - крайняя необходимость, нашедшая отражение в статье 17 КоАП Каз.ССР и необходимая оборона, нашедшая отражение в статье 18 КоАП Каз.ССР.

Как мы указали об этом выше, в новом Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях появились целые главы, посвященные регламентации названных видов общественных отношений.

В дополнение к сказанному следует добавить и то, что в КоАП КазССР названные нормы не были обособлены в самостоятельный правовой институт административно-деликтного права тем более, что с выделением в специальную главу Кодекса об административных правонарушениях, а содержались в общем массиве норм об административной ответственности, содержащихся в главе 3 Общей части КоАП Каз.ССР «Административная ответственность».

Как свидетельствует об этом содержание нового КоАП РК, сегодня для регламентации этих отношений существует отдельная глава нового КоАП РК от 30 января 2001 года.

Таким образом, изменения в политико-правовой действительности, новые подходы в нормотворчестве, усилия ученых в сфере административного права привели к соответствующим изменениям в отрасли с точки зрения ее нормативно-правового наполнения. Появилось большое количество собственных актов, причем на уровне законов, существование которых в советский период было невозможно (законы о государственной службе, административных процедурах, обращениях физических и юридических лиц и т.д.).

Значительную роль в развитии административного права стали играть нормативные постановления Верховного Суда и Конституционного Совета Республики Казахстан, а также непосредственная судебная практика, в которой возникает все больше и больше споров между гражданами, негосударственными организациями - с одной стороны, и государством - с другой.

Вместе с тем, вторая кодификация законодательства об административных правонарушениях, проведенная в нашей стране, как впрочем, и в других странах СНГ, лишь подтвердила устойчивость этой группы правовых норм, образующих самостоятельную отрасль права - административно-деликтного права.

Дальнейшее реформирование административно-деликтного законодательства Республики Казахстан неразрывно связано с принятием Концепции правовой политики Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года.

Достоинством названной Концепции является то, что в рамках указанного документа, законодателем определено, что «действующее законодательство, обеспечивающее функционирование правовой системы страны в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, общепризнанными принципами и нормами международного права, требует дальнейшего развития, в частности, поэтапного совершенствования действующих законов, а также принятия при необходимости новых нормативных правовых актов, отвечающих требованиям дальнейшей демократизации общества и задачам социально-экономического развития».

Концепцией также были определены задачи дальнейшего совершенствования управленческой и контрольно-надзорной деятельности государственных органов, усилен ведомственный и судебный контроль за соблюдением законности при применении мер административно-принудительного воздействия, создана система централизованного учета и взыскания штрафов.

В контексте идей, способствующих дальнейшему развитию административно-деликтного права, Концепцией правовой политики Республики Казахстан на 2002 - 2010 годы предполагалась декриминализация отдельных статей Уголовного кодекса за счет усиления административной ответственности, что послужило основанием для возникновения и введения многих дополнений и изменений в структуру действующего КоАП РК.

Подчеркивая роль и значение Концепции правовой политики Республики Казахстан, принятой в 2002 году, следует отметить, что ею были определены основные направления развития правовой системы страны на период до 2010 года.

В современных условиях развития Республики Казахстан принята новая Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года за № 858.

В этой Концепции впервые за всю историю развития административного законодательства восторжествовала идея о том, что «важной составной частью административного права является административно-деликтное право, перспективы развития которого связаны с обновлением законодательства об административных правонарушениях, в основе которого должно лежать признание конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов.

Законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами. При этом при формировании административно-правовых санкций должен неукоснительно соблюдаться принцип их соразмерности степени общественной опасности и характеру правонарушения».

Принципиально, что названные исходные положения послужили основой для дальнейшего формирования нового административно-деликтного законодательства, а изучение практики применения Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, как судьями, так и иными субъектами административной юрисдикционной деятельности вызвали необходимость внесения существенных изменений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (2001 г.) и в некоторые другие законодательные акты Республики Казахстан регламентирующие административно-деликтные отношения. Основаниями для этого явились многочисленные коллизионные моменты, которые оказались характерными для действующего административно-деликтного законодательства:

  • - во-первых, остались не до конца проработанными проблемные вопросы о соотношении норм Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях с иными нормами административного законодательства;
  • - во-вторых, оказалась не до конца проработанной норма о предельном сроке вынесения постановления по делу об административном правонарушении с момента совершения правонарушения. К сожалению, она по-прежнему допускает двоякое ее истолкование органами правоприменения. Так, например, одни судьи рассматривают этот срок в качестве пресекательного, другие относят этот срок только к моменту вынесения первичного постановления по делу;
  • - в-третьих, в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях необходимо внести изменения в отдельные статьи Особенной части, чтобы исключить их противоречия с другими статьями Особенной части и иных разделов, а также обеспечить соответствие потребностям теории и практики;
  • - в-четвертых, по-прежнему возникает вопрос о целесообразности «привязки» размеров административных штрафов к минимальным оплатам труда (МРП) и т.д.

Названные нами выше и иные существующие для этого причины стали основой для того, что впервые за всю историю развития административного права, законодатель пришел к выводу о необходимости дифференциации административно-деликтного законодательства на две большие части: материальный и процессуальный и на базе этих идей сегодня в Казахстане разработаны и широко обсуждаются Проекты нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях и Административного процессуального кодекса Республики Казахстан.

Поддерживая и присоединяясь к инициативе законодателя, анализируя роль и значение предполагаемых Кодексов, мы хотим обратить внимание на следующие принципиальные моменты, определяющие верность принятого законодателем решения:

- во-первых, как нам это представляется, законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях должно состоять из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях и иных законодательных актов Республики Казахстан. Вместе с тем, иные законодательные акты, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению только после их включения в названный Кодекс.

При этом следует исходить из того, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях имеет своей задачей охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, общественной нравственности, собственности, общественного порядка и безопасности, установленного порядка осуществления государственной власти, охраняемых законом прав и интересов организаций от административных правонарушений и предупреждения их совершения.

Для осуществления этой задачи, Проект Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, устанавливает основания административной ответственности, виды взысканий, налагаемые за совершение административных правонарушений и иные меры административно-правового воздействия, а так же основания для исключения и освобождения лица, совершившего административное правонарушение от административной ответственности и административного взыскания;

- во-вторых, Административный процессуальный кодекс должен регулировать общественные отношения, возникающие при производстве по делам об административных правонарушениях, а также общественные отношения, возникающие при отправлении правосудия при рассмотрении и разрешении административных споров, отнесенных к их компетенции настоящим Кодексом.

Названные правила должны исходить из того, что задачами административного производства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина и человека, законных интересов юридических лиц, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, а также своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с Проектом Кодекса, обеспечение исполнения вынесенного решения.

В заключение следует указать, что процессы совершенствования административно-деликтного права ограничиться теми процессами и мероприятиями, о которых мы уже рассказали не могут. Динамика современных административно-деликтных отношений свидетельствует о том, что впереди нас ждут новые исследования, способствующие дальнейшему совершенствованию административно-деликтного законодательства. В данном случае следует согласиться с тем, что изменившееся в течение последнего десятилетия казахстанское административно-деликтное законодательство все-таки еще преподнесет нам новые концептуально-структурные изменения, требующие своего дальнейшего теоретического осмысления и отражения на страницах современной юридической печати.

  • [1] Жатканбаева А.Е. Законодательство РК об административной ответственности. - Алматы, 2002. - С.23.
  • [2] Адушкин Ю.С. Новый КоАП РФ: все ли учтено на стадии доработки? // Журнал российского права, 2000. - № 11. - С. 16.
  • [3] Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т.1. -Ярославль, 1888.-С. 178. 2 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т.1. -Ярославль, 1888.-С. 178. 3 Алексеев С.С. Общая теория права. - С.23.
  • [4] Жатканбаева А.Е. Указ. соч. - С.25-26.
  • [5] 3X9 Бахрах. Д.Н. Кодекс РФ об административных правонарушениях -достоинства и недостатки // материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». - Омск, 2004. - С.9. 2 Соловей Ю.П. К критеке некоторых концептуальных положений КоАП РК // материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». - Омск, 2004. - С. 18. 3 См. материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». - Омск, 2004, а в частности работы: Ю.И. Старилова «Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс»; В.И. Майорова «Некоторые проблемы административной юрисдикции»; В.С. Куракова «Дефекты правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения»; О.И. Бекетова «К проекту постановления Верховного Суда Российской Федерации, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; А.И. Каплунова «Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в системе мер административного принуждения» и др.
  • [6] О роли и значении правовых принципов института административной ответственности смотри подробнее в разделе 1.3 настоящего диссертационного исследования. 2 Толеубекова Б.Х. Отзыв о проекте Административного процессуального кодекса РК // Материалы архива кафедры гражданского права и процесса юридического факультета КазНПУ имени Абая. - Алматы, 2009.
  • [7] Базрах Д.Н. Очерки теории российского права. - М.: Норма, 2008. -С. 107-108.
  • [8] Нугманова Э.А. Указ. соч. - С.9.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >