Зарубежный опыт организации административной юстиции в системе административных процессуальных правоотношений

Демократические преобразования в обществе, необходимость совершенствования административного законодательства, регламентирующего порядок регулирования материальных и процессуальных отношений в сфере государственно управления, организация и проведение административно-правовых и судебных реформ, привели к коренным организационно-правовым преобразованиям практически во всех сферах жизнедеятельности общества и государства.

В контексте возникновения новых видов административно-правовых отношений, одним из приоритетных направлений реализации современной государственной административно правовой политики является законодательное закрепление, государственная гарантированность и защищенность прав и свобод гражданина и человека во всех без исключения сферах жизнедеятельности государства и общества. В особенности в тех вопросах, когда права и свободы гражданина и человека оказываются ущемленными в результате необоснованного вмешательства, либо иного негативного действия органов государственной власти и их должностных лиц. Подобные факты порождают новые виды правоотношений публичного характера, то есть публичноправовые споры между гражданином и администрацией.

Необходимость законодательного закрепления прав и свобод гражданина и человека в сфере публично-правовых отношений, вызывает необходимость унификации административных процессуальных норм, а процессуальная деятельность органов исполнительной власти, нуждается в систематизированной регламентации, как и деятельность всех органов государственной власти. Отсюда следует, что для более полнокровного обеспечения, защиты и реализации прав и свобод гражданина и человека в сфере публично-правовых отношений, необходимо создание специализированных органов, профессионально занимающихся решением споров публично-правового характера. Таковыми, по всеобщему признанию, являются органы административной юстиции, центральным звеном которых являются административные суды.

Доктринально сложившиеся правовые постулаты в системе административно-правовой науки, свидетельствуют о том, что учеными административистами дано определение терминологического значения словосочетания «административная юстиция». Так, в своей работе «Советское административное право» (М., 1959г.), выдающиеся советские административно™ В.И. Власов и С.С. Студеникин указывают на то, что термин «административная юстиция» по своей сути является морфологически сложным словосочетанием и объединяет в себе три основных понятия: «администрация», «административный» и «юстиция»[1].

Если говорить о смысловой нагрузке названных терминов,

осуществленных сквозь точку зрения латинско-русского словаря А.М. Малинина, термин «администрация» происходит от латинского слова «administratio», что в смысловом отношении, в переводе на русский язык, не является однозначным и означает несколько понятий: «управление», «заведование».

Термин «административный» (от латинского «administrativus») - также сложен и означает такие понятия как «исполнительный», «относящийся к исполнению».

Латинское понятие «justitia» переводится на русский язык как «правосудие», либо «справедливость»[2].

Таким образом, смысловое значение понятия «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению», что порождает различные варианты его толкования:

  • - с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления;
  • - с другой, его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специальных административных судов;
  • - иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство.

При этом необходимо указать на то, что сквозь точку зрения административной юстиции, административными судами признаются суды, компетенцию которых составляет деятельность по рассмотрению дел, возникающих на следующих основаниях:

  • - на основании отношений власти и гражданина;
  • - на основании отношений власти и юридического лица;
  • - на основании дел, связанных с судебным контролем над предварительным следствием.

Поэтому, существующие сегодня в Республике Казахстан специализированные межрайонные административные суды, в компетенцию которых входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, едва ли можно отнести к категории административных судов, опосредующих понятие административной юстиции.

С исторической точки зрения развития публично-правовых отношений, проблема создания и дальнейшего развития административной юстиции не является абсолютно новой. Еще в начальных периодах процесса развития человеческого общества, было установлено, что правоотношения государства и личности, как и должностного лица и гражданина не всегда бесконфликтны. При этом примечательно то, что в процессе осуществления обычных повседневных процедур, характерных для процесса простого общения человека с органами государственной власти, эти отношения, как правило, являются бесконфликтными. Конфликтность этих отношений проявляется, как правило, только в случаях осуществления органами государственной власти юрисдикционной, организационно-управленческой деятельности сопровождающиеся, в большинстве случаев, применением полномочий (мер) принудительно-властного характера

Со времен Древнего Рима, римскими юристами разрабатывались нормы публичного права, которые представляли свободному гражданину Рима возможность представлять требования к органам государственной власти в вопросах их ограждения от произвола и административного насилия должностных лиц. В этих целях в Древнем Риме был учрежден специальный орган - институт народных трибунов, стоящий на страже правопорядка, законности и реализации процессов защиты прав, свобод и законных интересов граждан Рима.

Достаточно широко в Западной Европе элементы административной юстиции развивались и в эпоху средневековья. Так, например, в Англии, уже в середине XIII века, постепенно сформировался институт мировых судей, компетенция которых соединяла в себе функции управления с функцией административной юстиции. При этом, наиболее ярко сущность административноюрисдикционных процессов проявлялся в деятельности англий ского мирового судьи при рассмотрении публично-правовых споров граждан Англии с налоговыми органами, органами правопорядка и другими государственными органами.

Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма, важную роль, в разборе жалоб частных лиц на действия публичных властей, играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. Кроме того, в средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно - административными учреждениями. Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права. Подобный порядок осуществления процессов защиты публичных прав восприняли в определенной степени и иные абсолютные монархи Западной Европы, и развитие этих отношений не прекращался на Западе на протяжении всего старого порядка, вплоть до революции во Франции, которая создала совершенно новую модель административной юстиции (административные суды).

Как видно из вышесказанного, деятельность многих государственных органов различных стран, по вопросам урегулирования публично-правовых отношений, являющихся сферой института административной юстиции, длится уже на протяжении многих столетий и то, что сегодня в Республике Казахстан, на сегодняшний день никак не складывается институт административной юстиции не говорит о том, что государство в этом направлении не прилагает достаточных усилий.

Как свидетельствует об этом мировой опыт, данный вопрос по своему объему трудоемкий и требует немалого времени для своего логического разрешения. Так, например, во Франции с развитой системой государственного управления в сфере административной юстиции, возникновение понятия, административная юстиция, получило научное обоснование еще в 1817 году, когда в Парижском университете была создана кафедра административного права, а такие видные административисты, как Де Жерандо, Батби, Бартелеми, в трактатах и учебниках по административному праву, особое внимание уделяли институту административной юстиции, который следовал за административно-правовыми инстатутами публичной службы и актов управления. В последующем, разработку проблем административной юстиции во Франции продолжили такие мыслители как Ориу, Ведель, Бребан, Ле-саж и другие ученые, в учебниках, в которых раздел, посвященный праву административной юстиции, стал традиционным[3].

В указанном аспекте нагляден для иллюстрации и пример становления и развития административной юстиции Германии, который на сегодняшний день признается самым совершенным в мире. Так научное обоснование административной юстиции в Германии было осуществлено выдающимися немецкими адми-нистративистами Гнейстом, Штейном, Майером еще в середине XIX века. Еще тогда, в своем знаменитом учебнике «Немецкое административное право», (1894 г.), Майер определял административную юстицию, как «базовую часть административного права, как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства».

Сегодня, не останавливаясь на достигнутом, в Германии по-прежнему идет процесс дальнейшего совершенствования административного законодательства, регулирующие отношения власти и подчинения. Так например, наряду с законом об административных процедурах, существует закон об административном судопроизводстве. Кроме того, совершенствуется деятельность независимых, отделенных от обычной подсудности, специализированных административных судов.

В некоторых государствах, функции административной юстиции, осуществляют либо общие суды (Англия, США и другие), либо специальные административные суды (Швейцария, Франция, и другие). В современной Франции, например, имеется система административных судов - административные трибуналы, а высшим органом административной юстиции является Государственный совет Франции, возглавляемый министром юстиции. Административные трибуналы, традиционно рассматривают

правоотношения, вытекающие из публично-правовых дел следующего характера:

  • - о превышении органами управления их компетенции;
  • - о нарушении установленных для них форм деятельности;
  • - о превышении власти должностными лицами;
  • - жалобы чиновников в связи с их перемещением по службе, увольнением и др.

Несмотря на научную разработанность проблем административной юстиции в мировой правовой литературе, на современном этапе развития казахстанской административной юстиции и административно-правовых отношений, сегодня трудно дать точное определение понятия и сущности этого правового институт, характеризующего специфику казахстанской административной юстиции. Объясняется это тем, что в мировой практике организации правосудия, существуют различные модели систем административной юстиции. Так, например:

  • - административные трибуналы во Франции;
  • - англосаксонский тип системы административной юстиции («министерские суды»);
  • - австро - германская организация административного правосудия и др.

Вместе с тем, некоторые авторы выделяют только две основные модели развития и функционирования административной юстиции:

  • - англосаксонскую;
  • - континентальную.

Анлосаксонская модель административной юстиции представлена административными трибуналами и учреждениями, обладающими квазисудебными функциями в странах англосаксонской правовой системы, в частности, в США и Англии. Их главная особенность заключается в том, что они функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В

1

См. например: Абдраимов Б.Ж. Соотношение моделей и выбор цели // Юрист. - № 12 (30). - 2003; Абдраимов Б.Ж. Административная юстиция: история и современность // Материалы семинара «Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития». - Алматы, 2005. - С. 73-81.

то же время их нельзя отнести ни к исполнительной ветви власти, поскольку они не обладают исполнительно-распорядительными функциями: лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. И однозначно их нельзя отнести к судебной ветви власти: разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие - это функция суда. Юрисдикционные полномочия эти органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некотрые признаки судебных решений, но не все.

Континентальная модель административной юстиции - это в собственном смысле сами административные суды в системе судебной ветви власти, в странах континентальной правовой системы, в частности в Германии и Франции[4].

Другие авторы, в зависимости от наличия либо отсутствия в системе административной юстиции специальных административных судов, различают также:

  • - страны, имеющие отдельные системы административных судов (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и др.);
  • - страны, в которых отсутствует система административных судов, но исключается учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов (Великобритания, США, Австрия, Новая Зеландия, Израиль и др.).

В современной юридической литературе выделяется три подхода к толкованию смысла и значения административной юстиции, которые соответствуют трем критериям раскрытия сущности данного правового института:

1) материальный - связывается с природой спора;

  • 2) организационный - связывается с наличием специальных органов по рассмотрению споров;
  • 3) формальный - связывается с соответствующим процессуальным порядком рассмотрения споров.

Поэтому, существующее в мировой практике многообразие различных моделей административной юстиции и анализ их многогранной деятельности благоприятны для Казахстана, так как это дает возможность правильного выбора направления деятельности и позволяет Республике Казахстан избежать тех ошибок, которые допускались другими государствами в процессе реализации идеи становления и развития административной юстиции. В данном случае, как говорится лучше учиться на чужих ошибках, чем совершать собственные, сопряженные с большими материальными затратами.

Административно-правовые преобразования, в контексте реализации идеи создания и развития административной юстиции, коснулись не только Республику Казахстан, но и практически всех стран СНГ, пытающихся построить на своей территории взамен тоталитарного, правовое государство. Так, в статейных положениях Конституций Российской Федерации, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан, Армении, Грузии, Узбекистана, Азербайджана и др. государств прослеживается стремление следовать идеям правового государства, закрепляющим в качестве приоритетных направлений направления для развития прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. И это вполне закономерно, так как Концепция правового развития любого правового государства определяется идеей признания высшей ценностью государства человека его жизни, прав и свобод. В контексте нашего исследования, как правильно, на наш взгляд, рассуждает об этом В.С. Нерсесянц, «правовое государство - это такое государство, в котором создаются условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также наиболее последовательного связывания с помощью права политической власти в целях недопущения злоупотреблений».

1

Нерсесянц В.С. История идей правовой государственности. - М., 1993. -С. 15.

Сегодня в Российской Федерации происходит реформирование административного законодательства и административно-правовых отношений. Однако решением публично-правовых споров сегодня в России занимаются, как экономические, так и обычные гражданские суды - в зависимости от того, кто является субъектом этих правоотношений: юридические или физические лица. Также как и Административный процессуальный кодекс в Казахстане, общий закон об административных процедурах в России существует много лет только в виде законопроекта, которому еще не удалось преодолеть парламентский барьер.

Характеризуя динамику современного развития административно-процессуальных правоотношений в контексте административной юстиции, следует указать на то, что в утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 года Концепции федеральной целевой программы «развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» отмечается необходимость быстрейшего решения проблем Российского государства и общества. Среди них главными являются:

  • - проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений;
  • - борьба с коррупцией;
  • - существенное улучшение доступа к информации о деятельности государственных органов и т.п.

Однако, как размышляет об этом Ю.Н. Старилов, «указанная Концепция не содержит конкретных планов совершенствования административного судопроизводства в рамках планируемых преобразований по указанной целевой программе, равно как и не предусматривает создания качественно нового структурирования правосудия и создания нового вида судопроизводства». В контексте сказанного, становится понятным стремления

1

Старилов Ю.Н. Административная юстиция в условиях модернизации государства, административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Материалы Ш-й международной школы (научно-практической конференции) административного права «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии». - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. - С.89.

Ю.Н. Старилова получить ответы на вопросы: «Почему нужно тормозить развитие административно-процессуальных отношений?» и «Кому это выгодно?».

Для современного российского административного законодательства характерна проблема определения соотношения кодификации материальных и процессуальных норм административного законодательства. Данный вопрос, возникает, в связи с различиями характера этих двух категорий правовых норм. В юридической литературе высказывается мнение о невозможности самостоятельной кодификации процессуальных норм административного законодательства. Н.А. Чечина в работе, посвященной правовой природе судебного решения, пришла к выводу, что различие между материальными и процессуальными нормами административного права, не может служить причиной и основанием для их самостоятельной кодификации. На подобной основе, невозможно, создать административно-процессуальный кодекс, так как такой кодекс, как единый законодательный акт, не сможет охватить всю совокупность правил, регулирующих деятельность различных административных органов, не говоря о том, что, не все эти правила, нуждаются в законодательном закреплении. В современный период, вряд ли, можно согласиться с данным утверждением. В ряде развитых зарубежных государств, порядок работы административных учреждений, уже давно регламентируется комплексными правовыми актами. В этом отношении выделяются США, в которых административная процедура урегулирована полностью. Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц, охватываются нормами административно-процессуального законодательства, несмотря на то, что американцы не выделяют процессуальные нормы из своего административного права, но эти нормы являются в нем доминирующими. Также существует опыт кодификации административно-процессуального законодательства некоторых европейских стран, где процессуальные нормы кодифицированы отдельно от норм материальных.

1

Чечина Н.А. Норма права и судебное решение. - Л., 1961. - С.27-28.

Выделение процессуальных норм из отрасли административного права в самостоятельную отрасль российского права обусловливает и ряд положений Конституции страны, а именно п. «к» ст. 72, закрепляет, что административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а также положение п. 2 ст. 118 Конституции закреплено, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством административного судопроизводства.

Таким образом, в России, есть все основания для выделения и самостоятельной кодификации административно-процессуального законодательства, тем более, что разработан Кодекс административного судопроизводства РФ, который до сих пор не принят, хотя был предоставлен в Государственную Думу еще в 2007 году.

Административное правосудие в современной Грузии было введено в результате правовой реформы, проведенной в девяностых годах прошлого столетия. С принятием закона об общих судах 13 июня 1997 года была отменена советская концепция административного судопроизводства, согласно которой под административной юстицией подразумевалось рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Принятие нового гражданско-процессуального кодекса в 1999 году, закрепило процессуально-правовые основы этого нового для постсоветской Грузии явления.

В условиях современности, порядок рассмотрения и разрешения административных споров административными судами определяется Административно-процессуальным кодексом Грузии от 23 июля 1999 года, которой вступил в силу 1 января 2000 года. До принятия этого главного для административного правосудия процессуального закона административные споры, также как и в Казахстане, рассматривались на основе Гражданско-процессуального кодекса, который вступил в силу 15 мая 1999 года.

В Грузии, в отличие от некоторых государств Западной Европы (например, Германия и Франция), где административные суды существуют в виде отдельных судов, административное правосудие осуществляется судами общей юрисдикции. Однако внутри общих судов имеется специализация. Так, для рассмотрения административных споров созданы специализированные коллегии при судах первой инстанции, деятельность которых трудно назвать эффективной и соответствующей, принятому в международном правовом поле, юридическому содержанию понятия административная юстиция.

Законодательством Грузии предписывается создание специальных палат по административным делам на уровне аппеляци-онных судов и в Верховном суде Грузии.

Районный (городской) суд рассматривает по первой инстанции все административные дела, кроме тех, которые рассматриваются судьями-магистратами единолично. В компетенцию судей магистратов входит рассмотрение административных споров по вопросам социальной защиты, споров, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных решений, трудовых споров государственных служащих и т.д.

Таким образом, в систему административных судов Грузии входят:

  • 1. Судьи магистраты;
  • 2. Суды первой инстанции - районные или городские суды, в которых единолично или коллегиально (в составе трех судей) рассматриваются административные дела;
  • 3. Палаты по административным делам аппеляционных судов;
  • 4. Палата по административным делам Верховного суда.

В некоторых случаях решения, имеющие важное значение для единообразия административного правосудия, могут быть приняты Большой палатой Верховного суда в составе девяти судей.

В Грузии, в порядке административного судопроизводства рассматриваются все дела с участием государственных органов. Административным органом считаются все государственные органы, органы местного самоуправления или управления, юриди

1

Чантурия Л. Система и компетенция административных судов в Грузии // Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан». - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011. - С.28-30.

ческие лица публичного права (за исключением политических партий и религиозных объединений), а также любые лица, которые на основании законодательства осуществляют публичноправовые полномочия.

Общий административный кодекс Грузии, принятый от 25 июня 1999 года, устанавливает следующие публично-правовые формы деятельности административного органа:

  • - индивидуальный административно-правовой акт;
  • - нормативный административно-правовой акт;
  • - административный договор;
  • - административный реалакт.

Под административным реалактом понимается управленческое мероприятие, которое не подразумевает издания индивидуального правового акта.

Развитие административного судопроизводства Азербайджана осуществляется на основании концепции, согласно которой под административной юстицией понимается рассмотрение в судебно-процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления, между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемое судами, специально созданными либо приспособленными для разрешения административно-правовых споров.

В целях более полного правового регулирования административно-публичных отношений и максимального учета специфики публично-правовых споров, в Азербайджане осуществляется разработка специального законодательства. Так, в октябре 2005 года был принят закон «О административном производстве», регулирующий процедуру рассмотрения дел в административных органах, а в июне 2009 года - Административно-процессуальный кодекс, который был введен в действие с 1 января 2011 года.

Наряду с принятием новых законов, на базе действовавших до 2011 года экономических судов были созданы новые администра-

1

Турава П. Процессуально-правовое значение разделения правовых форм деятельности административного органа // Южнокавказский юридический журнал. № 2. - 2011. - С. 78.

тивно-экономические суды. При их создании особое значение придавалось тому, чтобы границы их юрисдикции не совпадали с административно-территориальными, дабы снизить зависимость судов от местных властей. Поэтому эти суды действуют по региональному принципу. Например, в юрисдикцию Сумгатского административно-экономического суда входит 13 административно-территориальных единиц.

Особенностью азербайджанского административного судопроизводства является то, что административные споры в качестве суда первой инстанции рассматривают административноэкономические суды. Но некоторые категории административных споров подсудны по первой инстанции аппеляционным судам. Это дела:

  • - об оспаривании соответствия законам актов нормативного характера;
  • - дела, связанные с государственной регистрацией или ликвидацией политических партий;
  • - споры, связанные с выдачей специального разрешения (лицензии) на телерадиовещание или с прекращением производства и распространения средств массовой информации либо приостановлением их деятельности;
  • - дела в связи с защитой избирательных прав.

Кроме того, в аппеляционных судах, которые действуют в основном, в Верховном суде Азербайджанской Республики действующем в качестве кассационной инстанции созданы судебные коллегии по административно-экономическим делам[5].

Другой особенностью азербайджанской административной юстиции является детальная классификация административных

исков. Так согласно азербайджанского административно-процессуального законодательства, в порядке административного судопроизводства рассматриваются следующие иски:

  • 1. Иски об оспаривании (отмене или изменении) административного акта, принятого административным органом в отношении прав и обязанностей лица (иск об оспаривании).
  • 2. Иски о возложении на административный орган соответствующего обязательства, связанного с вынесением административного акта, и иски о защите от бездействия административного органа (иски о принуждении).
  • 3. Иски о совершении административным органом определенных действий, не связанных с вынесением административного акта (иски об использовании обязательства).
  • 4. Иски от защиты от незаконного вмешательства, не связанного с вынесением административного акта административным органом и непосредственно нарушающего права и свободы лица (иски о воздержании от совершении определенных действий).
  • 5. Иски о наличии или отсутствии административно-правового отношения, а также признании административного акта недействительным (иск об установлении или признании).
  • 6. Иски о проверки соответствия закону актов нормативного характера, за исключением вопросов, отнесенных к полномочиям Конституционного суда Азербайджанской Республики (иски о соответствии закону).
  • 7. Иски по имущественным требованиям, связанным с решением административных споров, а также по требованиям об оплате компенсации за ущерб, причиненный незаконными решениями (административными актами) или действиями (бездействиями) административных органов.
  • 8. Иски муниципалитетов против действий органов административного контроля против муниципалитетов.

Следующей особенностью Азербайджанского административного судопроизводства, является то, что в отличии от гражданского процесса, административные иски в Азербайджане рассматриваются по общему правилу, судом по месту нахождения или жительства ответчика, а в случае отсутствия места житель ства - по месту пребывания или последнему месту жительства либо месту пребывания[6].

В Армении на сегодняшний день не введены специальные административные суды, рассматривающие публично правовые споры. Вместе с тем, в Армении интенсивно осуществляется процесс реформирования административного законодательства, выражающийся в процессах разделения административного и административно-процессуального законодательства с выделением этих законов на законы о работе административных органов, с одной стороны, и на закон о судебном процессе - с другой.

В Эстонии в условиях сегодняшнего дня, существует, как закон об административных процедурах, так и закон об административном судопроизводстве. Для рассмотрения административно-правовых споров в первой инстанции были введены административные суды, начиная со второй инстанции административно-правовые споры, рассматриваются специализированными коллегиальными органами общих судов.

С большими сложностями организационно-правового характера сопряжены процессы становления и развития административной юстиции в Узбекистане.

Выступая в 2001 году на научно-практическом семинаре административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан» (Астана, 2011г.) профессор Университета мировой экономики и дипломатии Узбекистана И.А. Хамедов указывал на то, что: «проблемы и перспективы формирования административного правосудия в Республике Узбекистан являются важнейшей составляющей административной и судебных реформ, однако, несмотря на данный бесспорный факт, практическая реализация указанных реформ пока еще не затрагивает в должной мере этого направления совершенствования административного права и законодательства. Одна из причин - нерешенные проблемы развития доктрины административного права, не всегда

адекватно регулирующей на запросы правоприменения. Исследователи административно-правовых проблем Узбекистана, осознавая актуальность и сложность модернизации страны, обязаны выработать эффективные и убедительные, научно обоснованные правовые модели. Институт административной юстиции (правосудия) - одна из таких новых и еще слабоизученных правовых проблем для Узбекистана.

В 2012 году выступая на научно-практической конференции административного права «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии» (Астана, 2012Г.) профессор И.А. Хамедов характеризуя проблему развития вопросов административной юстиции в Узбекистана обратил внимание научной общественности на то, что «и все же правовая система нашей республики уже вполне готова использовать богатый опыт организации и функционирования административной юстиции. В соответствующих структурах, научном сообществе складывается положительное отношение к этому институту, однако предстоит сформулировать основные принципы реформирования судебного контроля за административными актами, которые предопределят модель, направления административной юстиции, позволят решать конкретные вопросы подведомственности и подсудности.

Сегодня сложно утверждать, по какому пути будет идти реформирование судебной системы в нашей республике: будут ли созданы специализированные суды по административным спорам (делам) или лишь специализированные судебные коллегии (составы) в судах общей юрисдикции. Наиболее предпочтительно развитие судебного контроля через большую специализацию в рамках общих судов с постепенным возникновением относительно самостоятельной системы административных судов. Вопрос о

1

Хамедов И.А. Вопросы развития административного права и правосудия в Республике Узбекистан // Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан». - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011.-С.74.

создании высшей судебной инстанции, независимой от системы судов общей юрисдикции, и вопрос формирования административной юстиции на современном этапе судебной реформы пока дело перспективы (ближайшей или дальней - это будет зависеть от многих реальных условий и факторов, в том числе усилий научного сообщества)»[7].

Таким образом, Республика Узбекистан, в условиях сегодняшнего дня, всесторонне готовится к проведению дальнейших административно-правовых и судебных реформ для реализации идеи организации административного судопроизводства в контексте требований, предъявляемых в рамках административной юстиции мировым сообществом.

В целях реализации идеи создания и организации деятельности административной юстиции, в Кыргызской Республике в течении 20012 года была разработана «Концепция судебной реформы в Кыргызской Республике», в «которой не остались без внимания и вопросы реформирования административного права - права, развитию которого все это время уделялось незначительное внимание».

В названной Концепции спроецированы основные пути судебной реформы в республике, в том числе и в вопросах совершенствования административного законодательства и законодательства о судопроизводстве.

В число мероприятий, направленных на реализацию создания и развития административной юстиции в Кыргызской Республике, необходимо выделить следующие из них:

  • - рассмотреть возможность создания Кодекса о проступках в рамках реформирования законодательства об административной ответственно сти;
  • - разработать отдельную Концепцию развития административного права;
  • - разработать и ввести в действие Административно-процессуальный кодекс, исключив из гражданско-процессуального кодекса нормы о порядке рассмотрения административных дел;
  • - вывести из подведомственности административных судов и передать в подведомственность районных судов (судьям по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, соответствующих коллегий аппеляционной инстанции), рассмотрение дел об обжаловании постановлений государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, уполномоченных применять меры административного взыскания по делам об административных правонарушениях;
  • - на базе действующего законодательства, регулирующего вопросы об административной ответственности разработать отдельные друг от друга нормативные правовые акты, содержащие нормы материального и процессуального права.

Как сообщает об этом У.М. Сатаров, «сейчас, работа по реализации вышеуказанных целей Концепции начата, в частности, для разработки проекта Административно-процессуального кодекса Кыргызской Республики создана рабочая группа, которая представлена судьями Кыргызской Республики, специализирующихся в разрешении административных споров, юристами аппаратов Парламента и Правительства, частнопрактикующими адвокатами и представителями гражданского общества».

Таким образом, следует констатировать, что Кыргызская Республика сегодня серьезно настроено осуществить все необходимые правовые и организационные реформы в целях реализации идеи создания и организации деятельности административной юстиции.

1

Сатаров У.М. Указ. соч. - С. 108.

Подводя итоги вышесказанного, следует признать, что для стран бывшего Союза СССР, вопросы создания и организации деятельности административной юстиции в своем большинстве являются инновационными. Отход от привычного административно-командного метода управления сопровождается большими трудностями и «ломкой» стереотипов, устоявшихся в сознании советских людей на протяжении многих десятилетий существования Советской власти. Даже сама постановка вопроса о том, что есть объективная возможность, гарантированная законом, органами государственного управления и в целом самим государством оспаривать решения органов государственной власти, требовать возмещения нанесенного в результате незаконной деятельности должностных лиц, ущерба является не привычным и даже не традиционным. Особенно это характерно для сознания старшего поколения людей, привыкших безоговорочно следовать «линии партии» и в целом «стойко преодолевать все тяготы и лишения во имя государства и партии». Кроме того, даже в научных кругах, проповедующие идею о том, что административное право есть «служанка государства», зачастую бывает трудно убедить человека в том, что административное право - это ни есть право об административных правонарушениях, а спектр его действия гораздо шире и подразумевает в целом обеспечение и защиту прав и свобод гражданина и человека. Все это взятое в совокупности в определенных моментах в значительной степени затрудняет реализацию идеи становления и развития административной юстиции.

Не взирая ни на что, за последние годы, в нашем государстве предприняты действия по расширению сферы отношений, регулируемых административным и административным процессуальным законодательством. В данной области приняты законы «О государственной службе», «Об административных процедурах», «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», «О специальных социальных услугах». Разработаны проекты нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, проекта Административно-процессуального кодекса и т.д.

Сегодня сохраняется большой потенциал для развития административного законодательства и эффективного внедрения его в жизнь. Главной целью административного законодательства является регулирование отношений по принципу служения государства человеку и совершенствованию системы органов публичной администрации для эффективного обеспечения прав человека и гражданина. Особенно это ярко проявляется в сфере административной юстиции и субъективном и в объективном ее значениях. В данном случае, речь идет о проявлении двойственного значения административной юстиции: субъективного и объективного.

Субъективное значение выражается в том, что отменяя или признавая незаконным акт государственного органа управления, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации;

Объективное значение выражается в том, что суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве. Прекращение действия незаконного акта управления есть цель административной юстиции, которая, вместе с тем, раскрывает и её сущность: административная юстиция - это средство судебного контроля за законностью деятельности субъектов публичного управления.

  • [1] Власов В.И., Студеникин С.С. Советское административное право. - М.: Гос.юриздат, 1959. - С.23.
  • [2] Латинско-русский словарь / Сост. А.М. Малинин. — М., 1952. — С.381-382. 2 Бекназаров Б.А. Приветственное слово председателя Верховного Суда Республики Казахстан // Материалы П-й международной школы (научно-практического семинара) административного права «Административная юстиция: зарубежный опыт и перспективы реформирования в Республике Казахстан». -Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2011. - С.5.
  • [3] Лесаж М. Судебный контроль за администрацией во Франции // Советское государство и право. - 1981. - № 11. — С. 106. 2 Цит. по книге: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. - М., 1925. - С. 6-7.
  • [4] Нурболатов А.Н. Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ: Учебное пособие. - Алматы, 2014. - С.15-16. 2 Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и назначении // Государство и право, 1994. - № 5. -С. 46-51.
  • [5] Баширов Ч. А. Полтора года после введения в действие Административнопроцессуального кодекса Азербайджанской Республики, опыт административных судов по применению нового закона, его преимущества и недостатки по сравнению с предыдущей правовой практикой // Материалы Ш-й международной школы (научно-практической конференции) административного права «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии». - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. - С. 141-142.
  • [6] Баширов Ч.А. Указ. соч. - С. 144. 2 Деппе Й. Реформа административного права в странах СНГ // Юрист,-2005.-№1.-С.24-32.
  • [7] Хамедов И.А. Некоторые вопросы формирования и перспективы развития административного правосудия (юстиции) в Республике Узбекистан // Материалы Ш-й международной школы (научно-практической конференции) административного права «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии». - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. -С. 169. 2 Сатаров У.М. Основные принципы административного процесса в проекте Административно-процессуального кодекса Кыргызской Республики // Материалы Ш-й международной школы (научно-практической конференции) административного права «Вопросы теории и практики применения административной юстиции в Европейских странах и странах Центральной Азии». - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. -С.107-108.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >