Институциональное регулирование вопросов общественной безопасности в Российской Федерации

Из анализа действующего отечественного законодательства в сфере безопасности, сформировавшегося на основании Конституции РФ, центральное место среди законов и подзаконных нормативных правовых актов занимает ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ

«О безопасности», в котором, к сожалению, имеется ряд неточностей и недостаточно ясно определен механизм нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России. Например, из анализа названного закона видно, что полномочиями в области обеспечения безопасности обладают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в области обеспечения безопасности имеют лишь определенные функции1. Они в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако последняя норма требует узкого толкования в силу того, что из всех разновидностей безопасности в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение только общественной безопасности (п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

С нашей точки зрения, в ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» в большей степени определены исходные начала нормативного регулирования и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, по сути детализированные и конкретизированные в ряде федеральных законов и подзаконных нормативных актах, призванных противодействовать различным угрозам государственной безопасности. В частности, организационные и правовые основы обеспечения национальной безопасности закреплены в таких федеральных законах, как ФЗ «Об обороне»[1] , ФЗ «О государственной тайне», ФЗ «О Федеральной службе безопасности» , ФЗ «О внешней разведке»56 и др.

Концептуальные и методологические подходы к обеспечению национальной безопасности, по сути, получили свое закрепление в указах Президента РФ: от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», от

5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации»1 и др.

Из общего числа нормативных правовых актов, изданных по вопросам обеспечения национальной безопасности, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., по нашему мнению, является базовым подзаконным нормативным актом. Для конструктивного взаимодействия всех сил и средств в Стратегии национальной безопасности определены основные понятия по обеспечению безопасности государства. Ими являются национальная безопасность, национальные интересы Российской Федерации, угроза национальной безопасности, стратегические национальные приоритеты, система обеспечения национальной безопасности, силы обеспечения национальной безопасности, средства обеспечения национальной безопасности. Их характеристики полностью изложены в Стратегии национальной безопасности. Из указанного комплекса в первую очередь выделяются национальная оборона и безопасность. Успешная деятельность в этом направлении способствует устойчивому развитию России, сохранению территориальной целостности и суверенитета государства.

В Федеральном законе «Об обороне» определена система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации конкретизирована[2] . Он нацелен на совершенствование Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, призванных предотвращать глобальные и региональные войны и конфликты, а также на осуществление стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны. В Военной доктрине Российской Федерации изложена концепция деятельности государства по военной организации, оборонному потенциалу и обеспечению безопасности Российской Федерации, а также интересов ее союзников.

В федеральных законах «О государственной тайне», «О Федеральной службе безопасности», «О внешней разведке»1 закрепле-

ны организационные и правовые основы противодействия такой угрозе национальной безопасности, как разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, деятельность организаций, группировок и отдельных лиц, направленные на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Концептуальные и методологические подходы к обеспечению общественной безопасности как составной части национальной безопасности изложены в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г.

В названной Концепции в качестве угрозы общественной безопасности, на наш взгляд, обоснованно признается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества.

Признавая общественную безопасность в качестве объекта нормативно-правового регулирования, в исследуемой концепции логично разграничиваются понятия «общественная безопасность» и «обеспечение общественной безопасности». Если общественная безопасность определяется как «состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то под обеспечением общественной безопасности подразумевается «реализация определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно Концепции общественной безопасности в Российской Федерации целями обеспечения общественной безопасности являются:

• достижение и поддержание необходимого уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера;

• повышение уровня защищенности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от террористических угроз; сохранение гражданского мира, политической, социальной и экономической стабильности в обществе.

В рамках проводимого исследования следует отметить, что в качестве организационных и правовых мер обеспечения общественной безопасности признаются меры:

  • • по предупреждению, выявлению и пресечению террористической и экстремистской деятельности, преступлений, связанных с коррупцией, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, а также других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, материальные и духовные ценности общества, критически важные и (или) потенциально опасные объекты инфраструктуры Российской Федерации;
  • • профилактике социальных и межнациональных конфликтов;
  • • предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая оказание первой помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;
  • • совершенствованию государственного управления в области пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности;
  • • развитию международного сотрудничества в правоохранительной сфере, а также в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

Сопоставимо с обозначенными организационными и правовыми мерами обеспечения общественной безопасности, а также угрозами общественной безопасности, формально выделенными в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, можно составить следующий ряд правовых норм, образующих отраслевые институты общественной безопасности:

  • • институт противодействия терроризму;
  • • институт противодействия экстремизму;
  • • институт противодействия преступным и иным противоправным посягательствам;
  • • институт противодействия коррупции;
  • • институт защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • • институт противодействия незаконной миграции;
  • • институты обеспечения отдельных видов общественной безопасности (пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности);
  • • институт развития международного сотрудничества по вопросам обеспечения общественной безопасности.

Большая часть выделенных институтов общественной безопасности в настоящее время сформировалась из норм специальных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые, к сожалению, построены на разнообразных понятиях и не систематизированы.

К примеру, институт противодействия коррупции образуют нормы указов Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы»1, от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»[3] .

Институт противодействия терроризму составляют нормы ФЗ «О противодействии терроризму».

Институты обеспечения отдельных видов общественной безопасности можно выделить из анализа федеральных законов «Об охране атмосферного воздуха», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», «Об охране окружающей среды», «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации»1, Земельного кодекса РФ[4] , Лесного кодекса РФ,

Очевидно, перечень институтов обеспечения общественной безопасности, выделенных выше из анализа Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, можно продолжить, если проанализировать работы исследователей отраслевых институтов безопасности.

К примеру, из анализа действующего административного законодательства в области безопасности исследователи проблем административно-правового регулирования безопасности обоснованно составляют следующий ряд институтов:

  • • общий административно-правовой институт безопасности, к которому относятся нормы Конституции РФ, в которых разделена подведомственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере безопасности, нормы Закона РФ «О безопасности», в которых закреплены основные понятия, раскрывающие юридическое содержание безопасности, системы обеспечения безопасности в РФ и т.д.;
  • • субъектные административно-правовые институты безопасности, к которому относятся нормы Указа Президента РФ «Об утверждении Концепции национальной безопасности»;
  • • предметные административно-правовые институты безопасности, в том числе административно-правовой институт охраны окружающей среды, административно-правовой институт охраны труда, административно-правовой институт санитарно эпидемиологического благополучия населения и др.;
  • • функциональные административно-правовые институты безопасности, в том числе административно-правовой институт безопасности дорожного движения, административно-правовой институт пожарной безопасности, административноправовой институт промышленной безопасности, административно-правовой институт безопасности лекарственных средств и т.д.;
  • • ситуационные административно-правовые институты безопасности, которые образуют нормы КоАП, нормы ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», нормы ФЗ «О лицензировании от-

дельных видов деятельности» ФЗ «О техническом регулировании» и др.1

В целом, разделяя предложенный подход, считаем возможным в рамках проводимого исследования дополнительно включить в перечень институтов общественной безопасности, приведенный выше:

  • • институт противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, который образуют нормы ФЗ от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;
  • • институт безопасности дорожного движения, «сердцевину» которого составляют нормы ФЗ «О безопасности дорожного движения»[5] и постановление Правительства Российской Федерации «О правилах дорожного движения»;
  • • институт экологической безопасности, который образуют нормы ФЗ «Об охране окружающей среды» и Экологической доктрины Российской Федерации, ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Земельного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории» ;
  • • институт продовольственной безопасности, состоящий из норм ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»11,

детализированных в Доктрине продовольственной безопасности РФ[6];

• институт информационной безопасности, который образуют нормы ФЗ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ФЗ от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», Указа Президента РФ от 17 марта 2008 г. № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена», постановления Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. № 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных», Доктрины информационной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895.

Из анализа нормативных актов, образующих институты общественной безопасности, следует отметить два момента, негативно влияющих на их эффективность действия.

Во-первых, данные акты имеют различную юридическую силу, но не систематизированы. Как правило, это специальные «рамочные» федеральные законы, изданные по отдельным вопросам обеспечения общественной безопасности. Нормы указанных законов достаточно часто детализируются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В отдельных сферах общественной безопасности имеют место нормативные приказы федеральных министерств или федеральных служб, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование. К примеру, в сфере общественной безопасности применяются приказы МВД РФ, МЧС РФ, Минприроды РФ, и др.

Во-вторых, при отсутствии единого понятийного аппарата выделенные нормативные акты имеют различную структуру и целевое назначение, не увязанные с теорией нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности.

Следует заметить, что выделенный массив нормативных правовых актов позволяет в научных и практических целях отграничить сферу общественных отношений безопасности от иных сфер правового регулирования, в том числе в сферах отраслевого регулирования, прежде всего сферах административно-правового, гражданско-

правового и уголовно-правового регулирования. Очевидно, отдельные сферы общественных отношений, регулируемых нормами выделенных выше институтов, позволяют говорить об отдельных сферах или элементах общественной безопасности, сформировавшихся в той или иной степени в Российской Федерации.

Подводя итог, можно сделать вывод, что специфика состояния российской системы правовых актов в сфере общественной безопасности заключается в том, что в действующем ФЗ «О безопасности» в основном сделан акцент на нормативном правовом регулировании и обеспечении государственной безопасности.

Методологические и концептуальные положения нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности закреплены в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г.

Исходя из анализа Концепции общественно безопасности в Российской Федерации и отечественного законодательства, сформировавшегося на основании Конституции РФ, в структуре общественной безопасности можно выделить институты, регулирующие отдельные относительно обособленные сферы (элементы) общественной безопасности. Нормы, образующие данные институты, в настоящее время содержатся в несистематизированных федеральных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, наделяемых полномочиями нормативно-правового регулирования в сфере общественной безопасности.

Все это выдвигает две основные задачи по совершенствованию нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России:

  • 1) разработка и принятие федерального закона «Об общественной безопасности», в котором представляется целесообразным:
    • • сформировать единообразно понимаемый при нормотворчестве и правоприменении понятийный аппарат, раскрывающий особенности нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России;
    • • оптимизировать структуру органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, наделяемых полномочиями по обеспечению общественной безопасности;
    • • систематизировать нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные виды общественной безопасности;
  • 2) проведение комплексной систематизации и унификации нормативных правовых актов, нормы которых образуют отдельные институты общественной безопасности.

  • [1] Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 2 СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. 3 Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. С. 8220-8235. 4 Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. 5 Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143. 6 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146. 7 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
  • [2] СЗ РФ. 2010. № 7. Ст. 724. 2 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. 3 Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 7. Ст. 724. 4 Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. С. 8220-8235. 5
  • [3] СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875. 2 СЗРФ. 2012. № 12. Ст. 1391. 3 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146. 4 Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222. 5 Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947. 6 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
  • [4] Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281. 2 Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. 3 Лесной кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
  • [5] См., например: Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права. С. 72—74. 2 ФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873. 3 Постановление Правительства «О правилах дорожного движения» // САПП. 1993. № 47. Ст. 4531. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 5 Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. 6 Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281. 7 Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. 8 Лесной кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. 9 Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222. 10 Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947. 11 Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.
  • [6] Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >