Землеустройство и кадастр застроенных территорий

Основы управления земельными ресурсами

Функции управления земельными ресурсами представляют собой следующие виды (направления) деятельности: мониторинг территорий; планирование и прогнозирование использования земли; определение категорий земель и их зонирование; контроль качества земель; распределение и перераспределение участков (отвод, предоставление, изъятие, продажа, выкуп); землеустройство и организация землепользования; ведение государственного кадастра; разработка правил планировки и застройки территорий поселений; государственная регистрация прав граждан и/или юридических лиц на землю и их охрана; организация платы за пользование землей. Каждая функция обособлена и в тоже время их совокупность представляется во взаимной увязке и взаимном влиянии при управленческой деятельности. Реализацию функций управления земельными ресурсами осуществляют путем формирования совокупности мероприятий или методов, для состава и содержания которых установлены задачи, а также средства их решения. Организация управления земельными ресурсами основывается на действии природных, экономических, социальных и иных законах. Например, функционирование процесса социальных (земельных) отношений в обществе должен происходить, как с максимальным эффектом производства прибавочной энергии (см. параграф 3.2), так и с минимальной вероятностью разрушения сформированного механизма рынка недвижимости (земельных участков). Имеет место наличие двух взаимосвязанных форм рационального использования земли (производства прибавочной энергии): опосредованная и прямая. Опосредованная форма связана с размещением на ней зданий сооружений и иных объектов деятельности людей. Прямая же форма связана с непосредственным хозяйственным использованием (эксплуатацией) земли: сельское хозяйство, добыча строительных материалов и иных полезных ископаемых. Каждая форма определяет специфические функции управления земельными ресурсами, в которых имеют место как сходства, так и различия. Некоторые мероприятия (рекультивация нарушенных земель, мелиорация, защита от эрозии) не являются функциями управления. Однако отсутствие этих мероприятий приводит к незавершенности цикла эксплуатации земли и деградации земельных ресурсов.

Разработаны и продолжают совершенствоваться методы управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации (РФ), муниципальных образований, а также городов и иных поселений. Такими методами являются организационно-правовой механизм и механизм экономического развития. Оба механизма действуют совместно, дополняя друг друга. В соответствии с классификацией источников права организационно-правовой механизм реализован в виде структурных подразделений, наделенных функциями управления или в виде иерархической соподчиненности органов власти, вырабатывающих решения по управлению земельными ресурсами. Такие системы обладают следующими свойствами: целостностью, обособленностью,

централизованностью, адаптивностью, совместимостью,

эмерджентностыо, мультипликативностью, многокритериалыюстью. В своей повседневной деятельности должны учитывать фактор времени стохастичность и неопределенность информации. Основой организационно-правового механизма является государственное управление, которое содержит властное и хозяйственное направления. Государственное управление означает определение государством правил и норм по организации, как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей [категорий земель, видов землепользования (собственность, аренда), статуса землепользователя (физическое или юридическое лицо)] путем формирования правовых институтов (структурных подразделений власти), наделенных функциями управления. Регулирование общественных отношений определяются законами, которые прописаны в Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации действует на всей территории России, имеет прямое действие и высшую юридическую силу. В случае же земельных отношений государство выступает в двух ипостасях, как орган власти и как собственник земли и иного недвижимого имущества на ней. В первом случае земля это территориальная или пространственная единица, ограниченная государственными границами, где осуществляется власть; во втором случае - земля есть объект хозяйственной деятельности. Эти положения закреплены в статьях Конституции Российской Федерации:

«Статья 9.

• 1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
• 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

«Статья 36.

• 1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
• 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона».

Наряду с правами и свободами, гарантированными Конституцией Российской Федерации, земельные отношения регулируются Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, и иными нормативными документами. Например, вопросы местного значения городского округа определены Федеральным законом от 06.10.2003 г. №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правила землепользования и застройки муниципального образования городской среды являются нормативным правовым актом. Разработку таких правил осуществляют в соответствии с земельным и градостроительным кодексами, а их положения устанавливают порядок землепользования и застройки территории. В них содержатся правовые условия обеспечения равенства отношений, возникающих в сфере осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Например, в статье 4 Земельного кодекса отмечается, что если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Земельным кодексом, применяются правила международного договора. Эта норма закреплена и в Конституции Российской Федерации (часть 4 статьи 15).

Исполнительными органами власти формируются обязательные для исполнения властные предписания землепользователям, например, установление земельного налога, экологические правила и требования, исполнение земельного кадастра, исправление выявленных правонарушений и другие. Правовые нормы, как правило, исходят от региональных органов власти и касаются экономических проблем использования земельных участков, земли как имущества. Действия властных структур основываются на компетенции хозяйствующих субъектов: заключение договоров аренды, организация торгов и формирование сделок купли-продажи участков земли в собственность, формирование договоров внутрихозяйственного землеустройства. При таком подходе, с одной стороны, земля - объект государственной власти, с другой - объект экономических отношений. Применение метода власти проявляется как правовой императив: повеление, требование, приказ, указание. Экономические же отношения предполагают необходимость согласования и учет интересов субъекта земельных отношений в период формирования решений органами управления.

Управление земельными ресурсами будет более эффективным, если при ограничении (изменении) властных функций хозяйствующему субъекту предоставят больше экономических свобод. Между ними должен быть достигнут компромисс. Только в этом случае будет формироваться максимальное количество прибавочной энергии (см. параграф 3.2).

Иллюстрацией экономических закономерностей в их деятельности является стратегия формирования прибавочной энергии, уровень прибыли которой зависит от наличия и качества земельных ресурсов, количества и качества специалистов (управленцев и исполнителей), уровня прибыли и земельной ренты. Эту стратегию властные структуры и землепользователи строят в соответствии с регуляторным механизмом, который определяется наличием вариаций в земельных отношениях и иллюстрируется использованием математического аппарата дискретных цепей Маркова (см. параграф 3.2). Административно-правовой метод необходим для предупреждения и контроля нарушений исполнения законов, регулирующих земельные отношения, а также для принуждения землепользователей исполнять эти законы. Однако все же в основе административного права должен лежать экономический расчет и прогноз формирования прибавочной энергии. Для этого разрабатываются следующие документы: проект использования земли, план по прибыли и земельной ренте, в которых применяются государственные нормативы проектирования и расчета прибыли. Из этого следует, что вмешательство административного права в управление землей возможно лишь в установленных законом случаях: явная порча земли, непринятие мер по борьбе с эрозией, несоблюдение общественных интересов и интересов государства и другое.

Административно-правовой метод земельных отношений предполагает использование властных функций. Участники неравноправны: власть даст обязательные для исполнения предписания, указания, приказы, а землепользователь их должен точно и вовремя исполнять. Примером реализации такого механизма являются исторические аспекты земельных отношений на территории России (СССР) в течение XX века [58]. Как известно из истории, большевики отстаивали национализацию земли, общие принципы применения которой нашли свое отражение в Декрете о земле. Декрет был принят Вторым съездом Советов рабочих и солдатских делегатов на второй день после Октябрьского переворота 26 октября (8 ноября) 1917 г. Этим фактически был уничтожен земельный строй дореволюционной России и созданы предпосылки для новых земельных отношений. Отмена частной собственности на землю без вознаграждения крупных собственников фактически явилась национализацией земли. Юридическим выражением национализации земли явилось право исключительной собственности государства на землю - запрещались какие-либо сделки с землей: купля-продажа, аренда, залог. Например, из Декрета Всесоюзного Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) «О лесах» от 27 мая 1918 года следует: «В задачи центральной Советской власти в отношении лесов входит: ... д) обращение лесных площадей в земельный фонд для увеличения земель сельскохозяйственного назначения».

Для успешной реализации политики индустриализации, расширения промышленного производства и строительства объектов различного назначения понадобились новые территории, как в городах, так и земли, сельских районов. Поэтому развитие административно-правового метода земельных отношений нашло свое отражение в последующих документах 1917 - 1930 годов. Например, 15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства, которые регулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности па землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, земель специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров. В отсутствии механизма экономической интенсификации сельскохозяйственного производства в 50-е годы принимается решение об использовании целинных и залежных земель - экстенсивный метод развития. При монополии закона о государственной собственности на землю совершенствуется порядок изъятия и предоставления земель для государственных и общественных нужд. В частности, постановлением Совета Министров СССР от 22.06.1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей» намечается децентрализация в решении вопросов изъятия земель, которая получила развитие в постановлении Совета Министров СССР от 29.08. 1957 г. Этим постановлением все вопросы, связанные с изъятием земель, были переданы на рассмотрение Советов Министров союзных республик и 13.12.1968 года принят закон: «Основы земельного законодательства Союза ССР». Установленная этими актами компетенция государственных органов по предоставлению и изъятию земель, кроме ужесточения порядка изъятия особо ценных сельскохозяйственных угодий и земель, занятых лесами первой группы, почти не изменена. В 60-х годах особое внимание в земельном законодательстве уделено рациональному использованию земель и повышению плодородия почв, проведению мелиорации земель, защите почв от водной и ветровой эрозии. Наиболее полно вопросы изъятия и предоставления земельных участков для несельскохозяйственных нужд были представлены в «Положении о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков», утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 22 марта 1974 г. № 175. Это Положение являлось основным нормативным документом по отводам (изъятию) земель для строительства и сформировало мировоззрение и общественное сознание по землеустройству территорий административным методом. В Положении были рассмотрены и систематизированы вопросы административного изъятия сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других земель. Юридически эти земли ранее были закреплены (принадлежали) сельскохозяйственным предприятиям или городам, поселкам городского типа или сельским населенным пунктам. По инициативе представителей власти появлялась производственная необходимость (нс всегда обоснованная экономически) и земли изымались для несельскохозяйственных нужд, то есть для строительства, включая и внутрихозяйственное. Основные требования по выбору площадки (трассы) для строительства были установлены в «Инструкции о порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» СП 202-81 (Госстрой СССР, Москва, 1982 г.). Для юридического оформления изъятий было предусмотрено возбуждение соответствующих землеустроительных дел, которые вели ответственные государственные службы и органы власти, а также установлена их компетенция в принятии решений при рассмотрении ходатайств (заявок), выборе земельного участка в натуре, подготовке материалов для их рассмотрения и утверждения. Этим достигался государственный учет и контроль над исполнением, юридически правильного оформления документов на отвод земель под строительное производство. Предусматривалось предоставление земельных участков в два этапа: предварительное согласование места расположения объектов строительства (кроме линейных) и примерных размеров намечаемой к изъятию площади; возбуждение и рассмотрение ходатайств о предоставлении земельных участков.

Таким образом, в содержании и методике исполнения землеустроительных работ отсутствовал механизм экономического управления земельными ресурсами. Однако установленные в Положении отдельные требования по составу и порядку оформления документов по изъятию земель не утратили своей актуальности для рыночных условий. Особенно это касалось критериев выбора природных свойств земельных участков, сохранения наиболее ценных земель сельскохозяйственного производства, вариантности выбора участка для размещения объекта строительства и состава документов.

Экономико-правовой метод или рыночные принципы земельных отношений требовали кардинальных изменений законодательства. Поэтому вместе с закреплением этих принципов в статьях Конституции РФ, издаются новые исполнительные документы. На основании принятого еще 22 марта 1974 г. № 175 «Положения о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков», выполнена разработка нового «Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства». Утверждено постановлением Совета Министров - Правительства РФ 28.01.93 г., № 77. В соответствии с нормативной стоимостью освоения новых земель взамен изымаемых, то есть потерь сельскохозяйственного производства, приведенных в указанном Положении № 77, наиболее ценные земельные угодья по естественному плодородию, определяемому по почвенному покрову, имеют большую стоимость. Поэтому применение разработанных норм стало определять условие сохранения ценных, то есть наиболее плодородных, сельскохозяйственных угодий. Для выбора земельных участков под объекты строительства взамен устаревших строительных норм (СП 202-81) издается «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» СНиП 11-01-95 (Минстрой России, Москва, 1995). Кроме того по инициативе Российского общества инженеров строителей (РОИС) Государственным предприятием «ЦЕНТРИНВЕСТпроект» при одобрении заместителя Министра Министерства строительства России от 13.03.97 г. № 9-4/30 издаются «Рекомендации по организации и выполнению работ, связанных с предоставлением и закреплением земельных участков под строительство». Указанные документы учитывают градостроительные требования при экономико-правовых основах земельных отношений. Требования и развитие этих отношений закрепляются в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 07.05. 98 № 73-ФЗ и Земельном кодексе Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ. Законы и иные нормативные правовые акты в области градостроительства, действующие на территории Российской Федерации, применяются, если они нс противоречат настоящему Кодексу (из статьи 72). В Градостроительном кодексе установлено, что предоставление земельных участков в городских и сельских поселениях осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации (статья 56 п. 3).

Развитие перспективных методов управления земельными ресурсами как в России, так и за рубежом определяются использованием новых и новейших программ компьютерной техники. Их применение дает возможность формирования объектов земельного права в трехмерном пространстве или в ЗВ-формате. Такое представление объектов приводит к выявлению факторов и параметров, которые в плоских координатах либо невозможно изобразить, либо их изображение становится сложным для прочтения, например, сочетание объектов, находящихся на поверхности земли (зданий, сооружений, проезжих частей улиц и других объектов), и объектов подземного хозяйства (тоннелей метрополитена и их станций, канализационных коллекторов, водопровода, газопровода, теплотрасс и иных коммуникаций города). Их сочетания в плоском представлении изображаются раздельно. При новом строительстве и/или реконструкции раздельный учет объектов земельного права в отдельных случаях приводит к авариям и повреждениям подземных сооружений. Это происходит в связи с тем, что отсутствуют соответствующие картографические данные по пространственному расположению объектов на территории города. Развитием перспективных направлений исследований в сфере управления городскими территориями является моделирование взаимоотношений объектов в трехмерном представлении. Потребность в реалистичном отображении окружающего мира увеличивает значимость моделирования, которое способно изменить технологию и практику управления объектами городской недвижимости. Информацию о сочетании надземных и подземных сооружений получают по результатам детального мониторинга и инженерно-технических изысканий. Отсутствие же отдельных видов пространственной информации приводит к снижению эффективности работы органов исполнительной власти и городских организаций. Это выражается в недостаточной оперативности принятия ответственных управленческих решений и снижении качества (появлении погрешностей) информационных и иных услуг. Для обеспечения соответствующих органов более полной информацией необходимо иметь комплексную систему учета или единую базу данных о сочетании наземных и подземных объектов на территории города. В числе обязательных данных такой базы должна быть информация о технических характеристиках объектов, правообладателях участков, выделяемых для строительства и/или эксплуатации, как наземных, так и подземных сооружений. В материалах инженерно-технических изысканий и мониторинга должна иметь место информация о зонах с особыми условиями использования территорий. Решение проблем в области эффективного планирования и управления объектами городской среды требует новых возможностей учёта объектов и формирования пространственных данных. Эксплуатация системы основывается на интеграции актуальной информации фондовых материалов инженерных изысканий и отраслевых информационных ресурсов. Объединяющей организацией формирования единой политики в области управления земельными ресурсами является Государственный кадастр недвижимости (ГКН, см. параграф 5.6), использующий также базы данных предприятий технической инвентаризации. Непрерывное межведомственное взаимодействие способствует обеспечению условий оптимальной градостроительной деятельности, посредством системы учета информационных потоков через организации, которые эксплуатируют инженерные сети и метрополитен.

Таким образом, государственное управление земельными ресурсами осуществляется как представительными (законодательными), так и исполнительными органами власти, а также землепользователями или хозяйствующими субъектами. Между ними складываются два типа отношений: жесткое подчинение, характерное для министерств, ведомств, комитетов, инспекций прямого подчинения; и функциональное соответствие, для которого выполнение аналогичных функций выражено в мягкой форме - самоуправление и исполнение общих правил и ограничений. При любом методе управления выделяются управляющая и управляемая системы с наличием характерных связей: прямых, обратных, директивных, стимулирующих и регулирующих. То есть управление земельными ресурсами осуществляют при использовании принципов, методов и средств целенаправленного воздействия на субъекты прав на земельные участки и, в том числе, на подземные сооружения. При этом в Российской Федерации в переходный период (1990 - 2015 гг.) сложились и продолжают развиваться определенные системы управления, которые позволяют распределять функции управления между различными органами (вертикаль власти) и между различными субъектами России (горизонталь власти) с индивидуальными, присущими этим регионам формами экономического хозяйствования.

Основными методами управления земельными ресурсами застроенных территорий являются: мониторинг земель и геоинформационные методы, землеустроительное проектирование и землеустройство территорий, перенесение проекта землеустройства на местность, земельный кадастр застроенной территории и его контрольные функции, стандартизация, сертификация и лицензирование.