Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: современное состояние и теоретические проблемы его становления
Исследование сферы административно-правового обеспечения безопасности будет не полным, если не раскрыть особенности организационно-правового механизма обеспечения безопасности, функционирующего в данной сфере. Смысл категории «организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности» раскрывается через понятие «механизм правового регулирования» или «механизм правового обеспечения» и усматривается преимущественно в том, чтобы собрать вместе все явления правовой действительности и представить их в «работающем», «взаимодействующем, системно-динамичном виде, высвечивая те специфические функции, которые выполняются каждым из них в общей системе».
Действие права — это любое проявление его вовне, выполнение своих предназначения и функций, реальное обнаружение своих ценностных свойств, достижение намечаемых результатов[1]. При этом не следует забывать, что смысл права предполагает не только
наличие самого правила поведения, но, конечно же, и субъекта, которому это правило адресуется и которым оно интерпретируется как правовое. Действие права возможно только через субъектов, воспринимающих право, которые одновременно являются главными действующими лицами в рамках правовой жизни. В связи с этим действие права как его системное функционирование по своей субстанции представляет собой не что иное, как совокупную правовую деятельность, осуществляемую субъектами в рамках правовой системы общества. Механизмом правового регулирования одни ученые называют систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование1. Другие авторы под ним понимают также систему юридических средств, но организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права[2] . С.С. Алексеев определяет механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения
Правовое регулирование общественных отношений происходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее цели, задачи, принципы, варианты поведения возможных или конкретно поименованных участников этих отношений. Правовое регулирование в обществе пронизывает две области правовой действительности — полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно оно имеет две разновидности — общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.
Общее правовое регулирование заключается в упорядочении общественных отношений путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным, его осуществляют правотворческие органы, каждый из которых принимает нормативно-правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие. Индивидуально-правовое регулирование представляет собой властную деятельность компетентного субъекта, заключающуюся в дополнитель
ном упорядочении общественных отношений на основе действующих правовых норм путем конкретизации правила поведения их персональных участников с учетом установленных в ходе этой деятельности фактических данных. При этом решается юридическое дело (вопрос) применительно ко всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуально-правовое решение, имеющее обязательное значение. Как общее, так и индивидуально-правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих норм, связаны с определением общих или индивидуальных масштабов поведения. Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности, с точки зрения А.М. Воронова, разделяемой нами, представляет собой систему юридических форм и методов декларирования и отстаивания интересов общества, государства и личности посредством взаимообусловленного и взаимодействующего функционирования государственного аппарата, наделенного соответствующими полномочиями в соответствии с принципом разделения властей. Он должен отражать многоуровневый и многофункциональный характер публичных интересов, их формирование и реализацию как федеральным центром и субъектами федерации (пространственно-территориальное действие механизма), так и всеми государственно-правовыми институтами в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектнофункциональное действие механизма)[3]. Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации в теоретико-методологическом плане основывается на соответствующих концептуальных положениях и как специфическое направление государственной политики не ограничивает свое действие лишь правоохранительной сферой государственного управления, состоит из определенной совокупности экономических, правовых, организационных и иных мер по предупреждению и пресечению угроз общественной безопасности и ликвидации последствий их проявлений и органически связан с социально-экономическими, конституционно-правовыми реформами. Теоретико-методологическими и прикладными принципами организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации являются следующие принципы: конституционность, комплексность, сочетание федеральных и региональных (местных) целей и задач обеспечения общественной безопасности, учет и использование социально
правового мониторинга и прогнозирования криминологической обстановки. Организация обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, на наш взгляд, представляет собой деятельность, основанную на принципах социального управления и принципах организации правоохранительной сферы государственного управления. Ее основные элементы — это объект управления (совокупность правоотношений, складывающихся в процессе организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации) и субъект управления (система компетентных органов государственной власти Российской Федерации, реализующих полномочия в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации)1. Из элементов конституционно-правового статуса Президента РФ по обеспечению безопасности логически следует, что именно ему предоставлены основные полномочия в исследуемой области, включая определение основных направлений государственной политики, утверждение стратегий безопасности (национальной, общественной). Согласно Стратегии национальной безопасности, национальные интересы России на долгосрочную перспективу заключаются: Внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности реализуются через стратегические национальные приоритеты. Основными приоритетами национальной безопасности РФ являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Для обеспечения национальной безопасности РФ наряду с достижением ее основных приоритетов сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития: • повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;
Проанализируем структуру организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности. Он состоит в основном из тех органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам. В структуре организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности можно выделить следующие федеральные министерства: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации. К федеральным службам, входящим в структуру организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности, следует отнести: Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству; Федеральную службу по техническому и экспортному контролю; Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству; Федеральную службу по техническому и экспортному контролю; Федеральную службу исполнения наказаний; Федеральную службу судебных приставов; Государственную фельдъегерскую службу Российской Федерации; Федеральную службу безопасности Российской Федерации; Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; Федеральную службу по финансовому мониторингу; Федеральную службу охраны Российской Федерации. Среди общего числа федеральных агентств следует включить в организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности: Федеральное агентство по делам Содружества Неза висимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство специального строительства; Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; Управление делами Президента Российской Федерации. С нашей точки зрения, перечисленные государственные органы выступают субъектами системы административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и в обобщенном виде могут называться органами обеспечения общественной безопасности. Орган обеспечения общественной безопасности, на наш взгляд, — это образованная в установленном порядке и в определенной нормативными правовыми актами форме организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, которую реализует в установленных формах и при помощи определенных методов, в том числе и специальных, комплектуется отвечающими предъявляемым к службе в ней требованиям гражданами, наделена правом выступать по поручению государства и осуществлять деятельность, направленную на реализацию важнейшей функции современного государства — обеспечение общественной безопасности в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах государственного управления. Рассматривая сформировавшуюся в России систему органов обеспечения безопасности, следует отметить, что далеко не все органы исполнительной власти, подведомственные Президенту РФ, обеспечивают подавляющее большинство видов общественной безопасности. К примеру, экологическая безопасность обеспечивается в основном в рамках деятельности Минприроды России и подчиненных ему контрольно-надзорных органов, а ими руководит не Президент РФ, а Правительство РФ. В подчинении же Президента РФ находятся органы исполнительной власти, выполняющие задачи в рамках тех приоритетов национальной безопасности, которые определены п. 23 Стратегии национальной безопасности, — национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Обширными полномочиями в области обеспечения безопасности обладает Федеральная служба безопасности, статус и компетенция органов которой определены Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Так как ФСБ России обладает наиболее обширными полномочиями в сфере безопасности государства и общества, рассмотрим ее компетенцию подробнее. Федеральная служба безопасности определяется Законом о ФСБ как единая централизованная система органов Феде ральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности РФ. Руководство деятельностью службы осуществляется Президентом РФ. Управление службой осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности через указанный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности назначается на должность и освобождается от должности тоже Президентом РФ. Направления деятельности органов Федеральной службы безопасности определяются федеральным законодательством. Органы ФСБ России обязаны. Следует заметить, что это далеко не полный перечень прав органов ФСБ России, причем в Законе о ФСБ он сформулирован как открытый. Использование органами Федеральной службы безопасности предоставленных им прав для выполнения обязанностей, не предусмотренных федеральными законами, не допускается. Министерство внутренних дел России[5] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере внутренних дел. МВД осуществляет следующие, имеющие наибольшее отношение к рассматриваемой сфере, полномочия'.
Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУОООП МВД России)[6] — самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающее и осуществляющее в пределах своей компетенции функции министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, лицензионно-разрешительной работы, координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Важными полномочиями в области обеспечения общественной безопасности обладает полиция. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» устанавливает, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Основные направления деятельности полиции'. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах[7]. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и
реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Федерации, Федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы, войска гражданской обороны, Государственную инспекцию по маломерным судам, аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России, а также через представителей МЧС России в составе представительств РФ при международных организациях. Основными задачами МЧС России являются'. МЧС России осуществляет'. На основании указов Президента РФ органы исполнительной власти в данной области осуществляют следующие полномочия'. Вопросы введения чрезвычайного положения регулируются Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и указанным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы. Порядок применения Президентом РФ специальных экономических мер регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах». Такие меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международнопротивоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющее угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушающее права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН. Целями применения специальных экономических мер являются обеспечение интересов и безопасности РФ и (или) устранение или минимизация угрозы нарушений прав и свобод ее граждан. Специальные экономические меры носят временный характер и применяются независимо от других мер, направленных на защиту интересов, обеспечение безопасности РФ, а также на защиту прав и свобод ее граждан. К специальным экономическим мерам относятся запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения. Реализация специальных экономических мер обязательна для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также для находящихся под российской юрисдикцией организаций и физических лиц. Специальные экономические меры не должны носить более ограничительный характер, чем это необходимо для устранения обстоятельств, послуживших основанием их применения. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» наделяет Президента РФ следующими нормотворческими и организационными полномочиями в сфере противодействия терроризму: В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа. Так, Президентом РФ 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму. Также Президент РФ наделяется полномочиями в сфере обеспечения безопасности и иными федеральными законами[8]. Следует отметить, что приведенный выше перечень полномочий Президента РФ в сфере обеспечения безопасности не является исчерпывающим. Эти полномочия могут дополняться, поскольку и Конституция РФ, и Закон о безопасности не исключают этого. Полномочиями в области обеспечения безопасности обладают и палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Деятельность некоторых комитетов и комиссий Совета Федерации тесно соприкасается с теми или иными вопросами обеспечения безопасности (комитеты по международным делам, делам СНГ, по промышленной политике, по природным ресурсам и охране окружающей среды и пр.). Вместе с тем образован специальный Комитет Совета Федерации ФС РФ по обороне и безопасности. Весьма об
ширно определен перечень вопросов ведения Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности и противодействию коррупции. Полномочия палат Федерального Собрания в области безопасности устанавливаются также и другими законами. Большими полномочиями в области обеспечения безопасности наделено Правительство РФ. Правительство РФ является органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть, — возглавляет единую систему исполнительной власти в государстве. В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ Правительство РФ: В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ: Правительство РФ также устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства[9]. Ряд полномочий таких органов действительно способны
оказывать воздействие на обеспечение соответствующих аспектов безопасности. В частности, в рамках экологической безопасности Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)[10], находящаяся в ведении Минприроды России, наделена такими полномочиями, как осуществление контроля и надзора:
Росприроднадзор также утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливает нормативы на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, а также ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, и выполняет ряд иных схожих полномочий. Подведомственная Правительству РФ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)[11] является: органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; органом государственного энергетического надзора; органом государственного строительного надзора; регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Ростехнадзор самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности. Одним из важнейших звеньев в системе организационноправового механизма государства, которое призвано выполнять соответствующие задачи в области обеспечения безопасности, являются федеральные органы исполнительной власти, которые на практике должны реализовывать все положения нормативноправовой базы в этой области, а также, учитывая то, что одной из форм осуществления функций государства является организационная форма, осуществлять все текущие организационные вопросы, необходимые для реализации определенных правовой базой задач. Это обусловливается самой природой органов исполнительной власти — исполнять, реализовывать положения законодательного нормативного массива в соответствующей области, что предопределяет и наделение таких органов правом подзаконного нормотворчества. Вообще, в науке нет единой точки зрения на критерии разграничения форм осуществления функций государства. Это, в свою очередь, порождено разными подходами к пониманию самой формы осуществления функций государства. Одни понимают под ней особые виды деятельности государственных институтов — в отличие
от негосударственных элементов общества. В этом случае к формам осуществления функций государства относят законодательную (правотворческую), исполнительную, надзорную (контрольно-надзорную) и судебную. Согласно другому подходу под формами осуществления функций государства понимается однородная по признакам деятельность органов государственной власти. В этом случае выделяют такие формы, как правотворческая деятельность, правоприменительная деятельность, оперативно-исполнительная деятельность, правоохранительная деятельность. Главное отличие второго подхода в том, что все приведенные выше формы называются правовыми, но выделяют еще и организационные (еще можно встретить их обозначение как фактических) формы, к которым относят организаци-онно-регламентирующую, организационно-хозяйственную и организационно-идеологическую. В каждом из этих подходов есть доля истины, хотя оба они и несколько уходят в своем объяснении от экономического базиса — от той основы, которая предопределяет любую деятельность государства вообще. Но второй подход представляется все же более объективным. Деятельность органов исполнительной власти может осуществляться во многих из приведенных форм. Они наделяются правом правотворчества, включая законодательную инициативу (следует помнить о взаимодействии Правительства РФ с подведомственными ему органами исполнительной власти, то же, с еще большей актуализацией к данной теме, можно сказать о Президенте РФ, хоть он и не относится ни к одной из ветвей), они осуществляют правоприменение, выполняют оперативно-исполнительные задачи, осуществляют правоохранительные функции (ФСБ, МВД и пр.), за исключением, разумеется, судебных полномочий. Органы исполнительной власти в ходе своей деятельности прибегают ко всем трем видам организационной формы. В целом же можно отметить, что все средства и формы воздействия государства на общество определяются конкретно-историческими условиями развития экономического базиса в национальном, региональном и мировом масштабе. Прежний Закон о безопасности, напомним, содержал в ст. 8 определение основных элементов системы безопасности, которую, согласно этой статье, образовывали органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом, запрещалось, запрещается это и сейчас по вполне ясным причинам. Таким образом, органы исполнительной власти наряду с органами других ветвей власти относились к системе обеспечения безопасности, являясь в этой системе одним из базовых звеньев. В настоящее время Стратегия национальной безопасности относит такие органы к силам обеспечения национальной безопасности. К таковым относятся Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства. Органы исполнительной власти, относясь к структуре государственного механизма в целом, выполняют и возлагаемые на них функции в области обеспечения безопасности. Эти задачи и функции определяются, прежде всего, отраслевой (межотраслевой) принадлежностью соответствующего органа, а также обусловленные этим их общие задачи — в порядке определения предметов компетенции и полномочий соответствующего органа исполнительной власти. С этой точки зрения практически все федеральные органы исполнительной власти выполняют те или иные задачи и осуществляют те или иные функции в области обеспечения безопасности, но именно в рамках их компетенции, именно в рамках их функций. Допустим, одним из полномочий подведомственного Правительству РФ Министерства природных ресурсов и экологии РФ[12] является принятие нормативных правовых актов по вопросам, важным для обеспечения экологической безопасности. Минприроды России также осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства, которые также наделены некоторыми полномочиями в области экологической, технологической и смежных с ними видов безопасности. Аналогично можно рассмотреть практически каждый из органов исполнительной власти, выделив в сфере их компетенции и полномочий те, реализация и осуществление которых призваны способствовать обеспечению практически всех видов безопасности — государственной, общественной, экологической, радиационной, технологической, военной, информационной, биологической, пожарной и т.д. Но так как всего таких органов насчитывается не один десяток, то попросту на это не хватит объема. Здесь достаточно ука-
зать на то, что безопасность — это явление комплексное, она, как требование и как состояние, пронизывает практически все сферы, в которые проникает регулирующее воздействие государства. Поэтому в сфере регулирующего воздействия каждого из органов исполнительной власти есть сферы, регулирование которых, управление которыми и надзор (контроль) за которыми способствуют соответственно специфике компетенции соответствующего органа и реализации задач по обеспечению тех или иных видов безопасности. Какого-либо универсального «органа обеспечения всеобщей безопасности» нет и никогда не было ни в одном государстве. Органы исполнительной власти, исходя из их статуса, обеспечивают реализацию содержащихся в законах и подзаконных актах требований обеспечения безопасности, могут являться заказчиками государственных целевых программ в области обеспечения безопасности, а могут (а значит, обязаны в случае возложения на них законом такой обязанности) такие программы и разрабатывать, они также выполняют различные мероприятия организационного, финансового и иного плана в сфере обеспечения безопасности, они, наконец, могут формировать в рамках компетенции специальные органы в данной области. Основные функции (именно функции, а не полномочия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности отмечены в ст. 12 Закона о безопасности. Соотношение полномочий в области обеспечения безопасности между органами государственной власти федерального и функций органов государственной власти регионального уровней обусловлено, во-первых, самой спецификой данной государственной функции, во-вторых, федеративной формой государственного устройства. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Во многих субъектах РФ приняты законодательные акты в области многих из видов безопасности, и главное здесь — изыскать достаточные ресурсы и средства для их реализации без удара по социальной сфере, обеспечить соответствие нормативного массива реальной обстановке и избежать параллелизма с федеральными нормами — это основные предпосылки для того, чтобы соответствующий закон на региональном уровне работал. Все законодательные акты субъекта РФ в области обеспечения безопасности не должны противоречить федеральному законодательству (они могут только развивать его применительно к условиям соответствующего субъекта РФ), принятому по предметам ведения РФ, а также изданным в их исполнение актам Президента РФ и Правительства РФ в сфере безопасности. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. Региональная безопасность в административно-правовом и управленческом аспектах представляет собой состояние защищенности нормами административного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов[13]. Приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения ее региональной безопасности. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, противоречия по отношению к Конституции Российской Федерации. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации является важным элементом системы региональной безопасности. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты Федерации. Институт федерального вме
шательства является, таким образом, признаком подлинно федеративных отношений в государстве1. Решение организационных и экономических проблем регионального управления невозможно без соответствующей правовой базы. И здесь актуальна дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологического, экономического, индустриального и демографического состояния и условий развития региона. Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою очень негативную роль. Ситуация, связанная с наведением конституционного порядка в Чеченской Республике, показала, что правительственные войска, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действуют фактически вне рамок правового поля. Это только подтверждает необходимость дальнейшей работы над совершенствованием правового обеспечения региональной безопасности, в соответствии с принципами которого должны быть устранены все имеющиеся недостатки в правовом регулировании, сформирована целостная система обеспечения региональной безопасности государства[14] . Следует также отметить, что в национальном законодательстве нет такого комплексного системообразующего элемента региональной безопасности, как законодательная база ее финансирования. Например, отсутствие финансовых средств на должное обустройство государственной границы с учетом новой геополитической обстановки создает реальную угрозу для территориальной целостности страны, нарушения ее единства. Стратегия устанавливает взаимную связь органов государственной власти по обеспечению общественной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения общественной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России. В связи с этим видится обоснованным закрепление в нормах Стратегии понятия системы общественной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями «национальные интересы» и « общественная безопасность», а также выделение
в структуре системы общественной безопасности подсистемы административно-правового обеспечения общественной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности. По мнению Я.Н. Радюшина, «представление общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам государственной власти»1. Правовой институт региональной безопасности включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности и др. Анализ указанных ключевых факторов обеспечения региональной безопасности должен учитываться при разработке политики и стратегии как национальной, так и общественной безопасности и планировании ее обеспечения. В структуре системы региональной безопасности можно выделить три составных элемента: а) концептуальный; б) нормативноправовой; в) субъектный. Каждый из перечисленных элементов имеет свои позиции в системе обеспечения региональной безопасности и выполняет возложенную на них роль в соответствии с положениями Конституции РФ и Законом о безопасности[15] . Функциональные компоненты системы обеспечения как национальной, так и общественной безопасности вообще и региональной безопасности в частности, как правило, включают в себя: • познавательную функцию, которая отражает деятельность по накоплению знаний о системе обеспечения общественной безопасности, о факторах, влияющих на безопасность, об угрозах интересам личности, общества и государства в сфере общественной безопасности, о механизме достижения целей общественной безопасности;
Устанавливая сферы общественной безопасности, Стратегия не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенного Конституцией РФ. В результате схема правовых взаимоотношений субъектов обеспечения региональной безопасности значительно усложнилась. Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них таких специфических ор
ганов, как региональные советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации1. Исходя из поставленных целей, создание советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов общественной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим необходимо отметить, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; обеспечение экологической безопасности. Бесспорно, децентрализация правового регулирования в обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но она должна иметь пределы ограничения. В рамках полномочий региональных органов власти на уровне субъектов РФ создаются свои советы безопасности, которые призваны решать задачи по предметам совместного ведения РФ и субъектов и предметам ведения субъектов в рамках вопросов обеспечения безопасности. Так, например, Совет общественной безопасности Удмуртской Республики является совещательным и консультативным органом, возглавляемым Президентом Удмуртской Республики, осуществляющим подготовку рекомендаций по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности и общества, проведения единой государственной политики в сфере общественной безопасности[17] . При этом ст. 2 Закона определяет некоторые понятия. Общественная безопасность — система общественных отношений, обеспечивающих защищенность жизненно важных интересов от различных условий и факторов, представляющих для них угрозу, в том
числе неприкосновенность личности, жизни и здоровья населения, материальных и духовных ценностей, спокойствие, труд и отдых граждан, деятельность организаций, учреждений и предприятий на территории Удмуртской Республики, относящихся к основным объектам общественной безопасности. Угроза общественной безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности развития личности, общества и государственных институтов. Задачами Совета общественной безопасности Удмуртской Республики (ст. 6) является разработка рекомендаций по вопросам: Функциями Совета являются: Совет вправе осуществлять и иные функции в соответствии с федеральными законами и законами Удмуртской Республики. Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены гл. 8 Конституции РФ. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подкон 1 Закон Удмуртской Республики «О Совете общественной безопасности Удмуртской Республики». трольна государству. Детально вопросы ведения органов местного самоуправления определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Приведем здесь только те полномочия органов местного самоуправления, которые непосредственно и/или опосредованно относятся к тем или иным аспектам безопасности в границах муниципальных образований. К вопросам местного значения поселения относятся'. На полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности распространяются нормы ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в том случае, если законом устанавливается возможность передачи таких полномочий. Сразу же следует отметить, что такие полномочия в области безопасности, которые закреплены в ст. 71 Конституции РФ (федерального уровня), на муниципальный уровень не могут быть переданы ни при каких условиях, только лишь в рамках обеспечения и исполнения нормативных актов в данной области. В целом полномочия всех органов государственной власти в сфере обеспечения общественной безопасности определены их отраслевой или межотраслевой компетенцией. Но все они в известной степени координируются специальным органом в рамках президентской вертикали — Советом Безопасности РФ. Глава
