ОРГАНИЗАЦИЯ И ВИДЫ КАДАСТРОВЫХ РАБОТ

История развития кадастровых работ в России и зарубежных странах

Кадастр в современном понимании представляет собой результат длительного исторического процесса. Анализ кадастровой деятельности в прошлом позволяет лучше организовать ее в настоящем и дает возможность с большей достоверностью представить перспективы се развития. Кадастр как общественное явление известен с давнего времени, когда человек только начал обрабатывать землю. В настоящее время кадастр ведется во всех странах мира и неразрывно связан с понятием учета, оценки состояния и использования природных ресурсов, инженерной деятельности, экологии, а также с социально-экономическими условиями. Кадастр определяет выделение однородных по своим условиям территориальных единиц с их границам и правовым режимом использования, их картографирование и описание количественных и качественных характеристик.

Прототипами кадастровых работ в России послужили зарубежные кадастры. В основе зарубежных понятий «кадастра» лежало понятие «недвижимость», а под недвижимостью в зарубежных странах в основном понимают учет и описание данных по количеству, стоимости, собственности участков земли и прочего недвижимого имущества, прочно связанного с землей. Термин «кадастр» распространен во всем мире, за исключением Скандинавских стран, где вместо него используют понятие «реестр», который означает единицы оценки территорий, на которые разделены провинции.

В античные времена в разных государствах необходимость гарантировать гражданам владение; землей и обеспечение взимания налогов стали основанием для создания и ведения земельного кадастра. Так, в Халдее уже в 4000 г. до н.э. существовал своеобразный кадастр — на глиняных дощечках были нанесены участки земли и клинописью указаны размеры сторон и площади.

За 3000 лет до н.э. кадастровые съемки были проведены египтянами. В результате этих работ были установлены границы разрабатываемых участков, зарегистрированы подробные данные о земле, включая границы и площади участков и имена владельцев

В Египте в 1700 г. до н.э. целью кадастра являлось осуществление налогообложения недвижимой собственности и распределение земель. Было установлено, что 1/5 взимаемого дохода уплачивалась в качестве налога, эта доля действует и до наших дней. Такой подход существовал до XX в., затем он был модернизирован.

В Греции деятельность была основана на ряде законов, что привело к тому, что мелкие землевладельцы разорились (вплоть до потери своих владений). В 594 г. до н. э. законодательство, опиравшееся на функциональный кадастр, сумело восстановить общественный порядок, аннулировать долги по недвижимому имуществу, отменить долговое рабство и накопление больших земельных пространств. Было проведено перераспределение земли, имевшее целью гарантировать взимание фискального налога.

Римский кадастр был введен в VI в. до н. э.. В кадастре производилась съемка периметра недвижимого имущества и устанавливался налог с учетом типа почвы ее возделывания, качества и продуктивности. Данные съемки были получены со слов собственника, а если возникали сомнения, то назначался землемер, который производил проверку. Площадь недвижимого имущества оценивалась исходя из времени, затраченного парой быков на его вспашку, или по количеству семян, необходимому, чтобы его засеять.

При феодализме духовенство поддерживало регистрацию недвижимого имущества посредством подписания документа на владение.

В Италии около 1162 г. были разработаны земельные кадастры с фискальными целями. В Милане в течение 50 лет (1260-1310 гг.) проводилась кадастровая съемка, однако в результате нс были получены данные для установления системы взимания налогов. Формирование нового городского кадастра в Италии осуществляется с 1939 г. Он создавался для оценки владений городской собственности (зданий, сооружений, участков) и определения доходов от их использования. Италия делится на исторически сложившиеся регионы, которые подразделяются на 103 провинции, состоящие из коммун, поэтому здесь очень сложная кадастровая система. Кадастровые офисы созданы на уровне провинций, а не на уровне муниципалитетов (из-за малой площади территорий). В настоящее время итальянский кадастр можно представить по схеме: 1) создание базы данных, которые содержат сведения о кадастровых участках, которые делятся на городские и сельские; 2) сведения о владельцах участков — идентифицированы уникальным кадастровым номером, правом собственности; 3) сведения об оценке участка.

Карты в Италии мозаичные. Кадастровая карта покрывает только территорию муниципалитета, границы между ними — природные. По закону для каждой коммуны на национальной территории составляют ряд документов. Процедуры по хранению документов сложные, в основном документы корректируются вручную и хранятся на твердой копии (так дешевле). Еще одной особенностью итальянского кадастра можно считать то, что связь кадастра (регистрация участков) с данными о владельце возможна только с использованием имени владельца.

В Англии первый кадастр датируется 1066 г., целью его было ввести налог на недвижимое имущество и содержал он только картографическую информацию о границах участка и составе недвижимости, поэтому английская система выпала из кадастровых систем Западной Европы.

Общей чертой европейских кадастров (кроме Англии) являлось их происхождение от французского образца.

Во Франции первые известные кадастры датируются 1269 г. Принято считать, что французский кадастр сыграл особую роль в развитии кадастров. Кадастр, который назывался «книгой расчетов», не имел успеха. Только при Луи XIV французы смогли успешно ввести фискальную систему на основе кадастровой съемки. Позже были разработаны методы и приборы, которые значительно повлияли на кадастровые съемки. В 1608 г. был изобретен телескоп, Галилео Галилей сконструировал телескоп с увеличением в 100 раз. Главной целью французской кадастровой системы было обеспечение поземельного налогообложения. И до сих пор он обслуживает фискальную систему: его данные являются основой начисления различных видов поземельных и имущественных налогов, касающихся недвижимости, хотя во Франции поземельный регистр со всеми юридическими добавлениями его германской версии не обеспечивает систематического информационного покрытия всей территории страны. Крупные города, такие как Париж,

Лилль, Марсель, создали собственные многоцелевые кадастры своих территорий. В 1801 г. Наполеон создал комиссию для изучения справедливого распределения налога на недвижимое имущество на французской территории. В 1800 г. представительных муниципальных округах были проведены кадастровые съемки. На основе результатов о величине налога в этих округах предполагалось рассчитать путем экстраполирования величину налога для остальных округов, но результат был неудовлетворителен, и было принято решение о съемке всей Франции. И до 1814 г. съемкой было охвачено 36 млн объектов недвижимости в 9 тыс. муниципальных округах на территории 12 млн гектаров. Кадастровые съемки носили главным образом фискальный и юридический характер.

В 1590 г. математик Ян Притериус в Австрии изготовил современный планшет, названный «Мензула Преториани» В 1615 г. голландец Снеллиус опубликовал метод триангуляции, примененный в топографии. В 1730 г. был сконструирован первый теодолит. В этот период различные страны начали производить кадастровые съемки.

В Испании во времена царствования Филиппа II были осуществлены первые статистические работы по оценке недвижимого имущества. Существовавшая в то же время оппозиция латифундистов не дала возможности применить эффективную фискальную систему.

В Средние века содержание кадастровых съемок и основные принципы ведения земельного кадастра мало отличалось от кадастровых работ. Во времена Римской империи съемка земель была чисто линейная при помощи веревки и жезла, слабо использовались геометрические знания и вычисления, а начиная с 1718г., разрабатывался первый кадастр на основе соблюдения строго научных методов, с определением границ участков методом триангуляции и полигонометрических сетей. Этот кадастр содержал ситуационные карты всех сельских общин, выполненные с использованием мензулы в масштабе 1:2000 (карты представлялись в качестве документов). На картах отображались парцеллы (участки) отдельных общинных владений, при этом определялись площади владений, типы грунтов, чистая прибыль, которая являлась основой для обложения налогом. Благодаря своему качеству и точности, этот кадастр, называемый миланским, был введен в действие 1 января 1760 г. и явился образцом для разработки в 20 в. кадастров Франции, Бельгии, Австрии, Голландии, Швейцарии.

В Швейцарии кантоны, образующие конфедерацию, традиционно независимы в земельной политике, а налоги на землю и недвижимость полностью поступают в местный кантональный бюджет. Кадастровые службы кантонов организованы во многом самостоятельно: государством установлены форма и содержание книг поземельного регистра, но ведомство ведущее этот регистр, определяет сам кантон. В одних кантонах — это отдел суда, в других — специальные службы, имеющие юридические права регистрации, поэтому кадастр Швейцарии чисто юридический. Ответственность за правильность ведения поземельных книг несут непосредственно кантональные власти. Правительство рассматривает проект организации общенациональной кадастровой системы на основе разработки единых информационных стандартов и объединения кантональных кадастров с автоматизированными банками данных о населении, территории, коммунальном хозяйстве, инженерных и энергетических сетях и т.д. Проект рассчитан на 20 лет, требует значительных капиталовложений, поэтому правительство рассматривает вопрос приватизации геодезических служб, прежде финансировавшихся государством и кантонами. Следует отмстить, что в швейцарских городах создавались службы, которые на основе кадастровой информации выпускают специализированные карты высшего класса точности, содержащие данные о городской территории и коммунальном хозяйстве.

В Германии существующая кадастровая система, развившись из налогового кадастра, оформилась как часть юридической системы и содержит данные о владельцах и владениях, развернутые сведения о функциях землепользования и данные топографических съемок. Реорганизация всей информационной службы землеустройства, происходившая с 1935 г., а затем после 1945 г. в связи с послевоенной реконструкцией страны, привела к пересмотру прежде существовавшей кадастровой системы. В Германии производство кадастровых карт было объединено с обработкой данных, касающихся землепользования и землеустройства. С 1970-х гг. в землях, округах и крупных городах создаются автоматизированные банки данных о недвижимости, включающие информацию поземельных книг, кадастра недвижимости, налогового кадастра и картографический материал. В результате устанавливаемых связей между различными службами здесь формируется многоцелевой автоматизированный банк данных о земле и недвижимости. В совокупности с другими автоматизированными банками данных этот банк формирует общенациональную информационную систему, решающую широкий круг проблем, связанных с землепользованием, территориальным планированием и экономикой недвижимости.

Целью кадастра Нидерландов был учет землевладения для установления налога на земельную собственность, в зависимости от доходов ее владельцев и площади. Для идентификации парцелл при передаче прав на недвижимость использовались кадастровые карты, которые впоследствии превратились в главный источник информации. В стране развита сеть кадастровой службы для проведения съемок границ и защиты недвижимости. Кроме того, эта служба должна обеспечивать информацией о действительных правах на недвижимость и состоянии землевладения. В функции этой службы входили: ведение общественной книги записей, которая содержит все документы по передаче собственности и установлению ссуды под залог; ведение кадастровой документации на право собственности; съемка границ кадастровых парцелл; составление кадастровых карт с нанесенными парцеллами.

Кадастровые технологии применялись не только для обновления и сохранности сети триангуляции, планирования землепользовании, обновления и создания крупномасштабных карт, но и фиксировала меру ответственности за ведение некоторых дополнительных реестров сведений, прямо не относящихся к земле, но по законодательству относящихся к недвижимости (данные о кораблях, самолетах и их владельцах). Это ведение дел связано с законом, по которому кадастровые работы распространены на некоторые области гражданской статистики (концепция «открытого кадастра»), В настоящее время в Нидерландах существует автоматизированная многоцелевая кадастровая система.

Кадастровые отношения в Северной Европе имели свою особенность развития. Так, кадастр Швеции был постепенно преобразован в многоцелевую информационную систему, о земле и недвижимости в результате слияния автоматизированного национального банка данных о недвижимости с банками данных о населении, экономической статистики, налогообложения и данных переписей. Собственно земельный кадастр состоял из двух регистров — поземельного и недвижимой собственности. В 1936— 1974 гг. реализована программа создания национального фонда кадастровых карт, производимых на основе фотокарты масштаба 1:10 000 и покрывающих всю территорию страны единой системой описания границ участков и зданий. С 1974 г. для этих целей используют кадастровые карты масштаба 1:2 ООО, информацию для составления которых подготавливают на основе общегосударственного автоматизированного банка данных о недвижимости. Кадастровые карты плотно застроенных городских территорий производят или заказывают местные муниципальные службы, они имеют больший масштаб, вплоть до 1:500.

Норвежский кадастр взял свое начало у шведской системы. Он объединен в информационную систему, содержащую сведения о владениях, владельцах, адресах и типах зданий. Различные группы данных могут быть связаны друг с другом и географически локализованы через координатные или идентификационные коды объектов. Как в Швеции, так и в Норвегии стандарты описания объектов и информационные связи между ними установлены законодательством, а сами системы являются государственными, и их разработку и внедрение финансирует правительство. Норвежский кадастр послужил прототип для кадастра Финляндии, отличие выражалось в организации: регистры сельских территорий содержатся государством, а регистры городских территорий — органами муниципальной администрации. С переходом в ближайшем будущем к общенациональной электронной информационной системе эти различия исчезнут.

Американский кадастр на раннем этапе развития предназначался для осуществления быстрого эффективного заселения земель, а с совершенствованием главной его задачей стало налогообложение. Экономические и общественно-политические изменения в США привели к необходимости создания многоцелевого кадастра. Современная американская кадастровая система при сборе, хранении и поиске информации в качестве исходной единицы использует парцеллы, которые объединены в файлы по сегментам улиц. Выборка файлов производится по адресам домов, номерам столбов землепользования и номерам парцелл. Основой для многоцелевого кадастра служат точная геодезическая сеть, точные карты, юридические записи о границах землепользовании и данные земельного учета. Однако использование единой земельноинформационной системы (ЗИС) в США экономически не эффективно, так как в каждом штате есть специальные требования, имеются свои собственные законы, и структура ЗИС меняется от штата к штату. В настоящее время используются несколько типов ЗИС. В крупных городах создаются системы регистрации и учета коммуникаций, вводятся АСУ данных о земельных участках с целью налогообложения, в лесохозяйственных управлениях для целей инвентаризации в больших лесных массивах и т.д.

Международные эксперты в 1985 г. вывели определение кадастра — это методологически упорядоченный государственный учет данных по земельной собственности в пределах определенного государства или района, базирующийся на результатах съемки границ участков собственности, а каждой собственности присваивается определенный номер — идентификатор. Границы и номер собственности отображаются на крупномасштабных картах. Также кадастр включает в свое понятие

кадастровую съемку, которая означает съемку границ участков недвижимой собственности и данные, необходимы для налогообложения земельных участков, собственности и регистрацию юридических прав.

В зависимости от типа и классификации кадастр приобретает различные значения, соответствуя целям, для которых он создается.

По назначению кадастр можно разделить на три большие категории:

  • фискальный или налоговый — для характеристики недвижимого имущества с целью определения порядка и размеров налогообложения;
  • юридический, правовой, — для защиты прав владения собственности;
  • многоцелевой — для решения спектра правовых, экономических, экологических, градостроительных задач, а также решения проблем управления и планирования развитием территории. Многоцелевой кадастр содержит сведения об объектах разного типа: природных ресурсах, инфраструктуре, социально-экономических явлениях.

Одновидовой кадастр - содержит сведения об одном объекте (строение, крыша, водопровод, квартира и т.д.).

Многовидовой - включает сведения о нескольких объектах одного типа (кадастр инженерных инфраструктур, кадастр природных ресурсов, социальных явлений и т.д.).

По территориальному принципу многовидовой кадастр ведется на трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальном образовании.

На федеральном уровне кадастр распространяется на территорию страны как среду общегосударственного управления.

На уровне субъекта Федерации кадастр распространяется на определенный регион государства (край, область).

На уровне муниципального образования в кадастре содержатся сведения обо всех объектах кадастрового учета, расположенных на территории муниципального образования.

История развития земельного кадастра в России определяется, прежде всего, уровнем экономического развития и характером отношений к собственности. Начало этой истории с образованием государства и развитием налогообложения. Объединение в 882 г. двух крупнейших политических центров древних славян, Киевского и Новгородского, под властью Киева, положило начало существованию могущественного древнерусского государства — Киевской Руси. X в. относят к началу зарождения первых сведений о кадастре в России, они определены сбором поземельного налога, оценкой земель, а первое упоминание о ведении работ по межевому (кадастровому) картографированию для отвода земель Святогорскому монастырю на Псковщине относится к 1483 г. Картографический материал земельного кадастра России содержался в описаниях земель, собранных в писцовых, смотровых, дозорных, межевых книгах, и составлялся по результатам натурных землемерных работ. Землемерные работы заключались в измерении длин граничных линий «мерной вервью» (веревкой длиной в 80, 40, 20 саженей, 1 сажень равна 2,1336 м). Граничные линии разделяли землю по угодьям и различались по «добротности» на «добрую», «среднюю» и «худую».

Исторически сложилось, что земельный кадастр в России включал такие составные части, как учет и регистрацию земель, естественноисторическое и экономическое описание земель, оценку земель. На развитие древнего земельного кадастра определенное влияние оказало монгольское владычество. Для верного учета и сбора дани проводилась перепись жителей и их имущества, а поскольку главной доходной статьей являлась земля, то при раскладе дани учитывалось ее количество и качество. Брались на учет пространства целых княжеств и поземельное владение каждого частного лица. Наиболее яркое и полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считалась соха. В связи с этим система переписи земель получила название сошного письма. Кроме налоговых целей описание земель по сошному письму имело большое значение для определения количества ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны. Раздача земель за службу и необходимость приведения вотчинных и поместных земель в соответствие с отправляемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в XV-XVI вв. При царе Иване IV (Грозном) были описаны почти все земли России, а некоторые из них — даже по нескольку раз.

Для описания земель в XVI в. было создано специальное учреждение — Поместный приказ, которое стало общегосударственным руководящим центром, объединяющим все межевые, кадастровые и крепостные работы. Описания земель проводились лицами, называвшимися писцами, дозорщиками и мерщиками. Писцовый наказ 1622 г. возлагал на писцов измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Количество земли исчислялось приблизительно. Сведения о земле отражали в писцовых книгах. Их составляли в двух экземплярах: один посылался в Москву в Поместный приказ, а второй предназначался для воевод, наместников и дьяков. Писцовые книги имели юридический и правовой характер. При их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Купля-продажа земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. Составление писцовых книг велось по населенным пунктам. В писцовых книгах освещались и финансовые вопросы: оценка имущества, размеры обложения налогом. Запись этих книг содержит показатели своеобразной русской статистики населения, землевладения, культуры, финансов и т.д. В книгах, наряду с учетом и регистрацией земель, дается их классификация по качеству с выделением четырех групп - добрые, средние, худые и очень худые. Для классификации земель использовались данные об урожайности, видах угодий и физических свойствах почв. Оценочной формой были различные окладные единицы — соха, обта, выть, лук, сошка. Постепенно они заменяются большой московской сохой — единицей податного счета, соответствующей определенному размеру чистого дохода. Кроме писцовых книг, в которые заносились все земли, составлялись окладные, приправочные полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. В окладных книгах отражались только земли, приносящие доход, с указанием размера. В приправочных книгах — служилые земли с указанием, кому какие принадлежат и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появились межевые книги, в которых отражались границы землевладений. В строенных книгах регистрировалось количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описание раздач, засечные — описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации. Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян. Таким образом, собираемая информация могла быть использована для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского государства.

В середине XVIII в. работы по межеванию расширили с целью защиты прав землевладельцев.

Следующий этап развития кадастровых работ был обусловлен политикой Петра I, он уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Первое генеральное межевание было начато в 1754 г. Оно было основано на писцовом наказе 1684 г. и помимо учета земель имело елью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход.

В 1765 г. была утверждена Комиссия о государственном межевании земель. Главная задача межевания состояла в регистрации казенных и других земельных владений. На каждый уезд составлялись межевые книги и планы с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям и составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. К планам прилагались алфавитные реестры с характеристикой землевладений и отражением проведенных измерений. Кроме того, при межевании составлялись экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель. Ее отличительная особенность — распоряжение о межевании земель не по именам владельцев, а по названиям сел и деревень с составлением книг и планов.

Основные работы по межеванию земель Российской империи были завершены в начале XIX в. На рубеже XVII в. в России составляли документы учета и описи не только сельскохозяйственных земель и лесного фонда, но и городских дворов. Документы описей и перечень дворов содержали информацию о территории двора с перечнем построек и размером налога в рублях, имя владельца. В 1768 г. вышел указ, в котором говорилось, что для всех городов, их строений и улиц необходимо составление специальных планов по каждой губернии особо. Во многих городах проводили оценку недвижимого имущества и его опись с составлением схем и планов земельных участков. Таким образом, в дореволюционной России необходимые сведения о землях содержались в «Поземельной книге» и «Межевой книге». В «Межевой книге» описывались границы землевладений и отражались происходящие изменения в положении границ между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. В «Поземельной книге» фиксировались

«обладатели прав на описанные в «Межевой книге» землевладения и отражались сведения о совершаемых с землей сделках. Такое документирование сведений о земле соответствовало сложившимся в то время земельным отношениям. Государство, имея такие сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы, используя данные Межевых и Поземельных книг, могли защищать свои права на землю в суде и разрешать межевые споры.

В 1837 г. Министерство государственных имуществ приступило к разработке нового земельного кадастра. Были проведены большие работы по съемке и определению размеров усадебных земель, пашни, сенокосов, пастбищ.

В конце XIX — начале XX вв. создаются карты губерний России. На рис. 6 представлена карта Саратовской губернии, составленная Ю.М. Шокальским (1900 г.).

Каждое из этих угодий делилось на несколько разрядов. На основе собранных данных об урожайности за 12 лет определяли условный валовой доход пашни и сенокосов. Из дохода исключалась стоимость семян, расходы на удобрения, обработку почвы, перевозку продукции и определялся условный чистый доход.

Карта Саратовской губернии, составленная Ю.М. Шокальским (1900 г.)

Рис. 6. Карта Саратовской губернии, составленная Ю.М. Шокальским (1900 г.)

По данным о средних рыночных ценах на сельскохозяйственные продукты вычисляли условный чистый доход в денежном выражении. Дальнейшее развитие и совершенствование системы учета и оценки земельных ресурсов стимулировалось такими этапными реформами, как отмена крепостного права в 1861 г., предусматривавшая выкуп земли крестьянами у помещиков, отмену взимания выкупных платежей в 1905 г. и Указ 1906 г., дающий крестьянам право выделения или выхода из общин. 19 февраля 1861 г. был подписан Манифест об отмене крепостного права и Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Отмена крепостного права положила начало коренным изменениям в положении крестьянства. Началось развитие капитализма, в процессе которого крестьянство из сословия феодального общества превращалось в сословие капиталистического общества. Втягиваясь в обстановку товарного хозяйства и рыночных отношений, крестьянское хозяйство постепенно утрачивало натуральный характер и становилось товарным. Таким образом, в период наиболее динамичного развития хозяйственных отношений в России межевание имело следующие основные цели: юридическую — определение и укрепление формальными юридическими законами границ земельных владений с составлением соответствующих юридических документов; сельскохозяйственную — устранение неудобных условий землепользования (чересполосица, сильная извилистость границ и т. п.); финансовую — определение доходности владений для исчисления налога на основе подробной съемки и оценки угодий. Земельная собственность могла быть единоличной (крестьянина, помещика, учреждения); общей для нескольких лиц с указанием доли каждого; общинной в виде права в чужой вещи (например, право крестьян на помещичьей земле пасти скот, ловить рыбу, въезжать в лес и т.п.).

Реформа сохранила в руках крестьян значительную часть земельной площади, находящейся в их распоряжении до воли. Но досталась им земля далеко не даром. Не одному поколению пришлось нести за нее тяжелые платежи по цене, заведомо завышенной против действительной стоимости. Платежи эти сопровождались особой выкупной операцией в форме земельного кредита. Притом ссудное обеспечение не требовало волеизъявления тех, кому оно предназначалось, и ссуды назначались подневольно, причем на выкуп земли, которую крестьянин уже давно считал своей, а следовательно, признавал несправедливым платить за нее.

Новая аграрная политика России 1906-1910 гг. связана с именем Петра Аркадьевича Столыпина. 19 ноября 1906 г. вышел в свет Указа императора Николая II -«Об изменении и дополнении некоторых постановлений об крестьянском землевладении». Главное содержание реформы составило разрушение общины и насаждение частной крестьянской земельной собственности. Разрешением продажи и купли наделов облегчался отлив бедноты из деревни, и происходила концентрация земли в руках зажиточных крестьян. Накануне земельной реформы формы землевладения и землепользования в России отличались большим разнообразием, которое было связано с различием, как природных условий, так и исторических судеб населения. Землепользование практически сохраняло сословно - феодальный характер, когда наряду с формирующейся буржуазной частной собственностью существовали и другие виды собственности на землю. Крупнейшим собственником являлось государство (казна). В 1905 г. ему принадлежало почти 35% общего землевладения в европейской России (или 138 млн десятин). По реформе 1906-1910 гг. к началу 1916 г. общину покинуло в общей сложности примерно 27% крестьянских семей, увеличив частную (подворную) надельную землю на 14% (около 16 млн десятин). Собственность юридических лиц (включая церкви, монастыри, города, посады, учреждения) составляла менее 2%. Земли Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии и Закавказья, в основном, принадлежали казне и Кабинету. В Сибири крестьяне владели государственной землей на праве пользования, а фактически присваивали ее практически неограниченно.

Основными тенденциями развития в области земельных отношений в России к началу XX в. были значительное сокращение дворянской земельной собственности, некоторое уменьшение государственной и увеличение площадей крестьянского землевладения. Закон 1910 г. еще более жестко проводил линию на ликвидацию общины и переход к частному крестьянскому землевладению. Он предусматривал обязательность перехода к личной собственности на землю в общинах, где за предшествующие 24 года не было общих земельных переделов. В этих общинах крестьяне автоматически становились новыми собственниками своих наделов. Всего с 1906 по 1915 гг. 2,8 млн крестьянских хозяйств заявили о закреплении земли в собственность (30% их общего числа). Закреплена земля была за 2,0 млн хозяйств (22%), которым отошло в собственность 13, 9 млн десятин, или 16% всей надельной земли. Значительная часть крестьянства сопротивлялась выходу из общины своих товарищей. Из всех подавших в 1906-1914 гг. заявления о выделе только 27% получили на это от общины согласие, 67% решали вопрос через земство.

Перераспределение земельной собственности в пользу частного крестьянского землевладения дополнилось механизмом земельной аренды в виде надельной, внутринадельной, внешненадельной и аренды казенных земель. Необходимые сведения о земле содержались в «Поземельной книге» и «Межевой книге». В «Межевой книге» описывали границы землевладений и отражали происходящие изменения в размещении границ между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. В «Поземельной книге» фиксировали обладателей прав на землевладения и отражали сведения о совершаемых с землей сделках. Государство, имея такие сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы могли защищать в суде свои права и решать межевые споры.

В первые годы после революции в 1917 г. согласно Положению о земельных распорядках в городах все без исключения земли и водные пространства в пределах городской черты, независимо от пользователя, подлежали земельной регистрации. Ее проводили с целью управления пользованием городскими землями, определения размеров налогов и земельной ренты, защиты и закрепления прав пользователей, обеспечения других потребностей городского хозяйства. Земельная регистрация включала основные и текущие этапы по сбору и хранению достоверных и систематизированных сведений о правовом, хозяйственном и природном состоянии всех без исключений земель водных пространств.

При регистрации проводили опись земельного участка с отображением характеристики строения (число этажей, материал стен, высота, состояние, пользователь и владелец) и сооружения (название, назначение), составляли экспликацию участка по видам угодий (застройка, двор, сад, огород, склад, земли сельскохозяйственного назначения, торфоразработки, пустопорожние земли), а также приводили данные о ценных насаждениях (род насаждений, число деревьев, время посадки, состояние, общая оценка, уклон участка, характеристика рельефа и почвы, наличие водных источников, затопляемость). Эти мероприятия по своей сути — прообраз городского кадастра. К сожалению, в России после 1917 г. сложилась хозяйственная политика, основанная на командных методах управления государственной собственностью на средства производства и землю. Вся земля была национализирована и объявлена всенародным достоянием и единой государственной собственностью. Одновременно с этим она фактически перестала являться объектом налогообложения со всеми вытекающими отсюда последствиям. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельной книгах. В 1917 г. земельные отношения в России резко изменились. Одним из первых законодательных актов о земле был Декрет «О социализации земли» 1918 г., причем этим актом была закреплена всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, учреждено равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного значения. А положения «О социалистическом землеустройстве» и «О мерах перехода к социалистическому землепользованию» 1919 г. закрепили две основные формы: государственную и коллективную. Одновременно с этим земля фактически перестала являться объектом налогообложения. В то же время государство нуждалось в сведениях о земле. Эта потребность определяла состав сведений земельного кадастра и порядок его ведения. Кадастр представлял собой сведенные в единую книгу регистрационные сведения по землепользователям, а также количественные и качественные характеристики земель. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств съемок и обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других поселениях (в силу их малого влияния на планирование промышленного производства) приводили в кадастре укрупнено и недостаточно. Такая система управления государственной собственностью на средства производства и землю не способствовала развитию кадастровых работ в России и коренным образом изменила путь развития кадастра.

С введением государственного владения на природные ресурсы (землю, леса, водные поверхности) кадастр как систематизированный свод сведений об их состоянии и других объектах должен был представлять инструмент централизованного хозяйственноэкономического управления различными регионами и страной в целом. Поэтому все кадастры, создаваемые в России, независимо от вида природных ресурсов становятся государственными и ведутся на основе единых, однако сугубо ведомственных требований к каждому конкретному ресурсу. И несмотря на то что наиболее важные ресурсы (земля, леса, водные пространства) составляли единую государственную собственность, ведомственный характер и подход к использованию ресурсов наложили специфические особенности на постановку кадастровых работ в стране. Кадастр того времени представлял собой сведенные в единую книгу таблицы дифференцированных по пользователям сведений о качественных характеристиках земель России. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других населенных пунктов в силу их малого влияния на планирование промышленного производства приводились в кадастре укрупнено и недостаточно объективно. Получение сведений о землях, дифференцированных по пользователям и владельцам, обеспечивалось принятой системой распоряжения землей. Любой переход права конкретных лиц на землю осуществлялся путем изъятия земельных участков целиком или их отдельных частей у одних лиц и предоставления их другим на основании решений органов власти. Такие решения закреплялись, как правило, государственными актами на право владения или пользования землей. Совокупность этих актов являлась второй составной частью кадастра.

Регистрацию проводили в государственных земельно-кадастровых книгах районов (городов) и именовали государственной регистрацией землепользований. Выполняли ее должностные лица районной землеустроительной службы, персонально отвечающие за достоверность регистрируемых сведений о землепользовании. За годы советской власти были созданы три основные вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Все основные учетные и отчетные кадастровые документы создавались в виде государственных актов на право пользования землей, списков землепользователей, земельно-кадастровых книг предприятий и организаций и др., а также в виде плановокартографических документов. Все вышеперечисленные документы создавались в рукописной форме, и имели достаточно низкую точность. Координаты точек на границах между коллективными хозяйствами определялись с точностью от 1 до 5 м, а на населенные пункты не всегда имелись карты и планы даже масштаба М 1:5 000. После национализации российские земли до времени внесения в 1990 г. поправок в Конституцию РСФСР 1976 г. не знали права частной собственности. Они без оплаты передавались физическим и юридическим лицам в вечное, бессрочное пользование.

С 1989 г. было принято большое количество нормативно-правовых документов, в той или иной степени связанных с содержанием и ведением государственного земельного кадастра. Они были направлены на осуществление земельной реформы, предусматривающей претворение в жизнь новых земельных отношений, формирование многоукладное™ землевладения и землепользования, переход к рыночным отношениям. К началу земельных реформ 1990-х гг. в России сформировался многоцелевой Государственный земельный кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики.

В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР одобрил пакет, состоящий из трех законодательных актов по земельной и аграрной реформе: Закон о крестьянском хозяйстве, Закон о земельной реформе и Закон о социальном развитии в сельской местности. Эти законы дали крестьянам право продажи земли районному Совету, обеспечили механизм наделения крестьян землей, освободили крестьянские хозяйства от госзакупок, земельного налога на 5 лет, разрешили использовать наемный труд и обеспечили гибкий максимальный размер землевладения.

С августа 1991 г. проведение аграрной и земельной реформ осуществлялось в границах территории всей страны. В декабре 1991 г. вышел Указ Президента «О неотложных мерах по проведению земельной реформы» и постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». На основании этих документов колхозы и совхозы должны были принять решение о переходе к частной собственности.

11 октября 1991 г. принят Закон «О плате за землю», который установил, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за землю являются земельный налог, арендная плата, плата за временное пользование землей, плата за приобретение земельных участков в собственность, плата за приобретение права аренды земельных участков, компенсационные платежи за потери сельскохозяйственного производства, плата за пользование земельным участком при установлении сервитуга.

Платежи за землю направляются на финансирование мероприятий по охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель, обустройство территории, на компенсацию затрат на эти цели собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также на проведение землеустройства (включая работы по установлению границ земельных участков в натуре, изготовлению их планов или чертежей границ), ведение государственного земельного кадастра, проведение мониторинга земель, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель.

19 марта 1992 г. постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены новые свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения. 25 августа 1992 г. постановлением Правительства Российской Федерации «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» утверждено Положение о порядке ведения государственного кадастра, признана необходимость координации ведения земельного кадастра, обеспечения поэтапного перехода на автоматизированный метод получения, обработки, хранения и предоставления его данных. Кроме того, была указана необходимость проведения инвентаризации земель населенных пунктов. Важными стали Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и Гражданский кодекс Российской Федерации, которые отнесли земельные участки и все, что прочно с ними связано, к недвижимости. Это повлекло за собой изменение многих положений земельного кадастра, касающихся научных и методических основ земельной регистрации, учета и оценки земель. Указом были введены новые формы свидетельства на право собственности на землю и других регистрационных документов.

В декабре 1993 г. были изданы Указы Президента РФ: «О налогообложении продажи земельных участков и операций с землей»; «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»; «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»; Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации; Основные положения о залоге недвижимого имущества - ипотеке. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. разрешило главный спорный вопрос в сфере земельных отношений. Конституция закрепила право частной собственности на землю в Российской Федерации и свободу распоряжения землей как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом.

В 1994 г. деятельность органов, ведающих земельным кадастром в России, была направлена на реализацию вышеуказанных законов, указов Президента РФ и постановлений Совета Министров РФ. К наиболее значимым документам можно отнести постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли», установившей ее в размере 200-кратной ставки земельного налога на единицу площади земельного участка.

В 1997 г. были продолжены работы по формированию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В субъектах РФ были разработаны и утверждены региональные программы создания систем государственного земельного кадастра. В содержание земельного кадастра, в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре», включено получение достоверных сведений о земельных участках и территориальных зонах как основных единиц кадастрового учета. Все прочие действия (ведения основного и текущего учета земель, составление баланса земель, бонитировка почв и экономическая оценка земель, государственное управление земельными ресурсами и др.) включены в земельную информационную систему.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. определил, что государственный земельный кадастр — это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. В государственный земельный кадастр также включают информацию о субъектах прав на земельные участки.

24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон № 221 «О государственном кадастре недвижимости» (далее — ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»). Он изменил сложившуюся в Российской Федерации систему учета объектов недвижимого имущества. После вступления его в действие технический учет зданий, строений, сооружений и государственный кадастровый учет земельных участков заменены единым государственным кадастровым учетом недвижимого имущества, который осуществляется специально уполномоченным органом. В результате государственного кадастрового учета в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с уникальными характеристиками. Кроме того, в нем регламентируется порядок выполнения кадастровых работ уполномоченными лицами (кадастровыми инженерами) по обеспечению подготовки документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о недвижимом имуществе, подлежащем кадастровому учету.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >