Понятие, признаки и основные системы административной юстиции

§ 1. Понятие и признаки административной юстиции

Итак, что же такое административная юстиция?

Если коротко - это специализированные суды (либо квазисудебные органы), призванные разрешать иски

граждан против государства.

В этой связи необходимо сделать небольшой экскурс в историю административной юстиции.

Многие исследователи становление административной юстиции относят ко второй половине XIX - началу XX вв. Вместе с тем, по мнению казахстанского ученого Б.Ж. Абдраимова, первые ростки административной юстиции можно узреть уже в государствах Древней Греции и в Древнем Риме, где права и свобода личности признавались величайшей ценностью и защищались от произвола правителей.

¹

См.: Абдраимов Б.Ж. Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели // Журнал ЮРИСТ № 12 (30). - 2003.

По выражению Соломона^[1], счастлив не тот, кто богат, а тот, кто свободен, «работает и приобретает на себя, а не на деспота».

В Древней Греции и в Древнем Риме каждый свободный гражданин, обиженный консулом, претором либо иным должностным лицом, мог обратиться в свободное собрание, например к народным трибунам, с просьбой оградить его от притеснений. К примеру, выражение «Я - римский гражданин» означало, что данный гражданин обладает правом апелляции и огражден от произвола властей. «Можно с уверенностью утверждать, что законодательство городов-полисов Древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения «должностное лицо - гражданин», не позволяя первому субъекту злоупотреблять властью и ущемлять права второго».

По утверждениям ученого, элементы административной юстиции были неизбежны и в средние века. В Англии уже в середине XII века должность мирового судьи (занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев) включала в себя функцию управления и функцию административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими и другими государственными органами.

Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма важную роль в разбирательстве жалоб частных лиц на действия публичных властей играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно-административными учреждениями. Известный правовед Ф.В. Тарановский по этому поводу писал: «Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права».

Обобщая исторические примеры, казахстанский ученый заключает: «Проведенный обзор позволяет сделать вывод, что административные суды появляются там, тогда и постольку, где, когда и поскольку государство начинает довлеть над правами и свободами граждан».

Как видим, ценность административной юстиции заключается в том, что оно призвано обеспечить баланс между властью и гражданином, не допуская необоснованных притеснений со стороны государства.

Конечно, невозможно принизить роль римского права, принципы и категории которого нашли свое отражение в правовых системах большинства государств мира и явились основой их функционирования. Ведь именно римское право, явившись фундаментом современной юридической мысли, дало миру идею гуманизма и справедливости, понятия Конституции, правового государства, гражданского общества, государственной и частной собственности. И нельзя не отметить отношение в римском праве к индивиду как полноправному субъекту, что также стало отправной точкой для формирования первых механизмов защиты прав человека.

И все же элементы административной юстиции как самостоятельного института публичного права отчетливо проявляются лишь в середине XIX в., когда судебный контроль над деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий, чему предшествовало свержение в странах Западной Европы деспотических монархий с одновременной практической реализацией идеи разделения властей и признанием субъективных публичных прав своих граждан. Вот что по этому поводу пишет российский ученый Ю.Н. Старилов: «В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое. В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью такого государства; соответственно, оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института,

¹

Там же.

как административная юстиция. Более того, именно она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое государство, а полицейского права - в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом»^[2].

При этом организация органов административной юстиции, осуществляющих разрешение административных споров, в современном мире характеризуется значительным многообразием. Оно обусловлено особенностями государственноправового развития той или иной страны, доктринальными принципами, положенными в основу построения национальной системы административной юстиции, спецификой правовой культуры и т.д. По существу, становление административной юстиции находилось в зависимости от решения вопроса о том, кому должно принадлежать право контроля над действиями администрации - самой администрации либо судебной власти. Ответ на этот вопрос во многом и определил развитие основных форм административной юстиции зарубежных стран.

Во Франции, признанной родиной административной юстиции, административные суды возникли из административных органов во главе с Государственным советом.

Госсовет представляет собой орган, объединяющий функции консультативного совета при исполнительной власти и высшего административного суда. И хотя формально он относится к органам исполнительной власти, однако, по существу, независим от нее, поскольку в конкретных случаях обладает судебной независимостью в решении правовых вопросов, что позволяет отнести Госсовет (и его низовые звенья) независимо от его названия и организационной формы построения к судебным по природе.

В Германии в результате многолетних поисков и реформирований к середине XIX в. окончательно сформировалась самостоятельная судебная ветвь - административные суды, организационно не связанная ни с судами общей юрисдикции, ни с исполнительной властью.

В Англии, а также в странах, где доминирует англосаксонская правовая система, рассмотрение административноправовых споров по-прежнему относилось к ведению общих судов, хотя со временем система адми-нистративной юстиции эволюционировала: практически судеб-ные полномочия по рассмотрению значительного числа административно-правовых споров были переданы так назы-ваемым квазисудебным учреждениям, являющимся, по существу, учреждениями административными. Следует отметить ряд причин, вызвавших необходимость такого шага. Важнейшей из них являлась существенная перегруженность судов делами, связанными с претензиями граждан к административным органам. Как отмечает американский юрист Д. Карлен, без коренной перестройки своей работы и значительного увеличения персонала суды не могли бы справиться с лавиной дел, находящихся в них". Иными факторами, повлиявшими на этот процесс, были: специальные познания сотрудников этих административных учреждений; наличие у административных учреждений права ^[3]

по собственной инициативе начинать преследование правонарушителей, каковым суды не обладают; сложность и длительность процедуры прохождения дел в судах, а также высокая стоимость судебных издержек^[4].

В этой связи в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской формами' .

Однако несмотря на различие организационных форм, административная юстиция должна выполнять следующие функции в правовом государстве:

• - судебный контроль за законностью деятельности органов публичной администрации (государственных органов и органов местного самоуправления), обеспечивающий гармоничное функционирование системы разделения властей;
• - обеспечение контроля граждан и их организаций за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, гарантирующего участие граждан в осуще-
• 14

ствлении власти и реализацию принципа народовластия ;

- защита прав и свобод граждан от неправомерных действий администрации.

В литературе понятие «административная юстиция» имеет два основных значения. В широком смысле под «админис-

тративной юстицией» понимается деятельность как обычных судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы.

При этом под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в «как бы» судебном порядке.

«Административная юстиция» в узком (собственном) смысле слова - это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Таким образом, если собрать воедино эти два подхода, то мы получим, что административная юстиция - это система специальных судебных (общих или административных) и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между физическим и юридическим лицом, с одной стороны, и административными структурами - с другой. В последнем значении административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности, поскольку осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства.

Сам по себе термин «административная юстиция» внутренне противоречив, так как содержит в себе различные по своей сущности понятия «администрация» и «юстиция». Администрация (administrate) - это управление, руководство (с точки зрения характера деятельности), а применительно к соответствующим органам и лицам - это система исполнительно-распорядительных органов государственного управления и их должностные лица. Юстиция (justitia) - это законность, справедливость, правосудие, а с точки зрения органов ее осуществляющих - это система судебных органов.

Между управлением и правосудием существуют различия как в самом содержании деятельности, так и в органах ее осуществляющих^[5].

Основными признаками административной юстиции являются:

• 1) деятельность судебных (общих или административных) либо квазисудебных органов;
• 2) рассмотрение и разрешение споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;
• 3) рассмотрение административных споров происходит в специальной процессуальной форме - посредством административного судопроизводства.

Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах - рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты административных органов, их должностных лиц (административная юстиция) - то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а с другой - административный спор (спор о праве административном). Понятия «правонарушение» и «спор» не тождественны и имеют разнородную юридическую природу. При этом важно иметь в виду, что в зарубежном праве отсутствует понятие административного правонарушения в смысле ст. 2 КоАП РК. Соответственно, в качестве предмета административной юстиции рассматривается только административный спор, который понимается, главным образом, как административно-спорная (тяжебная), а не наказательная юрисдикция, тогда как предметом административного судопроизводства являются и административный спор, и правонарушение. Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию -«административно-правовой конфликт»;

• 4) предметом рассмотрения являются проверка обоснованности и законности действий (бездействия) государственных органов (должностных лиц);
• 5) нацеленность административной юстиции как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления.
• 6) юридическим «результатом» административно-юсти-ционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).
• § 2. Основные системы (модели) административной юстиции

Мы уже говорили, что организация административной юстиции в каждом государстве зависит от его исторических и правовых традиций. В науке административного права приведены различные виды классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции.

Как было отмечено ранее, в юридической литературе начала XX в. основные формы административной юстиции принято было называть французской, германской и английской (или англосаксонской) формами. В следующих главах мы подробнее остановимся на каждой из них.

Вместе с тем, некоторые авторы выделяют только две основные модели развития и функционирования административной юстиции: англосаксонскую и континентальную¹⁸.

автореф. ... кандидат, юрид. наук: 12.00.14. - М., 2009 // http://www.dissercat.com/content/ administrativnaya-vustitsiva-materialnye-i-protsessualnye aspekty

Абдраимов Б.Ж. Административная юстиция: соотношение моделей и выбор цели. // Журнал ЮРИСТ № 12 (30). - 2003; Он же. Административная юстиция: история и современность // Материалы семинара «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития». - Алматы, 2005. - С. 73-81.

Англосаксонская модель административной юстиции представлена административными трибуналами и учреждениями, обладающими квазисудебными функциями в странах англосаксонской правовой системы, в частности, в США и Англии. Их главная особенность заключается в том, что они функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. В то же время их нельзя отнести ни к исполнительной ветви власти, поскольку они не обладают исполнительными-распорядительными функциями: лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта они наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. И однозначно их нельзя отнести к судебной ветви власти: разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие - это функция суда. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все.

Континентальная модель административной юстиции — это в собственном смысле сами административные суды в системе судебной ветви власти, в странах континентальной правовой системы, в частности, в Германии и Франции.

Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах.

Так, в зависимости от способа обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права в юридической литературе принято также различать четыре модели или четыре системы административной юстиции:

• 1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы. Иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом». В специальной литературе этот тип административной юстиции называют еще «французским», при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);
• 2) общесудебный - рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан. Такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в Казахстане;
• 3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);
• 4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления. Административные суды (суды административной юстиции) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов^[6].

Другие авторы в зависимости от наличия либо отсутствия в системе административной юстиции специальных административных судов различают также:

• 1) страны, имеющие отдельные системы административных судов (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и т.д.);
• 2) страны, в которых отсутствует система административных судов, что не исключает учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль).

Однако каждая из приведенных классификаций организационных форм (моделей) административной юстиции весьма условна, поскольку в мире существует множество их модификаций. Например, в Нидерландах, Чешской Республике первой инстанцией, рассматривающей административные споры, являются обычные суды общей юрисдикции, а следующей инстанцией выступает специализированный административный суд. В некоторых странах, напротив, существуют административные суды первой инстанции, решения которых могут быть обжалованы в вышестоящем суде общей юрисдикции (Австралия, Швейцария). Такой тип организации административной юстиции называется в литературе системой смешанного характера.

Несмотря на то, что не существует конкретной модели, которая наилучшим образом защищала бы права человека в любой стране, специалисты выявили следующие общие элементы административной юстиции, обеспечивающие ее эффективное функционирование:

• - независимость, беспристрастность, компетентность лиц, рассматривающих административные дела;
• - право граждан и организаций на независимый пересмотр действий, решений и бездействия органов публичной власти и их должностных лиц;
• - законодательное регулирование процесса принятия решения по административному делу и форм такого решения;
• - обоснованность решения и пропорциональность поставленным целям мер, принимаемых органом административной юстиции;
• - учет последствий решения органа административной юстиции для гражданина.
• ***

Сегодня институт административной юстиции в Республике Казахстан находится в стадии своего дальнейшего развития: сделаны лишь первые шаги - образованы и действуют специализированные межрайонные административные и экономические суды^[7]. Следующим шагом является формирование административного судопроизводства, что логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административного процессуального кодекса Республики Казахстан, работа по подготовке проекта которого ведется. Поэтому исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах, где они уже довольно длительное время функционируют, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что тоже самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. В свое время известный правовед Н.Д. Сергеевский отмечал, что научное исследование не может ограничиваться отечественным правом. В качестве необходимого материала должно привлекаться и право других государств, поскольку цивилизованным народам не суждена замкнутая жизнь, и поэтому нельзя игнорировать международное влияние, проникающее во все сферы. Именно поэтому следует подробнее рассмотреть исторические аспекты становления административной юстиции и опыт существования этого

института в наиболее развитых современных государствах^[8]. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Казахстан с Запада, а правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Выбор Казахстаном той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства. При этом автоматический перенос на казахстанскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в казахстанскую правовую систему.

Вопросы для обсуждения

• 1. Дайте определение административной юстиции?
• 2. Классификация форм административной юстиции зарубежных стран?
• 3. Что понимается под квазисудебными органами?
• 4. В чем заключается внутреннее противоречие термина «административная юстиция»?
• 5. Какие основные признаки присущи административной юстиции?

• [1] Согласно преданиям, отец Соломона Моисей - первый иудейский царь - даровал человечеству ЗАКОН (известно как Десять заповедей к закону Моисея), а его сын Соломон - понимание ЗАКОНА, то есть его толкование. 2 Цит. по: Абдраимов Б.Ж. Указ, работа. 3 Там же. 4 Цит. по: Абдраимов Б.Ж. Указ, работа.
• [2] Стари.чов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА * М), 2001 - 304 с. 2 См.: Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001.- С. 264. 3 Как пишет С.А. Корф, во Франции данный вопрос встал с особой остротой во время Великой Французской революции. При этом «революция столкнулась на практике с очень важным обстоятельством: упразднять старое, ненавистное было делом весьма легким, тем более, что многие институты, пережив самих себя, уже сами распадались и разлагались; неизмеримо труднее было решить вопрос, чем и как заменить уничтожаемое...». Применительно к административной юстиции ответ на этот вопрос был определен отношением законодателей к судебной власти - власти ненавистной в силу соотнесения се с королевской властью и убеждением, что суды представляют лишь интересы аристократии. Результатом этого послужило четкое проведение принципов независимости администрации от суда и централизации административной власти. Таким образом, Франция получила сильную, самостоятельную и свободную от вмешательства судов административную власть. В дальнейшем на протяжении более чем ста лет французская административная юстиция формировалась и развивалась в русле этого положения. Незыблемым оставался принцип построения системы административной юстиции в недрах самой администрации. Практически неизменной
• [3] была структура органов административной юстиции, основными звеньями которой были Государственный совет и советы префектур. (Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 3. С. 400. Цит. по: Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001. - С. 264-265). 11 Карлен Д. Американские суды: система и персонал. - М., 1972. - С. 86. Цит. по: Бандурка А.М., Тищенко, Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001.-С. 279.
• [4] Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 94. Цит. по: Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001.-С. 279. 2 Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 263. Цит. по: Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001. - С. 264. 3 В литературе зачастую эта функция нс упоминается. Традиционно административную юстицию связывают только с судебным контролем за деятельностью публичной админитрации и защитой прав и свобод частных лиц в сфере управления. Между тем, гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений. 4 Хотя история становления института административной юстиции прошла многовековой путь, однако, полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция» продолжается. Это объясняется различием теоретических подходов в его понимании, выработанных юридической и смежными науками, и проявляется в многообразии существующих моделей института административной юстиции, сложившихся под влиянием уникального для каждой страны сочетания исторических, социально-экономических, политических и иных факторов. Поэтому развернувшаяся дискуссия о становлении института административной юстиции в современном Казахстане, где он находится в стадии формирования, в полной мере отражает проблемы развития юридической науки.
• [5] Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). - Л.: Изд-во ЛГУ, 1973.-С. 27. 2 Подр. см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА -ИНФРА М), 2001. - 304 с.; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретике методологические подходы к исследованию) // Правоведение - 2000. - №1. - С. 70; Соколов И.А. Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты:
• [6] Подр. см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА * М), 2001-304 с. 2 Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. - № 5. - С. 46—51. Цит. по: Старилов Ю.Н. Указ, работа.
• [7] Однако по действующему законодательству административные суды рассматривают только дела об административных правонарушениях, тогда как рассмотрение публичных споров отпесепо как к юрисдикции судов общей юрисдикции, так и к юрисдикции специализированных экономических судов (во втором случае - это публичные споры экономического характера). Поэтому в будущем с принятием соответствующего процессуального кодекса необходимо решить вопрос разграничения подсудности между судами. По мнению автора, деятельность административных судов должна быть пересмотрена, ими должны рассматриваться публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное лицо, иные субъекты, получившие властные полномочия в порядке их делегирования государством. Только тогда они станут административными судами в собственном смысле слова. 2 См.: п. 2.2 Концепция правовой политики Республики Казахстан па период с 2010 до 2020 года утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858. 3 Сергеевский Н.Д. Русское уголовное право. Часть общая. - СПб., 1896. - С. 2-3. Цит. по.: Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001.-С. 263.
• [8] Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Указ, работа. - С. 263.