Общие сведения о кадастре, субъектах и объектах городского кадастра

1.1. История возникновения и развития кадастра

Под термином «кадастр» обычно понимается систематизированный свод, перечень, реестр основных сведений об экономически значимых ресурсах страны, государства, имеющий официальный статус. Кадастры содержат данные о местоположении учитываемых ресурсов и объектов, их величине, качественных характеристиках и стоимостной оценке. Кадастр - основной источник информации для управления недвижимостью и регулирования её использования. Главными потребителями информации любого кадастра являются органы власти и управления всех уровней, их структурные подразделения, а также учреждения и предприятия, в той или иной степени участвующие в организации среды обитания людей.

Наиболее известны земельный кадастр, а также водный кадастр, кадастр природных ресурсов, лесной кадастр, кадастры месторождений и проявлений полезных ископаемых и некоторые более частные отраслевые кадастры. Новым для нашей страны является кадастр недвижимости, объектом учёта которого является недвижимое имущество (земельные участки и прочно связанные с ними объекты, включая здания, сооружения, помещения и объекты незавершенного строительства) и сведения о прохождении некоторых границ и зон. Основой для создания, ведения и развития кадастра недвижимости послужил земельный кадастр, так как именно земля, земельные участки являются базисным, объектоформирующим элементом недвижимого имущества.

Кадастр как наука и вид деятельности представляет собой формирование и учёт земельных участков и иных объектов недвижимости (зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства), расположенных в границах территорий населённых пунктов, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом. Каждый учитываемый в кадастре объект недвижимости регистрируется уникальным, не повторяющимся во времени и на территории Российской Федерации учётным номером - кадастровым номером, и описывается правовыми, физическими и экономическими характеристиками.

Кадастр возник в результате длительного исторического процесса как вид деятельности, обеспечивающей учет характеристик землепользований и территорий. С античных времен в разных государствах возникла необходимость получения сведений о земле как источнике материальных благ и объекте налогообложения. История возникновения кадастра с целью учёта земель и кадастровых работ по установлению границ и площадей земельных участков, уходит корнями в 4000 г. до н.э. Так, археологическими исследованиями подтверждено, что в этот период в Халдее на глиняные дощечки уже наносились схематические участки земли и клинописью указывались размеры сторон и площадь участков, а во времена Древнего Египта (около 3000 г. до н. э.) египтянами производились кадастровые съемки по установлению границ разрабатываемых земельных участков и фиксировались подробные сведения о границах, площади и владельцах земельных участков.

Термин «кадастр» применяется со времен римского правителя Августа (27 г. до н. э.). Первый римский кадастр, называвшийся «Табулес Цензуалес», был введён в VI веке до н.э. Сервием Туллием. В этот период была утверждена единица учета сбора дани за землю -«caputigum». В дальнейшем это слово трансформируется в «catastrum», позднее - «cadastre» (франц.), дословно «книга-реестр». В этом кадастре производилась съемка периметра земельного участка, а также устанавливался налог с учетом качества и продуктивности почвы. Поскольку все кадастровые действия были связаны с землей, с конкретным земельным участком, появилось название «земельный кадастр». Со временем в некоторых странах Запада из системы земельного кадастра начали выделяться отдельные подсистемы: кадастр инженерных сооружений, кадастр транспортных коммуникаций, кадастр застроенных территорий и так далее. В разное время и в разных странах содержание земельного кадастра и значение его составных частей отличалось, и зависело от существующих в стране земельных отношений, потребностей и интересов граждан и общества в целом.

Земельный кадастр России также характеризуется длительной историей развития. Первые сведения о кадастре в России связаны со сбором поземельного налога и оценкой земель. Первые описания земель в России появились в IX веке. Причиной начала учета и описания земель на Руси стало татаро-монгольское иго. Поскольку главной доходной статьей сбора дани являлась земля, то при раскладе дани учитывалось количество и качество земли, т.е. проводился кадастровый учет пространства целых княжеств и поземельное владение каждого частного лица. Появилась необходимость в разграничении земель не только технически, но и юридически -возникло межевание. В летописях имеются свидетельства о существовании землевладений и меж на границах удельных княжеств. Установлено, что по примеру Византии княжескими служителями (писцами) проводились описания земельных владений княжеских подданных с целью распределения податей, повинностей и дани.

Первое на Руси межевание как государственное мероприятие стало проводиться с появлением первых поместий. Удельные князья наделяли своих подданных землей в потомственное или пожизненное владение, поэтому требовалось проведение землеустроительных работ по отводу земельных участков в натуре и разрешения земельных споров. Первый в истории Российского государства государственный орган, ведающий землеустройством, - «Поместная изба», созданная по приказу Ивана Грозного. Поместная изба проводила наблюдения за проведением землеустройства и землемерными описаниями. Землемерные работы заключались в измерении «мерной вервью» длин граничных линий, которые разделяли землю по угодьям, различающимся по «добротности» («добрые», «средние» и «худые»). Картографический материал земельного кадастра России того времени составлялся по результатам натурных и землемерных работ и содержался в описаниях земель в писцовых, смотренных, дозорных и межевых книгах.

В XVI в. для проведения описания земель в России было создано специальное учреждение - Поместный приказ, которое стало общегосударственным руководящим центром, объединяющим межевые и кадастровые работы. Описания земель и измерение земельных угодий проводились специальными лицами - писцами, дозорщиками и мерщиками. Сведения о земле отражались в «Писцовых книгах», которые имели юридический и правовой характер. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. При их заполнении также проверялись права землевладельца на описываемые земли. В писцовых книгах отражались и подтверждались документально купля-продажа земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству. В писцовых наказах 1680-1684 гг. межевание впервые отделяется от описания земель и землевладельцев для целей налогообложения. Основной задачей писцов являлось размежевание земель, но при этом им вменялось в обязанность проверять права на землю и определять неправомерно прирезанные ко владению территории («примерные земли»). Орудиями измерения служили простая веревка и сажень.

По приказу Петра I в 1714 году введены новые понятия «недвижимая собственность» или «Имение». Был упразднен Поместный приказ, а его функции распределены между многими учреждениями. В 1721 году появился новый орган, частично исполняющий функции «Поместного приказа» - «Вотчинная коллегия». В середине XVI11 в. в России с целью защиты прав землевладельцев работы по межеванию были расширены - основой кадастра стало «геометрическое межевание», заключающееся в определении площади земельных участков путем расчета площади различных геометрических фигур, приближенных к форме земельного участка. При Елизавете Петровне в 1754 г. была обнародована основанная на писцовом наказе 1684 г. межевая Инструкция. В ней было упразднено различие между вотчинными и поместными землями, а мерную веревку заменила десятисаженная цепь, за единицу меры принята десятина. Межевщик был снабжен астролябией и сопровождался геодезистом и военной командой. В обязанности межевщика входило измерение и межевание земли в порученном ему округе, а также проверка и утверждение права на владение в определенном пространстве или определенных границах.

В 1765 г. особым манифестом Екатерины II была утверждена Комиссия о государственном межевании земель, и с 1766 г. начаты работы по генеральному межеванию российских земель. Владельцы земельных участков обязаны были обозначить границы земельных участков столбами и просеками, решить вопрос о границах участков с соседями. Съемочные работы по Генеральному межеванию европейской части России были закончены в 1888 г. Были составлены документы учета и описи городских дворов, сельскохозяйственных земель и лесного фонда. Документы описи и перечня дворов содержали информацию о территории двора с перечнем построек и размером налога в рублях, а также имя владельца. Во многих городах проводили оценку недвижимого имущества и его опись с составлением схем и планов земельных участков. При выполнении измерений на местности для измерения горизонтальных углов астролябии, а для измерения длин линий использовались мерные цепи. Конечным результатом генерального межевания стал «межевой паспорт» или план земельного владения в масштабе 100 русских саженей в одном английском дюйме (1:8400), который изготавливался в двух экземплярах - владельцу как документ, удостоверяющий право владения, второй экземпляр передавался в государственный архив.

Также были составлены планы городов и планы уездов. Все планы содержали экономические сведения о территории - о числе душ, об оброке и барщине, о качестве земель и лесов, о промыслах и промышленных предприятиях, о памятных местах и прочие сведения. К специальным планам прилагались полевая записка землемера, полевой журнал и межевая книга. Основные работы по межеванию земель Российской империи были завершены в начале XIX в. Первые земельно-оценочные работы в России начались с 1861 г. с отменой крепостного права и переходом платежей с «крестьянских душ» на землю и определении доходности земель - возник Земский земельный кадастр, работы по которому проводились до 1917 года.

Таким образом, в начале XX века в дореволюционной России земельный кадастр включал в себя следующие составные части:

  • - учет и регистрацию земель;
  • - естественно историческое описание земель;
  • - экономическое описание земель;
  • - оценку земель.

Кадастровые сведения о земле содержались в «Поземельной книге» и «Межевой книге». В «Поземельной книге» фиксировались обладателей прав на землевладения и отражались сведения о совершаемых с землей сделках, в «Межевой книге» описывались границы землевладений и отражались происходящие изменения в прохождении границ между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. Такое документирование сведений о земле соответствовало сложившимся земельным отношениям - государство, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы могли защищать в суде свои права и решать межевые споры.

После Октябрьской Революции 1917 года земельные отношения в России резко изменились. Декретом «О земле» была упразднена частная собственность на землю, вся земля была национализирована, объявлена всенародным достоянием и единой государственной собственностью - провозглашена абсолютная государственная собственность на землю. От имени народа право на землю реализовывало государство, а все остальные граждане могли только пользоваться землей. Распоряжение землей (наделение и изъятие земель) от лица государства производилось чиновниками. Одновременно с этим земля фактически перестала являться объектом налогообложения, необходимость в «Межевой книге» и «Поземельной книге» отпала.

В то же время молодое советское государство нуждалось в сведениях о земле. Потребность государства в сведениях о земле определяла состав сведений и порядок ведения земельного кадастра. В первые годы после революции согласно «Положению о земельных распорядках в городах» все без исключения земли и водные пространства в пределах городской черты, независимо от пользователя, подлежали земельной регистрации. Кадастр того времени представлял сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель. Под земельным участком в то время понималась любая территория, которая предоставлялась конкретному лицу, т.е. участок земли в границах права пользования. При регистрации проводили опись земельного участка с отображением характеристик строения и сооружения, составляли экспликацию участка по видам угодий.

Главной задачей российского земельного кадастра периода 30-х годов XX века было создание системы сведений о земле, в первую очередь позволяющей планировать и контролировать производство сельскохозяйственной продукции, а также обеспечивать советские и партийные органы сведениями, необходимыми для планирования расходов государственного бюджета. Кадастровым документом, где отражались сведения о землях, стала Земельная шнуровая книга, а в административных районах - Государственная книга регистрации земель.

Официально понятие «земельный кадастр» появилось в России в 1969 году. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик содержали специальный раздел, определяющий цели, назначение и составные части государственного земельного кадастра. Министерство сельского хозяйства СССР 19.07.1972 г. утвердило «Указания по государственной регистрации землепользований и государственному учету земель», Земельную шнуровую книгу, а также новую форму документации - Государственную шнуровую книгу. В 1976 году этим же ведомством была утверждена Общесоюзная методика оценки земель. Постановлением Совета министров СССР от 10.06.1977 г. было принято Положение о ведении государственного земельного кадастра. Основными документами земельного кадастра являлись земельно-кадастровая книга юридического лица -пользователя земли, государственная земельно-кадастровая книга района (города), государственный земельный кадастр области, края и т.д., государственный земельный кадастр СССР.

В истории кадастрового учета земель и иной недвижимости современной России выделяют три основных периода.

  • 1 период. В 1990—2000 гг. правовое обеспечение развития земельных отношений в России, в том числе в части управления и учёта на землях населённых пунктов, осуществлялось по следующим направлениям:
  • 1) развитие законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость;
  • 2) обеспечение государственных гарантий конституционных прав граждан на землю;
  • 3) принятие законодательных актов, регулирующих правовой механизм эффективного управления землей и другой недвижимостью, создание рыночной инфраструктуры;
  • 4) развитие законодательства, регулирующего оборот земли и другой недвижимости;
  • 5) правовое обеспечение рационального использования и охраны земель как в сельскохозяйственной, так и в несельскохозяйственной сфере и т.д.

Земельный Кодекс РСФСР от 25.04.1991 г. узаконил частную собственность на землю и определил механизм передачи в собственность земельных участков. В конце 1991 г. в России, как и во многих государствах мира, были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата и цена земли в случае ее купли-продажи.

Указом Президента РФ от 11.12.1993 г. «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» на Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) были возложены функции по ведению многофункционального государственного земельного кадастра, регистрации и оформлению документов о правах на земельные участки и прочно связанную с землей недвижимость, а также ведение Поземельной регистрационной книги.

Во исполнение положений данного Указа были разработаны нормативные правовые документы, определяющие:

  • - порядок регистрации прав на землю и порядок выдачи соответствующих свидетельств о праве собственности;
  • - методические указания о регистрации прав;
  • - положение и форма Поземельной книги;
  • - положение о регистраторе прав;
  • - положение о дежурных кадастровых картах, на которых должны быть представлены все земельные участки и прочая связанная с ними недвижимость, причем каждый из участков должен иметь единственный на всей территории России кадастровый номер.

В этот период была разработана специальная федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996 - 2002 годы)». Программа включала в себя совокупность мероприятий, обеспечивающих к 2000 году развертывание на территории Российской Федерации автоматизированной системы земельного кадастра с последующей интеграцией ее в единое информационно-коммуникационное пространство России. С 1998 года, с принятием федерального закона от 21.07.1997 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», функции регистрации прав на земельные участки были возложены на федеральный орган -Учреждение Юстиции по регистрации прав, специально созданный при Министерстве Юстиции РФ.

Таким образом, до начала 2000 года земельный кадастр Российской Федерации, в том числе кадастр на землях городов и иных населенных пунктов, состоял из следующих составных частей:

  • - регистрация землевладений и землепользований;
  • - количественный и качественный учет земельного фонда;
  • - бонитировка почв и экономическая оценка земель.
  • 2 период. В 2000—2008 годах в Российской Федерации функционировали две системы учета, в том числе на землях городов и иных населенных пунктов:

федеральными органами исполнительной власти осуществлялось ведение государственного земельного кадастра (далее - ГЗК) по землям и земельным участкам;

- организациями технической инвентаризации (бюро технической инвентаризации) осуществлялся технический учет объектов капитального строительства (ОКС).

Функции регистрации прав на земельные участки и объекты капитального строительства осуществляли Учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, учреждённые в составе Министерства Юстиции РФ.

Отношения, возникающие при ведении государственного земельного кадастра и при использовании его сведений регулировал федеральный закон от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Основной целью ГЗК, в соответствии с данным законом, являлось создание земельно-информационной системы для обеспечения механизма закрепления прав граждан и юридических лиц на земельные участки, т. е. их государственной регистрации. Возникла закономерная ситуация, при которой собственники земли становятся самыми заинтересованными лицами в создании такого кадастра, основу которого составляют не только сведения о площадях земельных участков, а сведения об их границах.

Законом о кадастре был установлен состав сведений и документов ГЗК, порядок его ведения, включая условия финансирования, а также полномочия органов власти разных административных уровней в сфере ведения государственного земельного кадастра. Государственное управление ведением государственного земельного кадастра Правительство РФ осуществляло через федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами - Федеральную службу земельного кадастра России, впоследствии переименованную в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Принятый федеральным законом от 29.12.2004 №190-ФЗ Градостроительный кодекс Российской Федерации установил основные положения в части управления и развития территориями населенных пунктов, а также определил основные понятия, термины и определения в части развития территорий населенных пунктов, такие как градостроительная деятельность, территориальное планирование, градостроительное зонирование, функциональные зоны, и другие понятия. Градостроительным кодексом РФ также определены принципы градостроительства и законодательные основы, регламентирующие развитие городских территорий (территорий иных населенных пунктов).

3 период. С 2008 года по настоящее время. С 01.03.2008 г. государством на всей территории Российской Федерации осуществляется ведение государственного кадастра недвижимости, объединившего в себе сведения государственного земельного кадастра и сведения технического учета объектов капитального строительства, переданные в органы кадастрового учета организациями технической инвентаризации. Принятый в 2007 году федеральный закон № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре) установил состав сведений государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН), определил порядок кадастрового учета объектов недвижимости и предоставления сведений кадастра.

Правовую основу регулирования кадастровых отношений в Российской Федерации в настоящее время составляют: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, иные федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации.

Законом о кадастре недвижимости предусмотрено включение в кадастр таких сведений, как сведения о границах территорий субъектов Российской Федерации в виде границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований и населенных пунктов, сведений о зонах с особыми условиями использования территорий, а также о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки на территории муниципальных образований. Законом установлены новые требования к формированию документов, необходимых для государственного кадастрового учета объектов недвижимости, кадастр стал электронным, на бумажных носителях хранятся только документы, представленные для осуществления государственного кадастрового учета объектов недвижимости.

При использовании государством имеющейся в ГКН информации возникла потребность создания агрегированного информационного ресурса на уровне Российской Федерации и субъекта РФ. Развивается единая система регистрации прав и кадастрового учета. Создается единая федеральная информационная система недвижимости (ЕФИСН), объединившая территориальные информационные ресурсы единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и сведения государственного кадастра недвижимости о земельных участках и объектах капитального строительства в единый Федеральный Информационный Ресурс (ФИР). Реализация мероприятий по централизации обработки документов и принятия решений о проведении кадастрового учета позволяет существенно повысить качество ведения кадастра, обеспечить единообразие при осуществлении кадастровых процедур, т.е. исполнить требование закона о применении единой методики или технологии ведения кадастра на всей территории Российской Федерации.

Предоставление сведений кадастра недвижимости по сравнению с земельным кадастром поднялось на качественно новый уровень. Так, приоритетной является форма электронного документа как для подачи заявления и документов с целью осуществления государственного кадастрового учета объектов недвижимости, запроса о предоставлении сведений ГКН, так и для предоставляемых органами кадастрового учета сведений. Кроме этого, Законом о кадастре установлена обязанность органа кадастрового учета осуществлять предоставление сведений кадастра неопределенному кругу лиц в виде публичной кадастровой карты путем размещения ее на официальном сайте органа кадастрового учета. Состав сведений публичных кадастровых карт установлен приказом Министерством экономического развития РФ от 19.10.2009 г. №416.

Распоряжением Правительства РФ от 28.06.2013 г. №1101-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 годы)». Основная цель программных мероприятий - повышение гарантий прав собственности и защита прав потребителей государственных услуг. За счет создания единой учетно-регистрационной системы, реализации комплекса нормативных, административных и информационных мероприятий планируется сократить сроки государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, количество необходимых процедур, а также повысить гарантии зарегистрированных прав и исключить административные барьеры и коррупционные проявления в учётно-регистрационной сфере.

Переход на новые электронные технологии, в том числе с использованием цифровых карт, предъявляет более высокие требования к квалификации специалистов, осуществляющих ведение кадастра.

1.2. Общие сведения о государственных информационных кадастровых системах

Все виды существующих кадастров можно классифицировать по трём основным признакам:

  • - по назначению;
  • - по структуре;
  • - по территориально-правовой принадлежности.
  • 1. По назначению все кадастры делятся на три категории: налоговые, правовые и многоцелевые.

Налоговый или иначе фискальный кадастр - это кадастр, создаваемый прежде всего для характеристики недвижимого имущества с целью определения порядка и размеров налогообложения. Типичным примером кадастра этого типа являлся государственный земельный кадастр, а в настоящее время -государственный кадастр объектов недвижимости.

Правовой или юридический кадастр - это кадастр, создаваемый в основном для регистрации и защиты прав владения собственностью. Как правило, правовой кадастр существует внутри информационных систем более высокого уровня.

Многоцелевой кадастр - это кадастр, предназначенный для решения широкого спектра правовых, экономических, экологических, градостроительных, управленческих и иных задач. К этой категории относится малое число наиболее сложных кадастров, например, территориальный кадастр. Причём, характерной особенностью многоцелевого кадастра является то, что он содержит сведения об объектах различного вида: о природных ресурсах, об инфраструктуре территории, о социально-экономических явлениях и событиях, о физико-географических особенностях территории и т.д.

2. По структуре все кадастры делятся на две категории: одновидовые и многовидовые.

Одновидовые кадастры - это информационные системы, содержащие сведения об объектах одного вида. Примером таких кадастров могут быть кадастр объектов водоснабжения или, например, лесной кадастр.

Многовидовые кадастры содержат сведения об объектах разных видов, но одной структуры. Например, многовидовой кадастр инженерных коммуникаций содержит сведения о сетях водоснабжения, о сетях теплоснабжения, канализации, энергоснабжения и других сетях, но все эти сети объединены общим понятием - инженерные коммуникации.

3. По территориально-правовой принадлежности все кадастры делятся на пять категорий: государственные, региональные, муниципальные, отраслевые и кадастры юридических лиц.

Государственные виды кадастров (кадастр недвижимости, лесной, водный и т.п.) разрабатываются и формируются по единой для всего государства методологии на базе общеобязательных нормативно-правовых документов. При этом отдельным территориям разрешено вносить изменения в методологию ведения государственных кадастров, учитывающие местные условия, но эти изменения не должны затрагивать основ кадастра и общеобязательных правил его ведения.

Региональные и муниципальные кадастры разрабатываются и формируются соответственно для отдельных регионов и муниципалитетов. В качестве регионов могут выступать как субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономные образования), так и территориально-географические области (например, Западная Сибирь, Дальний Восток, Поволжье и т.п.). В качестве муниципалитетов выступают в соответствии с действующим законодательством муниципальные образования. Региональные и муниципальные кадастры могут формироваться на основе общегосударственных нормативных документов, а могут формироваться по собственным правилам - региональным или муниципальным.

Отраслевые кадастры разрабатываются и формируются по отраслевым нормам и правилам. Они, как правило, применяются для узковедомственных целей и не привязываются к конкретным территориям. Примером таких кадастров могут быть кадастр месторождений полезных ископаемых или экологический кадастр.

Кадастр юридического лица - это кадастр, формируемый для конкретных структур, имеющих статус юридического лица -организаций, учреждений, предприятий и т.п. Кадастр юридического лица может существовать в виде самостоятельной информационной системы, а может входить в систему более высокого порядка, например, в отраслевой кадастр.

Для принятия максимально обоснованных управленческих решений по развитию территорий населённых пунктов, муниципальных образований и государства в целом, необходимо иметь полную и объективную информацию о территориальных ресурсах, а также возможность прогнозирования последствий принимаемых решений. Предоставлять такую информацию должны те или иные кадастры, а сбор этой информации кадастровыми службами связан с решением следующих задач на трёх уровнях сложности.

Первый (нижний) уровень - инвентаризация и учёт территориальных ресурсов. Эта техническая задача решается, как правило, учётными организациями: органами кадастрового учёта, органами технической инвентаризации, инженерными предприятиями, кадастровыми инженерами, органами архитектуры и градостроительства и органами управления государственной и муниципальной собственностью. Учётом вещных прав занимаются специальный федеральный орган исполнительной власти -Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии Российской Федерации (Росреестр). На этом уровне формируются наиболее простые кадастры - например, кадастр объектов недвижимости.

Второй (средний) уровень - интеграция информации, моделирование процессов, анализ развития городской (поселковой) территории, контроль за её развитием. Эти вопросы решаются органами архитектуры и градостроительства, поскольку для принятия управленческих решений необходима полная информация, полные сведения обо всём, что составляет понятие «территория»:

  • - подповерхностная часть земли (геология, гидрогеология, тектоника, подземные инженерные и транспортные коммуникации),
  • - поверхностная часть земли (почвы, растительность, рельеф, здания и сооружения, наземные инженерные коммуникации, транспортные магистрали, водные объекты),
  • - надповерхностная часть территории (микроклимат, состояние воздушного бассейна, экология).

Кроме этого, важны также сведения о населении, экономической базе, генеральных схемах водо-, газо-, тепло- и электроснабжения, о характере внешних и внутренних социально-экономических связей, о функциональном зонировании территории и другие сведения. На этом уровне формируется муниципальный территориальный кадастр, который использует информацию кадастров нижнего уровня.

Третий (верхний) уровень - выработка на основе аналитической информации необходимых управленческих решений и прогнозирование их последствий. Это управленческая задача, и решается она исключительно уполномоченными органами власти и управления. Она представляет собой не только принятие грамотных управленческих решений, но и комплексный анализ развития территорий, и выработку на основе моделирования ситуаций прогнозов на будущее. Для этого необходимо использовать информацию среднего уровня, так как на основе только учётной информации нижнего уровня любое управленческое решение будет неверным. На этом уровне главенствующую роль по-прежнему играет информация территориального кадастра, но с дополнительным привлечением сведений по межселенным территориям и по территориям, прилегающим к данному региону.

В этом случае формируется территориальный кадастр. Такой кадастр может создаваться как на муниципальном уровне, так и на уровне субъекта РФ.

Рассмотрим более подробно виды кадастров, входящих в сферу профессиональной деятельности специалистов профиля «Городской кадастр» - государственный кадастр недвижимости, градостроительный кадастр, городской кадастр.

Государственный кадастр недвижимости. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) является систематизированным сводом сведений о недвижимом имуществе, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, о геодезической и картографической основе ГКН и кадастровом делении территории Российской Федерации (кадастровые сведения).

В Российской Федерации кадастр недвижимости проводится как государственное мероприятие. Его государственный характер определяется прежде всего важной значимостью содержащихся в ГКН сведений для решения общегосударственных задач. Государство определяет назначение, задачи, содержание, составные части и порядок ведения кадастра. Установленный порядок ведения и содержание кадастра недвижимости обязательны всей территории страны.

Данные ГКН используются для обеспечения информацией органов исполнительной власти всех уровней для управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений. Государственный кадастр недвижимости создается и ведется в целях информационного обеспечения государственного и муниципального управления, государственного контроля (надзора) за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, землеустройства, экономической оценки земельных участков и иных объектов недвижимости, предоставлении и изъятии земель, а также иной деятельности связанной с владением, пользованием, распоряжением земельными участками и иными объектами недвижимости.

Сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, имеют юридическую силу и государственный статус, они являются на сегодня единственно достоверными для налоговых, правоохранительных, судебных и иных органов. Кадастровые сведения являются общедоступными, за исключением кадастровых сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом.

Потребителями данных ГКН являются:

  • 1) граждане и юридические лица: правообладатели, правоприобретатели и наследники правообладателей;
  • 2) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
  • 3) налоговые органы;
  • 4) суды и правоохранительные органы;
  • 5) органы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Понятие государственного кадастра недвижимости неразрывно связано с понятием государственного кадастрового учёта. Для целей государственного кадастрового учёта производится выделение (формирование) и описание земельных участков и иных объектов недвижимости, установление их территориальных границ с последующим картографированием и представлением количественных и качественных характеристик. Проведение вышеперечисленного комплекса работ называется кадастровыми работами.

Объектами государственного кадастрового учета являются:

  • - земельные участки;
  • - здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства;
  • - границы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов;
  • - территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий.

Государственный кадастр недвижимости состоит из разделов, содержащих такие сведения:

  • 1) реестр объектов недвижимости;
  • 2) кадастровые дела;
  • 3) кадастровые карты.

Реестр объектов недвижимости представляет собой систематизированный свод записей об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах.

Кадастровые дела представляют собой совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости.

Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей. Орган кадастрового учета ведет кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц. Состав сведений публичных кадастровых карт, а также состав сведений иных кадастровых карт и виды таких карт в зависимости от целей их использования устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети «Интернет».

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на всей территории Российской Федерации по единой технологии на бумажных и (или) электронных носителях. Порядок ведения ГКН установлен федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности - Министерством экономического развития Российской Федерации.

В электронном виде ведение ГКН осуществляется с применением общероссийского программного продукта АИС ГКН {автоматизированная информационная система государственного кадастра недвижимости).

Содержащиеся в ГКН документы подлежат постоянному хранению; их уничтожение и изъятие из них каких-либо частей не допускаются. Порядок и сроки хранения органом кадастрового учета содержащихся в государственном кадастре недвижимости документов, а также порядок их передачи на постоянное хранение в государственные архивы устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) на электронных носителях объединены в единую федеральную информационную систему.

Государственный кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастрового учета и ведения государственного кадастра недвижимости.

Градостроительный кадастр. Согласно Градостроительного кодекса РФ, государственный градостроительный кадастр - это государственная информационная система сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности, в том числе для осуществления изменений объектов недвижимости. Государственный градостроительный кадастр ведется в отношении территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, территорий субъектов РФ и территории РФ.

Градостроительный кадастр имеет иерархическую структуру, со следующими уровнями:

  • - федеральный градостроительный кадастр;
  • - градостроительный кадастр субъектов РФ;
  • - градостроительный кадастр муниципальных образований.

Градостроительный кадастр каждого уровня содержит сведения об объектах градостроительной деятельности: территории в целом, частях территории, зонах, объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, других объектах недвижимости и их комплексах, включая объекты градостроительной деятельности особого регулирования. Кроме того, градостроительный кадастр субъекта РФ содержит сведения об объектах и регионального значения, а градостроительный кадастр муниципального образования содержит сведения об объектах федерального значения и объектах субъекта РФ, расположенных в границах соответствующей территории муниципального образования.

Градостроительный кадастр каждого уровня включает в себя:

  • - данные утвержденной градостроительной документации;
  • - топографо-геодезические и картографические материалы;
  • - сведения отраслевых кадастров и информационных систем и сведения, полученные в результате проведения отраслевых мониторингов, характеризующие использование территории, ее кадастровое, экологическое, инженерно-геологическое, сейсмическое, гидрологическое и иное районирование;
  • - материалы о градостроительной ценности территории, о результатах мониторинга объектов градостроительной деятельности;
  • - обобщенные данные градостроительных кадастров иного уровня;

данные утвержденных схем и проектов развития инфраструктуры, охраны памятников истории, культуры и природы, благоустройства и защиты территории, программ и инвестиционных проектов;

- нормативные правовые акты, нормативы и правила в области градостроительства, а также сведения о проектной документации, разрешениях на строительство, актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов соответствующего значения.

Градостроительный кадастр муниципального образования, кроме указанных выше, включает:

материалы опорных планов, регистрационных планов расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования,

  • - регистр строящихся жилых домов, исполнительных съемок завершенных строительством объектов, инвентаризации и оценки объектов недвижимости;
  • - сведения о проектной документации, разрешениях на строительства, актах контрольных проверок и приемки в эксплуатацию объектов федерального значения и значения субъектов РФ на соответствующей территории.

Регистрация, учет, обновление и хранение информационных ресурсов градостроительного кадастра осуществляют по следующим направлениям (массивам документов):

  • - состояние территории и её градостроительная ценность;
  • - градостроительное планирование развития территории и поселений и их застройки;
  • - зонирование территории, ограничения, градостроительные регламенты и иные требования по использованию территории зон;
  • - регулирование правоотношений участников градостроительной деятельности. При этом без регистрации обновляют и хранят нормативные правовые акты в области градостроительства, градостроительные нормативы и правила, иные нормативы, обязательные при осуществлении градостроительной деятельности.

Городской кадастр. Для рационального использования земли городов и других населённых пунктов и развития городского хозяйства органам власти и местного самоуправления требуется тщательное изучение земельных ресурсов, всесторонняя информация о количестве, составе, местоположении, качестве, характере современного и возможного перспективного использования земель. Такую информацию формирует городской кадастр или кадастр застроенных территорий (кадастр населенных пунктов), материалы которого широко применяются при решении вопросов, связанных с использованием земель населенных пунктов.

Городской кадастр - это территориальная информационная система, содержащая необходимые сведения о городском хозяйстве и природной среде. Городской кадастр является собирательным информационным ресурсом баз и банков данных о земельных участках и объектах недвижимости на территории населённого пункта. Основы формирования материалов графических и семантических данных городского кадастра одинаковы как для крупного города, так и для небольшого населенного пункта.

Городской кадастр создается как единая многоуровневая информационная система. Городской кадастр (кадастр населенных пунктов) является составной частью государственного кадастра страны и представляет собой систему государственных мероприятий по всестороннему изучению правового, природного и хозяйственного положения земель путем проведения регистрации землепользований, количественного и качественного учета земель, их экономической оценки в целях рационального использования территорий; государственные мероприятия по изучению природного и хозяйственного положения городских земель, водоемов, зеленых насаждений, зданий и сооружений, коммуникаций, а также состояния экологических, геологических и социально-экономических условий городской территории.

Городской кадастр ведется на принципах достоверности, полноты, юридической значимости и актуальности сведений об объектах городской среды. Сведения, представляемые в городской кадастр, являются собственностью Российской Федерации или административных (муниципальных) образований. Эти сведения передаются в службу городского кадастра органами государственной власти и местного самоуправления, а также юридическими и физическими лицами при установлении (или изменении) правового статуса объекта недвижимости или его физических характеристик.

Во всем мире системы городского кадастра являются открытыми. Это принципиально важно для контроля за рынком недвижимости.

Предметом изучения городского кадастра являются естественные и искусственные объекты, расположенные в пределах городской территории, а также явления, происходящие на ней. В зависимости от решаемых задач объекты и явления городской среды могут рассматриваться или в совокупности, или раздельно.

Система городского кадастра включает ряд подсистем, каждая из которых имеет свою предметную область. К таким подсистемам относятся:

  • 1. Кадастр городских земель (регистрация землепользователей, учет земель, экономическая оценка земель).
  • 2. Кадастр зданий и сооружений (градостроительный) (виды и назначение, характеристика состояния).
  • 3. Кадастр коммуникаций (улично-дорожная сеть, подземные и наземные коммуникации).
  • 4. Кадастр геологический (геологические и гидрологические условия, характеристики грунтов).
  • 5. Кадастр водный (внутригородские водоемы, водозабор и водопотребление, водосток и водоотвод).
  • 6. Кадастр зеленых насаждений (виды и назначение, характеристика состояния).
  • 7. Кадастр экологический (состояние воздушной среды, загрязненность вод и земель, зашумленность).
  • 8. Кадастр социально-экономический (население, медицина, образование и культура, сфера обслуживания, промышленность).

Состав подсистем по мере развития может изменяться в зависимости от потребностей служб города. Каждая из подсистем может определенное время функционировать самостоятельно. Для каждой подсистемы определяется круг потребителей информации и вид запросов.

Основа системы городского кадастра и связующее звено подсистем - городские карты и планы.

В процессе своей деятельности городской кадастр обеспечивает органы государственной власти и местного самоуправления информацией об объектах недвижимости и территориальных зонах с целью:

  • - учета, оценки, контроля, планирования и регулирования использования земельных ресурсов и прочно связанной с землей недвижимости на территории города;
  • - установления обоснованной с точки зрения эффективного использования территориальных ресурсов величины платы за землю и прочно связанную с землей недвижимость посредством сбора налогов и взимания арендной платы;

обеспечения необходимых условий осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и гарантий прав правообладателей на объекты недвижимости.

Исходя из классификации кадастров, Городской (территориальный) кадастр является многоцелевым, многовидовым муниципальным кадастром. Он должен разрабатываться и формироваться для всей территории конкретного муниципального образования первого уровня (городской округ или муниципальный район) как самостоятельная информационная система. В то же время любое муниципальное образование является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, поэтому, логически оправдано объединять территориальные кадастры муниципальных образований в единую информационную сеть субъекта РФ - территориальный кадастр субъекта Российской Федерации.

К основным функциям городского кадастра относятся:

  • 1. Юридическая функция - обеспечивает создание правовых оснований для государственной регистрации прав на земельные участки и расположенные в их границах объекты. Зарегистрированные в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним права граждан и юридических лиц охраняются государством и могут быть обжалованы только в судебном порядке.
  • 2. Техническая функция реализуется кадастровыми инженерами с целью установления границ земельных участков, их описания и координирования. На этом этапе формируется также база данных о земельных участках, зданиях, строениях и сооружениях, осуществляются все вычислительные и графические операции, а также ведение реестра объектов недвижимости.
  • 3. Экономическая (фискальная) функция обеспечивает кадастровую оценку недвижимого имущества силами независимых оценщиков. После утверждения результаты оценки используются налоговыми органами для взимания земельного налога, налога на недвижимость или арендной платы.
  • 4. Информационная функция предназначена для обеспечения юридических и физических лиц информацией, необходимой для их производственной и хозяйственной деятельности, а также обеспечения информацией государственных органов власти и местного самоуправления для целей управления территорией населённого пункта.

К основным особенностям городского кадастра можно отнести то, что он решает комплексные задачи развития территории со сложной инфраструктурой. Одна и та же территория может принадлежать нескольким владельцам; земельный участок и находящиеся на нём здания и сооружения могут принадлежать различным физическим или юридическим лицам, а также государству; на одном земельном участке могут быть расположены объекты различного назначения - жилой дом, гараж и т.д. Это делает сложной актуальную для городов задачу распределения территорий и сбор налогов.

1.3. Субъекты и объекты городского кадастра

Объектами городского кадастра являются территории муниципальных образований и населённых пунктов, а также расположенные на этих территориях природные объекты, к которым относятся полезные ископаемые, леса, водные объекты и антропогенные объекты, включая созданные руками человека здания, сооружения, подземные и надземные коммуникации (водопровод, канализация, электрические и телефонные сети и пр.), зелёные насаждения, а также малые архитектурные формы - фонтаны, памятники и стелы.

Вся территория муниципального образования и расположенные на ней объекты принадлежат различным лицам на праве собственности и других правах - пользования, аренды. Право собственности является основополагающим. Только собственник объекта вправе распоряжаться объектом по своему усмотрению - продавать, дарить, менять, разделять, закладывать объект в банк под кредит, - иными словами, совершать сделки со своим собственным имуществом. Собственниками могут являться:

  • - государство (Российская Федерация);
  • - субъект РФ;
  • - муниципальное образование (административный район, город, сельское поселение и т.д.);
  • - граждане;
  • - юридические лица.

Объекты собственности подразделяются на материальные и нематериальные.

Материальными объектами государственной (муниципальной) собственности являются:

  • - природные объекты (воздушное и водное пространство, земля, недра, лесной фонд, сельскохозяйственные угодья);
  • - экономические объекты (любые продукты производства, предприятия, недвижимость, пакеты ценных бумаг, денежная масса, золото-валютные резервы, коммуникации и т. д.);
  • - объекты, обеспечивающие функционирование государства (здания и сооружения, используемые органами государственной власти и управления, военные объекты и вооружения и т. д.).

К нематериальным объектам государственной (муниципальной) собственности относятся:

  • - духовные (сокровища культуры, находящиеся в музеях и запасниках, библиотеках, коллекциях, фондах, архивах; памятники, в т. ч. архитектуры, и т. д.);
  • - интеллектуальная собственность (изобретения и открытия, программное обеспечение, ноу-хау, научная продукция и конструкторские разработки и т. д.);
  • - информационные ресурсы.

Номинально в роли субъектов государственной и муниципальной собственности выступают народ страны, население региона и территориально-административного образования (города, района, поселка). Реальными же распорядителями собственности от лица государства, региона, административно-территориальной единицы являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

В сфере управления государственной собственности правовую основу составляют Кодексы и Федеральные законы РФ.

В сфере управления собственностью муниципального образования базовым законодательным актом федерального уровня является Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом в соответствии с Конституцией РФ установлены общие правовые, территориальные, экономические и другие принципы организации местного самоуправления, а также определены государственные гарантии его осуществления.

Управление государственной собственности включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу.

Во-первых, это отношения внутри органов государственной власти и управления, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим государству.

Во-вторых, это отношения между центральными и региональными, региональными и местными органами власти и управления.

В-третьих, это отношения между аппаратом государства и государственными предприятиями, товаро-производителями и предпринимателями.

Государственное управление земельными ресурсами включает в себя:

  • - регулирование использования земли в качестве природного, социального и хозяйственного объектов;
  • - формирование многообразия форм собственности, владения и пользования землей;
  • - наделение субъектов РФ и органов местного самоуправления правомочиями по регулированию земельных отношений на своих территориях;
  • - обеспечение равенства участников земельных отношений в защите их прав;

недопущение противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей.

Необходимо помнить, что экономический потенциал страны составляют земельные и природные ресурсы и объекты недвижимости административно-территориального образования, находящиеся в государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, а также в собственности граждан и юридических лиц.

Вопросы современной системы управления объектами государственной и муниципальной собственности включают:

  • • правовые основы формирования и управления собственностью;
  • • имущественные права;
  • • полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области управления собственностью;
  • • систему управления объектами государственной

/муниципальной собственности;

• понятие и значение приватизации государственной

/муниципальной собственности;

• управление земельными ресурсами.

Государство и в его лице органы власти и местного самоуправления должны предпринимать исчерпывающие меры по рациональному управлению земельными ресурсами; охране земли и окружающей природной среды от порчи и нарушений; пресечение действий владельцев, пользователей и собственников земли, наносящих ущерб безопасности, нарушающих охраняемые законом права и интересы других лиц.

Земля города является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской планировки. С другой стороны, это стоимость. Использование земли в РФ является платным и регулируется Законом РФ «О плате за землю». Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата. Платежи за пользование землей составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов.

Самой распространенной формой землепользования в городе является аренда. Для муниципальных земель орган местного самоуправления выполняет функции арендодателя. Местные органы власти вправе устанавливать в соответствии с Земельным кодексом РФ размер арендной платы за муниципальные земли, условия и сроки ее внесения. Арендатором может быть любое физическое и юридическое лицо. Он имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду (третьему лицу) в пределах срока договора аренды, при условии уведомления собственника. Аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случаях использования земельного участка не по целевому назначению категории; использования земельного участка, которое приводит к существенному ухудшению экологической обстановки; изъятия земельного участка для муниципальных нужд и т.п.

Органы местного самоуправления имеют право получать арендную плату от муниципальных земель, сдаваемых в аренду, и земельный налог от иных собственников земельных участков на территории муниципального образования. Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли, порядок определения которой утверждается Правительством РФ. Кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом об оценочной деятельности.

Для определения обоснованных размеров платежей за землю и их дифференциации в первую очередь необходима полная инвентаризация городских земель. При проведении инвентаризации земель основными исходными данными являются сведения государственного кадастра недвижимости.

ТЕМА 2

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >