Проблемы и перспективы дальнейшего развития административно-правовых отношений в системе административной юстиции

В условиях современной действительности, проблемы реформирования административного права Республики Казахстан, изменения его предмета правового регулирования, создания новых административно-правовых институтов (например, административного договора, административного иска) и стремительное реформирование «старых» (например, института государственной службы, разрешительной системы), проведения судебной реформы, разработки теоретических основ административного и управленческого процесса, административных процедур, административно-правового обеспечения прав и свобод гражданина и человека в публичном праве со стороны судебной власти[1] остаются по-прежнему актуальными.

Так же наиболее актуальными остаются и проблемы формирования и налаживания деятельности административной юстиции как самостоятельного правового института, выполняющего функции судебного контроля посредством административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства.

Контроль как самостоятельная правовая форма государственного управления выражается в системе определенных отношений. Контрольные функции любого органа имеют общие признаки, определяемые сущностью государственного контроля.

Во-первых, функции государственного контроля присущи только органам государственной власти и управления.

Во-вторых, государственный контроль осуществляется от имени государства, имеет общегосударственный характер вне зависимости от того, какими органами он реализуется.

В-третьих, контроль реализуется в юридической форме.

В-четвертых, система контроля строится по принципу иерархии. Контрольная функция по своему содержанию, характеру и предназначению является конституционной и по определению в целом является конституционной категорией.

Действующее современное административное законодательство Республики Казахстан предусматривает возможность обжалования физическими и юридическими лицами нормативных актов Правительства, министерств и ведомств, местных государственных органов, причем нормативные акты Правительства могут быть обжалованы сразу в Верховный суд.

Вместе с тем, согласно нормам действующего законодательства, нельзя обжаловать в судебном порядке лишь законы и указы Президента. Для них установлен особый порядок проверки их на конституционность в Конституционном Совете Республики Ка-

захстан по обращениям Президента, Правительства, депутатов и судов.

В Казахстане, длительное время, как и в других постсоветских государствах, традиционно судебный контроль за законностью действий и решений органов государственной власти сводится к контролю за деятельностью органов исполнительной власти. Такой подход, конечно, является узким, так как оставляет за рамками судебного контроля законность действий законодательной, представительной власти, а также органов местного самоуправления.

Как правильно об этом высказывается К.А. Мами: «Именно узкое понимание предмета обжалования гражданами публичноправовых актов дает основание для такого же узкого подхода к проблемам административного судопроизводства, административной юстиции или административной юрисдикции. Акцент делается именно на том, что одной из сторон публично-правового конфликта выступает административный орган, осуществляющий управленческую деятельность.

В юридической науке Казахстана все чаще высказывается идея расширения судебного контроля на всю нормотворческую деятельность государства, и такое мнение поддерживается многими практиками».

Следует заметить, что в юридической литературе нет единства в определении сущности судебной власти с позиции характеристики ее функций. Эксполируя функцию судебной власти как конституционную категорию, выделим ее составляющие: правосудие, судебный контроль, разъяснение на основе изучения и обобщения судебной практики действующего законодательства, формирование судейского корпуса. Правозащитная функция государства, гарантирующая защиту прав и свобод человека, обеспечивается судебной властью, наделенной исключительно конституционным полномочием - правом от имени государства

1

Мами К.А. Некоторые итоги реформирования административного судопроизводства в Казахстане и перспективы развития // Материалы международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития». - Алматы, 2005. - С. 18-19.

осуществлять правосудие. Как система правосудия, с точки зрения предметного назначения, судебная власть представляет собой конкретную форму деятельности государства. Помимо правосудия, таким образом, к функциям судебной власти в литературе отнесены:

  • - судебный контроль за законностью и обоснованность применения мер процессуального принуждения;
  • - толкование правовых норм;
  • - официальное удостоверение фактов, имеющих юридическое значение;
  • - ограничение конституционной и иной правосубъектности граждан[2].

Судебный контроль связан с разрешением спора о праве; сущность судебного контроля заключается в проверке и оценке их законности и обоснованности решений и действий органов публичной власти, нарушающих либо ограничивающих конституционные права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц. По определению Н.М.Чепурновой, сущность судебного контроля заключается в том, что судами проверяются на предмет соответствия закону решения, принятые в порядке осуществления управленческой деятельности органами законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, т.е. управляющими.

Судебный контроль в сравнении с другими видами государственного контроля имеет более широкий диапазон в сфере осуществления, охватывая по сути все стороны общественной жизни и государственной власти и управления.

К специфическим чертам судебного контроля, прежде всего, следует отнести то, что судебный контроль, в отличие от контроля органов исполнительной власти и прокурорского надзора, осуществляется по инициативе не управляющих, а управляемых субъектов - граждан, иных физических и юридических лиц в свя-

зи с их обращением в суд, а также субъектов социального управления, реализующих функции публичной власти. Отсутствие инициативы, пассивность органов судебного контроля отличает его от других видов государственного контроля - контроля законодательной и исполнительной ветвей власти.

Уместно в связи с этим выделение исследователями альтернативности как одной из немаловажных особенностей данного вида государственного контроля: лицо вправе, а не обязано воспользоваться в случае нарушения его прав и интересов механизмом судебного контроля[3].

В контексте сказанного, следует пояснить то, что в нашей стране, правда, рамки судебного контроля всегда были ограниченными. Справедливости ради следует признать, что юстицию никогда не воспринимали как самостоятельную силу, выражающую интерес права. Судя по всему, ей придавалась исключительно ритуальная, декоративная функция. Партийные постановления и руководящие разъяснения высших судебных органов пестрили призывами «усилить борьбу», «создать обстановку нетерпимости» и т.д.

Однако в последнее время ситуация изменилась. Возникает потребность в повышении эффективности системы государственного управления (что является одной из задач административного права), но одновременно проявляется необходимость защиты граждан от этой все возрастающей «эффективности» (что является задачей позитивного административного процесса и административной юстиции). Поэтому решение новых задач, которые возникают перед судом, требует применения новых средств и способов судебного контроля.

В условиях сложившихся административно-правовых отношений, мы полностью разделяем мнение ученых-исследователей и юристов-практиков, считающих, что как в системе административной юстиции, так и в административном судопроизводстве должны разрешаться только административные споры. И иных подходов к решению этой проблемы не должно быть.

При этом должно быть принципиальным то, что от сложившихся со времен советской эпохи понимания административных споров как дел об оспаривании гражданами нормативных правовых актов следует отказаться и внести соответствующие изменения в законодательство. К тому же, несмотря на публично-правовой характер споров, возникающих из административно-правовых отношений, порядок их рассмотрения в Республике Казахстан регулируется Гражданско-процессуальным кодексом (подраздел 3 «Особое исковое производство»), что явно не соответствует публично-правовому характеру таких споров. Такое положение сохранилось до сих пор во многом благодаря «существовавшей доктрине единой юстиции, согласно которой все категории споров, без их четкого деления по основаниям возникновения на частно-правовые и публично-правовые, рассматриваются в рамках единого процесса по единым правилам. Между тем, рассмотрение публично-правовых споров в силу их специфики подразумевает не только особенности процесса, но и особенности исполнения вступивших в законную силу судебных актов».

На наш взгляд, складывающуюся в пределах казахстанской правовой системы административную юстицию, следует рассматривать только в рамках теории административно-правовых отношений, то есть административные споры должны рассматриваться в рамках строго включенных в сферу деятельности формирующейся административной юстиции, административными судами в порядке административного судопроизводства.

1

Мамонтов Н.И. Проблемы совершенствования института административной юстиции в Казахстане //Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан). - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011. - С. 11-12.

Таким образом, к сожалению, сразу же следует оговориться о том, что современная казахстанская концептуальная модель административной юстиции формируется в диапазоне двух правовых орбит: административно-правовой (в т.ч. административнопроцессуальной) и гражданско-процессуальной.

Подобного рода дуализм в формировании административно-юстиционных отношений в республике, не влечет за собой благоприятных последствий, а наоборот, является сдерживающим фактором.

Основанием для утверждения подобного рода выводов, как мы об этом сказали выше, является то, что в Республике Казахстан до сих пор процессы отправления правосудия по делам, возникающим из публично-правовых отношений, осуществляется в рамках гражданского судопроизводства. К сказанному следует добавить и то, что в Республике Казахстан по-прежнему не разработан Административный процессуальный кодекс, хотя уже и проведены первые попытки создания такового.

Как правильно утверждает об этом Е.В. Порохов, «как показал опыт деятельности отправления правосудия в системе гражданского судопроизводства по категориям аналогичных дел, принципы и методы гражданского судопроизводства не способствуют эффективному достижению и решению стоящих перед административной юстицией целей и задач. Напротив, они сковывают ее развитие и препятствуют правильному разрешению публично-правовых споров. Не могут состязательность и процессуальное равноправие сторон судебного процесса (ст. 15 ГПК РК) в публично правовых спорах способствовать наиболее полному, объективному и беспристрастному установлению истины и восстановлению справедливости. Государственные органы, принявшие противоправный акт, всегда будут уклоняться от представления любых доказательств, свидетельствующих против них. А частное лицо, напротив, будет практически всегда лишено всякой возможности получить такую информацию из рук государственных органов».

1

В контексте сказанного, также справедливыми представляются выводы Р.Н. Юрченко о том, что «судиться простому гражданину с администрацией любого уровня весьма не просто хотя бы потому, что последние представляют органы, наделенные властными полномочиями. У администрации власти имеется соответствующий аппарат, который при необходимости подготовит все необходимое для защиты своих интересов в суде. У граждан, как правило, нет такой возможности. Не все из них имеют средства для того, чтобы оплатить услуги адвоката, а бесплатный им адвокат не гарантирован. В этой связи условия состязательности у сторон не равные, они всегда с преимуществом на стороне администрации. Поэтому представляется, что гражданин или юридическое лицо должны только указать, какие охраняемые законом права и интересы ущемляются или иным образом ограничиваются обжалованным ими действием или решением администрации. Законность же оспариваемых действий и решений должна доказывать администрация»[4]].

В процессах реализации прав и свобод гражданина и человека в системе административно-правовых отношений наиболее показателен опыт деятельности административной юстиции Германии. Современные немецкие административные суды полностью отделены от администрации и выделяются в самостоятельную систему. Так, в ФРГ действует три инстанции административных судов.

В качестве первой инстанции в каждой из земель действует административный суд, рассматривающий любые жалобы граждан на решения должностных лиц (административных органов). Характерной чертой административной юстиции ФРГ является

то, что гражданин, прежде чем подать жалобу в административный суд, должен сначала использовать возможность защиты своего права подачей жалобы в административный орган.

Второй инстанцией является Высший административный суд земли, который не только занимается судебным разбирательством и выносит решения по административным спорам, но также является апелляционным органом по отношению к решениям нижестоящих административных судов. Решения Высшего административного суда земли могут быть обжалованы в федеральный административный суд - последнюю инстанцию по рассмотрению административных споров[5].

К сказанному выше следует добавить, что особое внимание в Германии обращается на то, чтобы задачи административной подсудности решались высококвалифицированными судьями, потому что в сфере административного права возникают споры, где гражданин противостоит государству, и решение этих судов должно способствовать тому, чтобы деятельность государственных органов соответствовала праву и Основному Закону страны. Административные суды, тем самым, не только усиливают деятельность государства в соответствии со сложившимся государственно-правовым порядком, но и формируют доверие граждан в правопорядок и государство, что значительно способствует стабильности в обществе.

Таким образом, мировой опыт свидетельствует, что административные суды разрешают споры лиц с публичной администрацией, а не налагают административные взыскания, поскольку административная юстиция является правозащитным, а не карательным по отношению к лицу институтом. Своими решениями они внедряют в деятельность публичной администрации лучшие мировые стандарты надлежащего управления.

Административная юстиция является стержнем и центром тяжести правового государства. Ведь именно на ее долю выпадает тяжелая участь - выносить решения против государства от имени государства. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений).

При этом необходимо четко уяснить, что в мировой практике по административным делам, во всех цивилизованных обществах, действует принцип презумпции виновности государственного органа или должностного лица, а это означает, что при этом обязательным и неоспоримым условием является то, что субъект публичной власти должен самолично доказать суду, что его действия безупречны с точки зрения закона и выполнены в соответствии со всеми существующими и действующими правовыми нормативами.

Данная позиция в Казахстане всесторонне поддерживается. Так, актуализируя проблему организации деятельности административной юстиции, Экс-Председатель Верховного Суда Республики Казахстан Б.А. Бекназаров, обращает особое внимание на то, что «эффективная рыночная экономика фактически невозможна без активной регулирующей роли государства. Только наличие четкой, доступной и объективной системы защиты прав и свобод гражданина и человека от незаконных притеснений со стороны должностных лиц станет одним из главных аргументов, свидетельствующих о реальном формировании правового государства, о стремлении национальной правовой системы к общемировым стандартам и юридическим идеалам.

Поэтому Верховным Судом поддерживается мнение ряда

1

1 Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С.39.

ученых и практиков о необходимости расширения подсудности действующих специализированных административных судов в Казахстане.

По нашему мнению, такие суды должны рассматривать все дела, возникающие на основании отношений власти и гражданина, а также юридического лица. Эти суды могли бы также рассматривать дела, связанные с судебным контролем на предварительным следствием.

К компетенции административных судов можно было бы передать дела об оспаривании решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а так же дела по спорам, связанных с применением законодательства о выборах, по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой».

В контексте сказанного, следует указать на то, что образованным на сегодняшний день в Республике Казахстан специализированным административным судам должна быть изменена подведомственность - вместо рассмотрения дел об административных правонарушениях такие суды должны рассматривать споры, возникающие из административно-правовых отношений в области управления.

Дела об административных правонарушениях следует отнести к подведомственности районных судов, поскольку такие дела по своей сути являются мелкими преступлениями.

Из гражданского процессуального кодекса следует исключить не только главу 26, нормы которой регулируют порядок рассмотрения жалоб на постановления должностных лиц уполномоченных государственных органов по делам об административных

1

Бекназаров Б.А. Приветственное слово председателя Верховного Суда Республики Казахстан //Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан). - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011.-С.5.

правонарушениях, но и другие главы, регулирующие порядок рассмотрения различных категорий дел публично-правового характера»[6].

  • [1] Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 6. 2 Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. - М.: ФОРМУЛА ПРАВА, 2008. - С. 18-20.
  • [2] Козлов А.Е. Конституционное право. - М.: БЕК, 1997. - 348-349. 2 Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. - Ростов-на-Дону, 1999.-С.28-29.
  • [3] Тайторина Б.А. Государственный контроль а Республике Казахстан: конституционно-правовые проблемы // Дисс. д.ю.н. - Алматы, 2010. - С. 144. 2 Тихомиров. Ю.А. административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. - № 8. - 1998. - С. 23-25. 3 Архипов А.В., Приходько Д.Ю. Административная юстиция в контексте судебно-правовой реформы // Сборник научных трудов: «Актуальные проблемы правовой реформы в Российской Федерации и государствах - участниках Содружества Независимых Государств» - В 2-х томах. Т.2: /Под общей науч. ред. д.ю.н., проф. В.Г Татаряна. - М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. - С. 144.
  • [4] Юрченко Р.Н. О перспективах развития административного правосудия в Республике Казахстан //Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан). - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011.-С.85.
  • [5] Абдраимов Б.Ж. Административная юстиция: история и современность // Материалы международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития». - Алматы, 2005. - С.75-76. 2 Бекназаров Б.А. Приветственное слово председателя Верховного Суда Республики Казахстан //Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юсти
  • [6] Административное право: учебный курс / Под ред. Р.А. Подопригоры. -Алматы: Налоговый эксперт, 2010. - С.319-320. 2 Назарбаев Н.А. Чтобы суд означал справедливость. Выступление Президента Республики Казахстан на III съезде судей Республики Казахстан // Казахстанская правда. - 2001. - 7 июня.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >