Основные направления по совершенствованию государственной политики по противодействию коррупции в современной России

ПРОТИВОДЕЙСТВИЮКОРРУПЦИИ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Разработка и реализация нового законодательства и антикоррупционных программ на основе Стратегии противодействия коррупции

Противодействия коррупции

Нельзя не отметить, что противодействие коррупции в современной России в последние годы постепенно приобретает политическое и правовое обеспечение. В пользу этого вывода свидетельствует следующие события и факты. Российская Федерация стала участницей Группы государства против коррупции (ГРЕКО). С помощью организации ГРЕКО намечено изменение в действующем антикоррупционном законодательстве. Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Указанные мероприятия способствовали выработке государственной политики и созданию новых политических механизмов в сфере противодействия коррупции.

Министерство юстиции недавно сообщило, что намеревается внести в федеральный закон о противодействии коррупции ряд существенных изменений, рекомендованных «Группой государств против коррупции». Как стало известно, такие принципы, как «публичность», «неотвратимость ответственности», «сотрудничество государства с институтами общества», предложено дополнить еще одним, чтобы «четко обеспечить рассмотрение случаев коррупции, прежде всего, как преступлений»1. Документ, подписанный президентом В.В. Путиным и размещенный на сайте Минюста, предполагает «преимущественное отнесение коррупционных правонарушений к уголовно наказуемым деяниям»[1] .

В июле 2010 г. установлены новые правила работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных госслужащих и урегулированию конфликта интересов. Сфера деятельности таких комиссий теперь не ограничивается гражданской службой, а распространена на

военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. То есть, унифицирован порядок урегулирования конфликта интересов для всех видов государственной службы.

Кроме того, предусмотрено обязательное участие в комиссиях представителей научных организаций, образовательных учреждений, общественных советов. Эта мера принята для того, чтобы решения комиссий не сводились к так называемому «междусобойчику», а были максимально объективны.

Еще одно нововведение в деятельности комиссии касается замещения бывшими государственными служащими должностей в коммерческих организациях. Теперь бывшему государственному служащему, если он планирует продолжить работать в коммерческой структуре, необходимо получить согласие комиссии. Комиссия по конфликту интересов изучит его обязанности по предыдущей должности и установит, имели ли они непосредственное отношение к структуре, в которой он планирует занять должность. В случае если соответствующий факт будет установлен, то комиссия вправе запретить ему трудоустройство по соответствующей должности на период до двух лет. Только в третьем квартале 2010 г. комиссиями государственных органов субъектов России рассмотрено 53 подобных материала. Однако большинство заседаний комиссий все же были связаны с рассмотрением вопросов о несоблюдении служащими ограничений и запретов, предусмотренных на государственной службе. За первое полугодие комиссиями федеральных госорганов выявлено 1882 нарушения, к ответственности привлечено 460 федеральных госслужащих.

Кроме этого, в каждом федеральном государственном органе, а также органах государственной власти субъектов были созданы подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Эти подразделения обеспечивают деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению, проводят проверку достоверности сведений о доходах и имущественном положении чиновников, занимаются правовым просвещением федеральных государственных служащих и консультированием по вопросам применения антикоррупционного законодательства.

Задачи, выполняемые подразделениями профилактики, очень ответственные. Очевидно, что сотрудники этих подразделений должны обладать необходимым уровнем подготовки, а также набором профессиональных знаний и навыков. В этой связи в сентябре-ноябре на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации прошли обучение 500 сотрудников подразделений профилактики государственных органов. Это, конечно, немного, но как представляется это начало пути, обучение будет продолжено.

В основе российской политики противодействия коррупции должны находиться основные направления стратегии институционального ограничения данного негативного социального явления, опирающиеся на взаимодействие различных социальных институтов - государства, рынка, гражданского общества, демократии, препятствующей бюрократизации государства и не дающей государству стать статичным, зависимым, неактивным.

Здесь уместно заметить, что в содержании политико-правовой политики получила развитие система антикоррупционных средств, обладающих скорее предупредительным, чем карательным (репрессивным) потенциалом. К ней относятся: экспертиза законов и подзаконных актов на коррупциоген-ность, декларирование доходов и обязательств имущественного характера госслужащими и их родственниками, увольнение с должности. Одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жёсткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается, прежде всего, путём планомерного повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных и муниципальных органах и в саморегулируемых организациях.

Эти и другие меры в совокупности играют определенную профилактическую роль. Такую направленность российского антикоррупционного законодательства можно отнести к разряду национальных особенностей борьбы с коррупцией на современном этапе.

Как показала практика, политические механизмы, которые в настоящее время применяются в системе российского государственного управления для борьбы с масштабной коррупцией, нуждаются в серьезном совершенствовании. Не случайно этой проблеме уделяли и уделяют пристальное внимание Президент Российской Федерации, Государственная дума, Совет Федерации, Общественная палата РФ.

В основе совершенствования политических механизмов противодействия коррупции, по нашему убеждению, должны находиться положения Национальной Стратегии противодействия коррупции. Она является общим программным документом, который направлен на устранение коренных причин коррупции в обществе и должны последовательно конкретизироваться с учётом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Об усилении борьбы с коррупцией в последние годы можно судить, например, по числу осужденных за взятки. По утверждению судебного департамента при Верховном суде РФ, число осужденных по этой статье Уголовного кодекса за 2003-2009 гг. возросло в 2,5 раза. Есть и другие положительные результаты противодействия коррупции: по данным МВД, число взяток, выявленных в 2003-2009 гг., выросло в 1,8 раза.

Эти и другие статистические данные позволяют надеяться, что борьба с коррупцией в нашей стране заметно активизируется.

Для того, чтобы существенно снизить уровень коррупции в нашей стране, необходимо решить важные задачи, сформулированные в Национальной стратегии противодействия коррупции:

  • а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;
  • б) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Стратегии и Национального плана противодействия коррупции в правовых актах федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.
  • в) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции;
  • г) создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
  • д) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации;
  • е) уголовное преследование лиц, совершивших коррупционные преступления;
  • ж) совершенствовать политические механизмы, направленные на профилактику коррупционных преступлений, включая меры по снижению продажности и подкупности чиновников и других должностных лиц, допущенных к распределению бюджетных средств, выдаче лицензий и т.п.;
  • з) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер.

Автор полагает, что комплексное применение новых политических механизмов позволит снизить её уровень.

На основании проведенного анализа автор пришел к выводу о том, что национальной особенностью борьбы с коррупцией в России пока, к сожалению, является преобладание слов над конкретными делами и результатами. Какое ведомство или структуру госуправления не возьми, везде разработаны планы противодействия коррупции: на год, на пятилетку и более долгосрочную перспективу. Судя по отчетам с мест, борьба с коррупцией хорошо поставлена в федеральных округах и российских регионах. Но вот что настораживает: результаты этой работы более чем скромные, так как по международным рейтингам Россия по-прежнему в середине второй сотни из 180 государств. Этот вывод подтверждают и следующее высказывание Д.А.Медведева: «...мы открыто говорим об этой проблеме и начали с ней бороться, а не прятаться, как мы делали некоторое время назад. Это всё похвально, но достаточно ли этого? Думаю, вы согласитесь, конечно, нет»[2] .

К эффективным мерам борьбы с коррупцией следует отнести, в первую очередь, меры профилактического характера: ведь главнее упредить, чем посадить. То есть, нужно проводить работу в учреждениях и ведомствах, в министерствах и госкорпорациях, частных компаниях, среди населения таким образом, чтобы исключить условия для коррупционных отношений и сделок. Это лучше, чем сажать за решетку пойманных за руку людей. И люди целы, и деньги тоже.

С целью профилактики коррупционных действий российские ученые разрабатывают Кодекс поведения государственных и муниципальных служащих. Нравственность служащих государственного аппарата являлась всегда значимым критерием деловой репутации, а такие ценности, как этатизм, лояльность к власти, товарищество, доверие и взаимовыручка, честность и надежность веками были непреходящими и непреложными.

Отсутствие в настоящее время императивных норм поведения, принципов и постулатов профессиональной этики привели к тому, что в государственной службе утратили свое значение нравственные начала служения Отечеству. Указанные обстоятельства диктуют необходимость введения в действие свода норм этического поведения государственных и муниципальных служащих по образцу и подобию практики государств со сложившимися условиями государственного управления и нравственных начал государственной службы. Разработка указанного свода этических норм должна базироваться на историческом опыте становления и развития российской государственности, аналогах успешного использования этических регуляторов государственной и муниципальной службы иностранных государств2.

Некоторые чиновники к важным профилактическим мерам относят предоставление сведений о доходах и имущественном положении

государственными служащими и членами их семей. «Данная профилактическая мера является психологически сдерживающим фактором для российских чиновников, - считает председатель Госдумы С.Е. Нарышкин, -так как представленные сведения становятся достоянием общественности и могут быть официально проверены».

Для снижения казнокрадства и коррупции при госзакупках президент поручил переработать Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Главная задача модернизации этого закона -повысить прозрачность проведения торгов, заключения госконтрактов и установить четкие «правила игры», исключающие возможность возникновения коррупционных схем. В целях информационной открытости аукционов в эксплуатацию введен общероссийский сайт для размещения информации о закупках2.

Нам представляется, что в бескомпромиссной борьбе с коррупцией не должно быть неприкосновенных, то есть все граждане России, независимо от занимаемого ими поста должны быть равны перед законом, как это записано в статье 19 Конституции РФ 1993 г. И все они должны подпадать под действие Федерального закона о противодействии коррупции.

Первая попытка пойти по пути цивилизованных государств была совершена с принятием в декабре 2012 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»» «О Правительстве Российской Федерации». Этим законом впервые в новейшей истории России вводится и новый вид ответственности - возможность изъятия имущества в казну по иску генпрокурора в том случае, если не будет подтверждена законность трат, то есть в том случае, когда расходы не будут соответствовать доходам правительственных чиновников[3].

Нужно не останавливаться на полпути и распространить действие этого антикоррупционного закона не только на всех должностных лиц органов государственной власти и управления. Было бы неплохо ввести в закон о борьбе с коррупцией юридическую норму: после обнаружения фактов коррупции возбуждать уголовные дела и присуждать полагающийся в этом случае реальный срок уголовного наказания с пожизненным запретом государственной службы.

Первый заместитель главы комитета по конституционному законодательству Совета Федерации В. Федоров заявил, что «уровень коррупции в России угрожает национальной безопасности государства, и Совет Федерации готов поддержать самые решительные меры главы государства в рамках национального плана по борьбе с коррупцией». По его мнению, необходимо ввести качественную систему отбора чиновников на государственные посты. Эта система должна распространяться на судей, полицейских и прокурорских работников. «Отбор должен происходить по профессиональным и моральным качествам. И при приеме на госслужбу нужно как можно шире использовать детектор лжи», - считал сенатор В. Федоров2.

Не поддерживая повсеместное использование детектора лжи, мы в то же время считаем, что качественная система отбора («и выбраковки») государственных служащих должна создаваться и совершенствоваться во всех ветвях власти (в том числе и в депутатском корпусе). На это и нацелен будет новый закон о декларации доходов и расходов.

Все такого рода предложения политиков, специалистов и общественности, по нашему мнению, должны собираться, рассматриваться, обобщаться и оцениваться специальным Координирующим органом по борьбе с коррупцией, создание которого тоже предусмотрено Национальным планом.

Важным политическим механизмом борьбы с коррупцией, как показала международная практика, становится антикоррупционное законодательство при условии неотвратимости его применения. Характеризуя новые законопроекты антикоррупционной направленности, президент подчеркнул, что в совокупности они содержат комплекс мер, направленных на создание в российском обществе «атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения»[4].

К таким мерам, по мнению главы государства, относятся:

  • 1. Дополнительные требования к государственным и муниципальным служащим. Речь идёт о предоставлении дополнительных сведений об их доходах и имуществе - в том числе принадлежащих членам их семей. Достоверность декларируемых сведений будет тщательно проверяться вплоть до использования оперативно-разыскных возможностей.
  • 2. Установление жестких правил (кодекса поведения) для чиновников. Игнорирование государственными и муниципальными служащими

установленных правил поведения на службе влечет дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность.

  • 3. Установление ответственности юридических лиц за передачу взятки от имени или в интересах юридического лица.
  • 4. Введение контроля за имущественным положением лиц с особым правовым статусом - прежде всего судей.

«Названные меры, безусловно, строги, но необходимы, - заявил Дмитрий Медведев. - Считаю, что такое, законодательное, закрепление направлений антикоррупционной работы явилось бы хорошим началом. Это позволит нам строить её системно и последовательно. А при необходимости мы будем принимать и дополнительные меры»[5]. Эти дополнительные меры должны были реанимировать прежние и создать новые политические институты для устранения «тех причин коррупции, которые порождены несовершенством нашего государственного и хозяйственного механизмов»

Важной мерой предотвращения коррупционных правонарушений является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. За шесть месяцев 2010 г. органами прокуратуры и юстиции выявлено свыше 30 тысяч коррупциогенных положений в нормативных актах, большинство из которых устранены.

Следует отметить, что в президентском законопроекте «О противодействии коррупции» была прописана норма об образовании специального органа, уполномоченного на решение задач в сфере предупреждения, профилактики и противодействия коррупции в России. Это отвечало требованиям международного законодательства, Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Предполагалось, что антикоррупционное ведомство для поднятия статуса и значения будет подчиняться непосредственно президенту Российской Федерации.

Правовую основу противодействия коррупции составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также нормативные правовые акты президента, правительства, иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Для того чтобы дело борьбы с коррупцией в России сдвинулось с мертвой точки, власть должна начать с себя. Россия, подписав Конвенцию ООН «Против коррупции» 9 декабря 2003 г. и ратифицировав в 2006 г., до сих пор не ратифицировала её 20-ю статью, предусматривающую уголовное наказание за незаконное обогащение. Политическое руководство России возражает против признания уголовно наказуемым деянием «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать»!.

Нет видимых результатов в снижении коррупции, скорее всего, потому, что вместо бескомпромиссной борьбы, решительных мер, в том числе конфискации имущества коррупционеров, существует сплошная имитация борьбы. Имитация бурной деятельности госаппарата на федеральном уровне и чиновников на местах. Если это не так, то почему рост коррупции сегодня зашкаливает, перехлестывает через край? Почему за взятки, мошенничество арестовываются прокуроры, судьи, генералы МВД и ФСБ и даже министры, члены правительства, сотрудники Администрации президента РФ Д.А.Медведева.

Так, 19 ноября 2010 г. на коррупции попались сотрудники Управления делами Президента Российской Федерации Владимир Корнияки и Игорь Ерашов. Согласно данным следствия, при проверке одной из поликлиник Медицинского центра Управления делами президента эти высокопоставленные чиновники выявили незаконно сдававшиеся в аренду помещения. Проверяющие согласились не придавать огласке вскрытые ими нарушения за 120 тыс. долларов. По обвинению в получении взятки от руководства лечебно-профилактического учреждения они были арестованы.

29 ноября 2010 г. был арестован начальник департамента Контрольного управления президента РФ Андрей Воронин. Вместе с ним были арестованы бывший заместитель министра здравоохранения Алексей Вилькен, директор компании «Рослин Медикал» Леон Зильбер, директор компании «Дирекция единого заказчика застройщика Росздрава РФ» Вадим Можаев. О какой кадровой политике в высших сферах государства может идти речь, если даже в Управделами президента и его Контрольное управление проникают люди, нечистые на руку.

К сожалению, описанные выше факты задержания с поличным высокопоставленных чиновников единичны. В России установилась практика, что из тех, кто ворует миллионами, в сети правоохранителей по-прежнему попадают лишь немногие. Надо ли напоминать, что национальный план

1 Конвенция ООН «Против коррупции», ратифицированная Россией в 2004 г. Статья 20.

борьбы с коррупцией и подписанные Президентом РФ антикоррупционные законы, не говоря о нормах Уголовно-процессуального кодекса, требуют: российские следственные органы должны были возбудить уголовное дело сразу, как только появились соответствующие данные.

С одной стороны хорошо, что Генпрокуратура, Следственный Комитет, МВД, ФСБ добираются постепенно до коррупционеров высокого уровня, но с другой стороны, несмотря на наличие компромата, до суда дело практически не доходит, а пойманных за руку просто увольняют с государственной службы. Поэтому количество коррупционеров-чиновников не убывает, на их место приходят новые алчные люди, которых не страшат наказания, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции». Существует опасность того, что власть, приход в которую связан с коррупционными схемами, едва ли будет серьезно бороться сама с собой. Она будет имитировать борьбу, и не более того. Может, следует что-то изменить в этой связи? Основные направления по совершенствованию антикоррупционной государственной политики должны, по нашему убеждению, включать следующий комплекс политико-правовых мер, реализация которых позволит существенно снизить уровень коррупции в современной России. В организационно-административной сфере:

  • - разработать долгосрочную федеральную (а на её основе и в регионах) целевую программу борьбы с коррупцией, обеспечив её кадрами с полномочиями и финансами для исполнения;
  • -организовать стажировки российских специалистов в тех государствах, в которых успешно реализуются программы противодействия коррупции;
  • -сформировать систему кадрового резерва власти, которая бы позволяла отбирать кандидатов на должности, проводить их проверку на профессиональную пригодность; коллегиально на многовариантной основе принимать решения о рекомендации этих людей на ту или иную государственную должность;
  • -повысить престиж государственной службы; существенно увеличив денежное содержание государственных служащих с предоставлением гарантированного социального пакета по примеру Сингапура; заработная плата и материальное обеспечение старости должны быть поставлены в прямую зависимость от того, как чиновник исполняет свой служебный долг и не замечен ли в коррупции;
  • - регулярно проводить выборочные сравнительные проверки реальной стоимости имущества должностных лиц и их легальных доходов, не взирая на лица и посты, которые они занимают во власти;
  • -максимально исключить личное общение чиновников и граждан, постепенно вводя электронные формы документов и современные информационные технологии по принципу «электронного правительства»;

-организовать при органах прокуратуры «телефоны доверия» по которым граждане могли бы сообщать о фактах коррупции.

В правовой сфере:

Российское законодательство содержит ряд мер по предупреждению коррупционных отношений в органах власти и управления. Так, ст. 6 Федерального закона о противодействии коррупции, принятого в 2008 г., определила, что профилактика коррупции должна осуществляться путем применения следующих основных мер:

  • 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
  • 2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
  • 3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
  • 4) увольнение с должности за отказ представить сведения (либо за представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера а также аналогичные декларации своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
  • 5) осуществление кадровой политики: длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
  • 6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Было бы правильным, на наш взгляд, премировать тех, кто вскрывает факты коррупции и казнокрадства.

В целом этот перечень создает некую систему профилактики в государственной антикоррупционной политике. Эту профилактическую систему автор предлагает дополнить следующими мерами, которые не были прописаны в законодательстве России, а именно:

  • - начать системный пересмотр действующего законодательства на предмет коррупциогенности. В законе не должно оставаться пробелов (или ниш), создающих условия для коррупционных проявлений. Сейчас российское законодательство состоит из разновременных актов: принятых в начале 90-х годов прошлого века. Они регулируют концептуально различные социально-экономические правоотношения. Кроме того законодательные акты устанавливают одни правила, а подзаконные - их искажают и интерпретируют. Несогласованность норм их отсылочный характер противоречие друг другу возможность произвольного толкования -питательная среда для коррупции в самых разных ее проявлениях;
  • - ввести в практику обязательный анализ законопроектов и ведомственных правовых документов на коррупциогенность;
  • - усовершенствовать в действующем законодательстве механизмы принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления сделав их более прозрачными и публичными;
  • - принять, наконец, федеральный закон «О лоббизме»;
  • - ускорить имплементацию ратифицированных Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в российское законодательство;
  • - ускорить присоединение Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок;
  • - разработать и принять этические кодексы поведения для всех ветвей и уровней власти в Российской Федерации;
  • - восстановить институты парламентского и общественного контроля путём внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Таким образом, одним из основных направлений эффективного противодействия коррупции в нашей стране должна стать тотальная ревизия действующего законодательства на предмет «коррупционной составляющей», то есть придание всему российскому законодательству антикоррупционной направленности, исключения разного рода лазеек и множественного толкования статей и прописанных в них правовых норм. Для этого требуется серьезная «инвентаризация» норм, регулирующих все основные сферы функционирования экономики, системы управления, правоохранительной и иных видов деятельности государства.

В институтах гражданского общества:

  • - разработать программы повышения правовой грамотности населения с участием общественных объединений и средств массовой информации;
  • - развивать механизмы независимой общественной экспертизы решений принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления;
  • - создавать общественные консультации граждан по защите их прав и свобод в отношениях с органами власти и местного самоуправления.
  • - постоянно информировать общество о реализации антикоррупционных программ в России и за рубежом.

К другим мерам борьбы с коррупцией следует отнести, в первую очередь, меры профилактического характера: ведь главнее упредить, чем посадить. То есть, нужно проводить работу в учреждениях и ведомствах, в министерствах и госкорпорациях, частных компаниях, среди населения таким образом, чтобы исключить условия для коррупционных отношений и сделок. Это лучше, чем сажать за решетку пойманных за руку людей. И люди целы, и деньги тоже.

С целью профилактики коррупционных действий российские ученые разрабатывают Кодекс поведения государственных и муниципальных служащих. Нравственность служащих государственного аппарата являлась всегда значимым критерием деловой репутации, а такие ценности, как этатизм, лояльность к власти, товарищество, доверие и взаимовыручка, честность и надежность веками были непреходящими и непреложными.

Отсутствие в настоящее время императивных норм поведения, принципов и постулатов профессиональной этики привели к тому, что в государственной службе утратили свое значение нравственные начала служения Отечеству. Отмена в конце восьмидесятых годов прошлого века системы идеологических регуляторов поведения должностных лиц советского государственного аппарата, партийно-номенклатурного характера работы с руководящими кадрами устранила средства противодействия аморального поведения, амбициозности, пренебрежения интересами граждан, общества и государства в угоду личным и меркантильным интересам, коррумпированности должностных лиц.

Указанные обстоятельства диктуют необходимость введения в действие свода норм этического поведения государственных и муниципальных служащих по образцу и подобию практики государств со сложившимися условиями государственного управления и нравственных начал государственной службы. Разработка указанного свода этических норм должна базироваться на историческом опыте становления и развития российской государственности, аналогах успешного использования этических регуляторов государственной и муниципальной службы иностранных государств[6].

Некоторые чиновники к важным профилактическим мерам относят предоставление сведений о доходах и имущественном положении государственными служащими и членами их семей. «Данная профилактиче

ская мера является психологически сдерживающим фактором для российских чиновников, - считал бывший глава президентской администрации, а ныне председатель Госдумы С.Е. Нарышкин, - так как представленные сведения становятся достоянием общественности и могут быть официально проверены.

При этом данный механизм распространяется не только на чиновников, но и на руководителей государственных корпораций»1.

Для снижения казнокрадства и коррупции при госзакупках президент поручил переработать Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Главная задача модернизации этого закона -повысить прозрачность проведения торгов, заключения государственных контрактов и установить четкие «правила игры», исключающие возможность возникновения коррупционных схем[7] .

В июле 2010 г. установлены новые правила работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных госслужащих и урегулированию конфликта интересов. Сфера деятельности таких комиссий теперь не ограничивается гражданской службой, а распространена на военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. То есть, унифицирован порядок урегулирования конфликта интересов для всех видов государственной службы.

Кроме того, предусмотрено обязательное участие в комиссиях представителей научных организаций, образовательных учреждений, общественных советов. Эта мера принята для того, чтобы решения комиссий не сводились к так называемому «междусобойчику», а были максимально объективны.

Еще одно нововведение в деятельности комиссии касается замещения бывшими государственными служащими должностей в коммерческих организациях. Теперь бывшему государственному служащему, если он планирует продолжить работать в коммерческой структуре, необходимо получить согласие комиссии. Комиссия по конфликту интересов изучит его обязанности по предыдущей должности и установит, имели ли они непосредственное отношение к структуре, в которой он планирует занять должность. В случае если соответствующий факт будет установлен, то комиссия вправе запретить ему трудоустройство по соответствующей

должности на период до двух лет. Только в третьем квартале 2010 г. комиссиями государственных органов субъектов России рассмотрено 53 подобных материала. Однако большинство заседаний комиссий все же были связаны с рассмотрением вопросов о несоблюдении служащими ограничений и запретов, предусмотренных на государственной службе. За первое полугодие комиссиями федеральных госорганов выявлено 1882 нарушения, к ответственности привлечено 460 федеральных госслужащих.

Кроме этого, в каждом федеральном государственном органе, а также органах государственной власти субъектов были созданы подразделения по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Эти подразделения обеспечивают деятельность комиссий по соблюдению этики служебного поведения, проводят проверку достоверности сведений о доходах и имущественном положении чиновников, занимаются правовым просвещением федеральных государственных служащих и консультированием по вопросам применения антикоррупционного законодательства.

Задачи, выполняемые подразделениями профилактики, очень ответственные. Очевидно, что сотрудники этих подразделений должны обладать необходимым уровнем подготовки, а также набором профессиональных знаний и навыков. В этой связи в сентябре-ноябре на базе Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации прошли обучение 500 сотрудников подразделений профилактики государственных органов. Это, конечно, немного, но как представляется это начало пути, обучение будет продолжено.

В основе российской политики противодействия коррупции должны находиться основные направления стратегии институционального ограничения данного негативного социального явления, опирающиеся на взаимодействие различных социальных институтов — государства, рынка, гражданского общества, демократии, препятствующей бюрократизации государства и не дающей государству стать статичным, зависимым, неактивным.

Министерством экономического развития России было подготовлено и разослано в регионы инструктивное письмо по составлению региональных программ противодействия коррупции. В нем содержались советы методологического характера. В частности, предлагалось уделить больше внимания на следующие важные составные части программы:

  • 1) создание и комплектование Уполномоченного органа;
  • 2) организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
  • 3) внутренний контроль;
  • 4) формирование нетерпимого отношение к коррупции;
  • 5) информационная открытость;
  • 6) совершенствования механизма государственных закупок;
  • 7) технические средства контроля;
  • 8) кадровая работа.

Целями этих программ являются:

  • - сбор и анализ информации о признаках и фактах коррупционной деятельности;
  • - обеспечение внедрения технических мер контроля, деперсонализации общения заявителей и должностных лиц;
  • - выявление причин и условий, способствующих незаконному расходованию бюджетных средств, выработка мероприятий по их устранению; проверка персональных данных, представляемых кандидатами при поступлении на государственную гражданскую службу, проверка на наличие судимостей, соответствия действительности декларации о доходах, наличия конфликта интересов и т.д.

На сегодня эффективность антикоррупционной деятельности в стране зависит от политической воли ее лидеров, правящего тандема. Оценивая в целом политику государства, политические механизмы и институты гражданского общества в противодействии коррупции, можно сделать вывод о слабом их развитии. Нормы права в основном лишь констатируют моральную обязанность органов власти реагировать на позицию граждан и объединений, но даже полное игнорирование этой позиции не препятствует принятию коррупциогенных решений, и не влечёт никаких правовых последствий для принимающих решение субъектов.

Таким образом, на передний план выдвигается задача реализации основных направлений политико-правового ограничения коррупционной деятельности в Российской Федерации, которая включает в себя, прежде всего создание национальной системы безопасности, противостоящей коррупционным процессам в российском обществе. Предложенная в виде целостной, взаимодействующей совокупности подсистем и компонентов, охватывающих социальные, духовные и собственно экономические основы обеспечения национальной безопасности характеристика системы позволяет наметить основные направления противодействия коррупции в нашей стране, способствует представить коррупцию системно, выявить ее источники, функциональные связи и тенденции развития.

Основные направления стратегии институционального ограничения коррупционных отношений в Российской Федерации должны опираться на взаимодействие различных социальных институтов. В сложившейся ситуации внедрение в общественную жизнь норм гражданского общества и правового государства принесет определенные положительные сдвиги в снижение уровня коррупции. Воспитание политической и правовой культуры населения способствующей правильному пониманию коррупцион ных угроз, правовому регулированию политических отношений, недопущению использования коррупционных приемов и методов для достижения политических целей. Решение этой задачи значительно сузит социальную базу субъектов коррупционных отношений, окажет помощь в борьбе с коррупцией;

Государство должно создать сильную правовую основу для ограничения коррупционных процессов в стране, которая будет включать в себя не просто закон о противодействии коррупции, но и механизм его реализации в различных сферах российского общества. Это существенно облегчит деятельность правоохранительных органов в борьбе с данным социально-политическим явлением.

Контроль за достоверностью налоговых деклараций, за соответствием доходов и расходов госслужащих и членов их семей, неотвратимое наказание за взятки (реальный тюремный срок, конфискация имущества), всё это позволило бы сделать более эффективной борьбу с «большой» коррупцией. Сюда следует добавить четкую регламентацию действий чиновников и жесткий контроль за выполнением ими своих обязанностей по организации тендеров по закупкам, чтобы исключить «распиливание» госбюджета.

Министерством экономического развития России было подготовлено и разослано в регионы инструктивное письмо по составлению региональных программ противодействия коррупции. В нем содержались советы методологического характера. В частности, предлагалось уделить больше внимания на следующие важные составные части программы:

1) создание и комплектование Уполномоченного органа;

2) организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

3) внутренний контроль;

4) формирование нетерпимого отношение к коррупции;

5) информационная открытость;

  • 6) совершенствования механизма государственных закупок;
  • 7) технические средства контроля;
  • 8) кадровая работа.

Целями этих программ являются:

  • - сбор и анализ информации о признаках и фактах коррупционной деятельности;
  • - обеспечение внедрения технических мер контроля, деперсонализации общения заявителей и должностных лиц;
  • - выявление причин и условий, способствующих незаконному расходованию бюджетных средств, выработка мероприятий по их устранению; проверка персональных данных, представляемых кандидатами при поступлении на государственную гражданскую службу, проверка на наличие судимостей, соответствия действительности декларации о доходах, наличия конфликта интересов и т.д.

На сегодня эффективность антикоррупционной деятельности в стране зависит от политической воли ее лидеров, правящего тандема. Оценивая в целом политику государства, политические механизмы и институты гражданского общества в противодействии коррупции, можно сделать вывод о слабом их развитии. Нормы права в основном лишь констатируют моральную обязанность органов власти реагировать на позицию граждан и объединений, но даже полное игнорирование этой позиции не препятствует принятию коррупциогенных решений, и не влечёт никаких правовых последствий для принимающих решение субъектов.

Таким образом, на передний план выдвигается задача реализации основных направлений политико-правового ограничения коррупционной деятельности в Российской Федерации, которая включает в себя, прежде всего создание национальной системы безопасности, противостоящей коррупционным процессам в российском обществе. Предложенная в виде целостной, взаимодействующей совокупности подсистем и компонентов, охватывающих социальные, духовные и собственно экономические основы обеспечения национальной безопасности характеристика системы позволяет наметить основные направления противодействия коррупции в нашей стране, способствует представить коррупцию системно, выявить ее источники, функциональные связи и тенденции развития.

Основные направления стратегии институционального ограничения коррупционных отношений в Российской Федерации должны опираться на взаимодействие различных социальных институтов. В сложившейся ситуации внедрение в общественную жизнь норм гражданского общества и правового государства принесет определенные положительные сдвиги в снижение уровня коррупции. Воспитание политической и правовой культуры населения способствующей правильному пониманию коррупционных угроз, правовому регулированию политических отношений, недопущению использования коррупционных приемов и методов для достижения политических целей. Решение этой задачи значительно сузит социальную базу субъектов коррупционных отношений, окажет помощь в борьбе с коррупцией;

Государство должно создать сильную правовую основу для ограничения коррупционных процессов в стране, которая будет включать в себя не просто закон о противодействии коррупции, но и механизм его реализации в различных сферах российского общества. Это существенно облегчит деятельность правоохранительных органов в борьбе с данным социально-политическим явлением;

Существенное значение в профилактической работе принадлежит духовно-культурным институтам, проведение культурной политики должно включать в себя задачи по локализации коррупционных отношений, такие, как изменение ценностных ориентации населения в направлении: повышения уважения к человеку, укрепления доверия к нему, борьбы с насилием, нетерпимость к чужим мнениям, сохранения и укрепления нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны.

Российское законодательство содержит и другие меры профилактически коррупции. Так, ст. 6 Федерального закона о противодействии коррупции определила, что профилактика коррупции должна осуществляться путем применения следующих основных мер:

  • 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
  • 2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
  • 3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
  • 4) увольнение с должности за отказ представить сведения (либо за представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера а также аналогичные декларации своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
  • 5) осуществление кадровой политики: длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
  • 6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Прямо скажем, не густо. В шести пунктах закона оказалось совсем мало конкретики, касающейся антикоррупционных действий. В основном общие слова, кроме увольнения за непредставление декларации. Но ведь это по сути не профилактическая, а скорее, репрессивная мера. Наворовал (получил откаты, спрятал наворованное) - уволим. А как сделать так, чтобы госслужащий, министр не воровал? Какая тут должна быть профилактика? Закон об этом умалчивает.

А вот в Конвенции ООН «Против коррупции», к которой Россия присоединилась при президентстве В.Путина в 2003 г., такие меры сформулированы. Это о ней высоко отзывался г-н Нарышкин. Неужели нельзя было авторам российского законопроекта открыть этот важнейший документ? А 450 депутатам, проголосовавшим за пустые, ни к чему не обязывающие строчки, - тоже лень ознакомиться с международным опытом? При зарплате в 160 тыс. в месяц и немалом штате помощников депутатов хотелось бы ожидать лучшего качества законов, одобренных Госдумой.

В помощь депутатам Госдумы и читателям для ознакомления приводим солидный перечень мер профилактического характера, содержащийся в «Конвенции ООН против коррупции», вступившей в силу в 2004 г.

Ст. 11 Конвенции предписывает меры по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов и недопущению любых возможностей для коррупции среди них. Такие меры могут включать правила, касающиеся действий судей и работников судебных органов.

На первый план ставятся меры по повышению независимости судебной власти, её решающей роли в борьбе с коррупцией. Для этого каждое Государство-участник (Россия в том числе) принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы и без ущерба для независимости судебных органов, меры по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов и недопущению любых возможностей для коррупции среди них. Такие меры могут включать правила, касающиеся действий судей и работников судебных органов. (Принимаются такие меры в нашей стране? Скорее нет, чем да).

В ст. 12 перечислены нормы и по предупреждению коррупции в частном секторе, в том числе по усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер. Профилактические меры могут включать:

a) содействие сотрудничеству между правоохранительными органами и соответствующими частными организациями;

b) содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе соответствующих частных организаций (есть в России это, применяется на практике повсеместно?);

c) содействие прозрачности в деятельности частных организаций, включая, в надлежащих случаях, меры по идентификации юридических и физических лиц, причастных к созданию корпоративных организаций и управлению ими;

d) предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, включая процедуры, касающиеся субсидий и лицензий, предоставляемых публичными органами для осуществления коммерческой деятельности;

e) предупреждение возникновения коллизии после выхода должностных лиц в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор;

f) обеспечение того, чтобы частные организации, с учетом их структуры и размера, обладали достаточными механизмами внутреннего аудиторского контроля для оказания помощи в предупреждении и выявлении коррупционных деяний и чтобы счета и требуемые финансовые ведомости таких частных организаций подлежали применению надлежащих процедур аудита и сертификации.

Ст. 14 Конвенции содержит профилактические меры по предупреждению отмывания денежных средств, полученных преступным путем. Закроет государство эти лазейки, сократит нелегальные «прачечные», получит большую выгоду для госбюджета, уменьшит почву для коррупционной деятельности. С этой целью Конвенция ООН требует:

a) установления всеобъемлющего внутреннего режима регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, предоставляющих услуги по переводу денежных средств или ценностей: при этом пристальное внимание уделяется особо уязвимым субъектам с точки зрения отмывания денежных; причем такой режим основывается в первую очередь на требованиях в отношении идентификации личности клиента и, в надлежащих случаях, собственника-бенефициара, ведения отчетности и предоставления сообщений о подозрительных сделках; (а с этим у нас все в порядке или банки по-прежнему оказывают «банно-прачечные» услуги коррупционерам?)

b) административные, регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств (в том числе, когда это соответствует внутреннему законодательству, и судебные органы) должны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях; в этих целях рассматривает вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.

c) выявление каналов перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы; установление контроля за таким перемещением при условии соблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала.

Такие меры могут включать требование о том, чтобы физические лица и коммерческие предприятия сообщали о трансграничных переводах значительных объемов наличных денежных средств и передачах соответствующих оборотных инструментов. А именно:

a) включать в формуляры для электронного перевода средств и связанные с ними сообщения точную и содержательную информацию об отправителе;

b) сохранять такую информацию по всей цепочке осуществления платежа;

c) проводить углубленную проверку переводов средств в случае отсутствия полной информации об отправителе.

d) устанавливать глобальное, региональное, субрегиональное и двустороннее сотрудничество между судебными и правоохранительными органами, а также органами финансового регулирования в целях борьбы с отмыванием денежных средств.

Могут устанавливаться определенные ограничения с целью:

a) уважения прав или репутации других лиц;

b) защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или с) охраны здоровья или нравственности населения.

Ст. 14 в целях предупреждения отмывания денежных средств предписывает запрещение следующих действий:

a) создание неофициальной отчетности;

b) проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций;

c) ведение учета несуществующих расходов;

d) отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован;

e) использование поддельных документов; и

f) намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством и др.

Вот сколько конкретных и действенных мер профилактического характера содержится в документе, который Россия подписала, ратифицировала и обязана исполнять в целях эффективной, а не декларированной борьбы с коррупцией.

А теперь сравните международный перечень профилактических мер с тем куцым абзацем, изложенным в российском законодательстве. Результат будет явно не в пользу отечественных законодателей - Государственной Думы, Совета Федерации с их многочисленными комиссиями по противодействию коррупции.

Причем некачественные законы в последние годы появляются в массовых масштабах, и закон о противодействии коррупции не исключение, а скорее подтверждение правил. По подсчетам автора, более трети(!) законодательных актов Российской Федерации начинаются со слов «О внесении изменений...» в ранее принятые законы. Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» претерпел 6 изменений, Закон «О Счетной палате» - 10, «О статусе членов Совета Федерации и Статусе депутатов Государственной Думы» - свыше 20 изменений.

  • [1] Антопкина Н. Минюст внесет в закон о коррупции измснсния//Комсомольская правда, 2012. 15 июня. 2 Официальный сайт Министерства юстиции. Код доступа: http://www.minjust.ru/ (дата обращения - 05 июля 2012 г.)
  • [2] 1 Заседание Совета законодателей 14 июля 2010 г. // Официальный сайт Президента РФ. Код доступа: http://www.kremlin.ru/news/8341. 2 См.: Колодкин Л.М. Концепция проекта "Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих//Сайт "ЮринфоР". Код доступа: http://jurinfor.ru/elib/articles/klm08s01/klm08s01-index.php. (Дата обращения: 10.06.2012).
  • [3] Российская газета, 2012, 5 декабря.
  • [4] Там же.
  • [5] Послание Президента РФ Д.А.Медведева Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. //Российская газета, 2008, 6 ноября. 2 Там же.
  • [6] См.: Колодкин Л.М. Концепция проекта "Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих//Сайт "ЮринфоР". Код доступа: http://jurinfor.ru/elib/articles/klm08s01/klm08s01 -index.php. (Дата обращения: 10.06.2012).
  • [7] Ковалев А. Вне закона, вне морали // В канун Международного дня борьбы с коррупцией глава администрации президента РФ Сергей Нарышкин дал интервью "РГ" //Российская газета, 2010, 9 декабря. 2 В целях информационной открытости аукционов в 2011 г. в эксплуатацию введен общероссийский сайт для размещения информации о закупках.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >