Полномочия Центробанка в обеспечении административно-правового режима оборота ценных бумаг

Существенные изменения в системе управления оборотом ценных бумаг произошли в России в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерацией в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее — Закон № 251-ФЗ)1. В соответствии с принятым Законом на Банк России возложены функции мегарегулятора финансового рынка. Банку РФ переданы полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). С 1 сентября 2013 г. ФСФР России упразднена[1] и в структуре Банка России создается практически аналогичная служба — Главное управление по финансовым рынкам. Однако это уже не орган исполнительной власти, осуществляющий управленческие, контрольные надзорные полномочия от имени государства, а структура Банка России.

В связи с принятием закона и передачей Банку России государственных полномочий по государственному регулированию, управлению и надзору в сфере оборота ценных бумаг внесены многочисленные изменения более чем в 40 федеральных законов. К сожалению, законодатели достаточно «небрежно» поступили с формулировками Закона № 251-ФЗ, и по большей части изменения эти заключаются в замене термина «федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг» на слова «Банк России». Из такой формулировки вытекает предположение, что Банку России передаются полномочия ФСФР России. Тогда как круг органов исполни

тельной власти, задействованных в управлении финансовыми рынками, не ограничивается деятельностью ФСФР. Однако в тексте Закона отсутствуют формулировки, конкретизирующие наименования органов государственной власти и их полномочия, которые переданы Банку России. Это, безусловно, является недостатком юридической техники в подготовке Закона № 251-ФЗ и станет причиной правовых коллизий на стадии реализации положений Закона.

Представляется, что теоретические и практические вопросы, возникшие в связи с радикальным изменением системы управления оборотом ценных бумаг, следует рассмотреть в нескольких аспектах:

  • 1) с точки зрения обеспечения управленческого процесса и соблюдения административно-правового режима оборота ценных бумаг в переходный период;
  • 2) с точки зрения управленческого воздействия и соблюдения административных циклов и процедур, составляющих административно-правовой режим оборота ценных бумаг;
  • 3) с точки зрения соблюдения системы организации государственной власти на основе принципа разделения властей и функционального механизма государства в сфере оборота ценных бумаг. В каждой из выделенных сфер имеются проблемы, заслуживающие обсуждения.

Прежде всего, следует отметить, что Законом № 251-ФЗ закреплено, что передача функций и полномочий упраздняемой ФСФР России не должна в первое время сказаться на правовой силе подзаконных актов, которые принимались Правительством РФ и российским регулятором финансовых рынков до вступления в силу настоящего Закона. Согласно ч. 1 ст. 49 Закона № 251-ФЗ они будут применяться до вступления в силу соответствующих нормативных актов Банка России. Следует отметить, что с момента упразднения ФСФР России Банк России становится ее правопреемником. Переходный период в правовом регулировании отношений в сфере оборота ценных бумаг характеризуется тем, что Банк России в этой сфере становится фактически правопреемником Правительства РФ, поскольку акты Правительства РФ в финансовой сфере сохраняют свое действие до момента принятия и вступления в силу актов Банка России.

В соответствии со ст. 4 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ в редакции от 23 июля 2013 г. (далее — Закон № 86-ФЗ) Банку России переданы практически все полномочия по правовому регулированию, правоприменительной практике, контролю и надзору в сфере оборота ценных бумаг, которые ранее реализовывались органами исполнительной власти в лице Правительства РФ, ФСФР России, Министерства финансов, Федерального казначейства, Министерства экономики и экономического развития, а также полномочия министерств силового блока — Министерства обороны и Министерства внутренних дел и других ведомств по вопросам пенсионного обеспечения и страхования.

Следует отметить, что если ранее регулятивные, управленческие и надзорные функции Центрального банка России распространялись только на банковскую и кредитную сферы, то с внесением изменений в законодательные акты в связи с передачей полномочий в финансовой сфере Банку России они значительно расширились и с 1 сентября 2013 г. распространились на всех субъектов, задействованных в обороте ценных бумаг.

Теперь Банк России наряду с регулированием, управлением и контролем в кредитной сфере в соответствии со ст. 4 указанного Закона осуществляет регулирование, управление, юрисдикционную деятельность, контроль и надзор в отношении некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами (п. 9.1). Он осуществляет целый ряд юридически значимых административных правоприменительных действий, являющихся основанием для возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений в сфере оборота ценных бумаг. В числе таких совершаемых действий и административных юридических процедур можно выделить следующие:

  • • регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг;
  • • регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;
  • • контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;
  • • регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
  • • контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
  • • защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению.

В новом статусе Банка России в сфере оборота ценных бумаг достаточно значимо определение юридической природы, иерархический уровень его нормативных правовых актов и их место в правовой системе России. Этот вопрос далеко не праздный и возник не случайно, он вытекает их формулировок новой редакции Закона о Банке России, из текста которого следует, что юридическая сила нормативных правовых актов Банка России выше юридической силы актов Правительства, Президента России и даже законов Российской Федерации и субъектов Федерации.

Согласно ст. 7 Закона № 86-ФЗ Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются им самостоятельно. Однако в Законе отсутствует указание на то, что акты Банка России должны как минимум соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В принятой редакции верховенство и высшая юридическая сила норм Конституции не обозначены как принципы деятельности Банка России.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России в основной своей массе должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Законом установлены ограничения в государственной регистрации ряда нормативных актов Банка России.

Законодательно установлена возможность судебного обжалования нормативных актов Банка России. Это должно являться важной гарантией соблюдения принципа верховенства Конституции РФ и законности. Следует отметить достаточно активную автономную роль Банка России в регулировании общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг. Законодательно установлено право Банка быть участником законотворческого процесса. Новым законодательством установлено, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России.

Таким образом, анализ современного законодательства свидетельствует о достаточно значимой роли Банка России в сфере оборота ценных бумаг и регулировании общественных отношений в финансовой сфере и об установлении административно-правового режима оборота ценных бумаг.

Есть еще одна проблема институционального характера, ставящая под сомнение правомерность передачи Банку России всего объема полномочий по правовому регулированию, управлению, надзору, административной юрисдикции в сфере оборота ценных бумаг. В конституционно установленном механизме государства Банк России не входит ни в одну из ветвей государственной власти и является органом государства, реализующим свои полномочия в конституционно установленной кредитно-денежной и финансовой сфере.

Согласно ст. 1 Закона № 86-ФЗ функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, законодательно Банку России были делегированы функции государственного управления в финансовой сфере, в том числе в сфере оборота ценных бумаг.

Делегируя банку России функции нормативно-правового регулирования, управления, совершения юридически значимых действий (регистрации, лицензирования, аккредитации и т.д.) и устанавливая тем самым административно-правовой режим оборота ценных бумаг, законодатель в тексте Закона не определил юридический характер нормативных актов Банка России. В Законе отсутствуют указания на то, что акты Банка имеют подзаконный характер и должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, содержатся лишь положения об их обязательном характере для всех органов государственной власти. Статья 7 Закона закрепляет, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции в форме указаний, положений и инструкций, имеющих обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, имеет право самостоятельно устанавливать правила подготовки актов. Как следует из текста статьи, обязательный характер акты Банка России имеют не только для органов исполнительной власти, но и для органов законодательной и судебной властей федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Едва ли такую формулировку закона можно признать удачной.

Такой характер правотворчества Банка России без указания на подзаконность его актов создает ему избыточную автономность в системе органов государственной власти, самостоятельность и независимость в правовом регулировании подведомственных ему отношений, тем более при отсутствии в России Закона «О законах», т.е. законодательно установленной системы нормативных правовых актов и их юридической силы. Более того, характер переданных Банку России функций нарушает функциональный принцип организации государственной власти — принцип разделения властей. Закрепленная в новой редакции система управления оборотом ценных бумаг сосредоточивает и нормативно-правовое регулирование, и исполнение, и совершение юридически значимых действий, и надзор в компетенции одного органа государства. При этом Банк России не входит ни в одну из систем государственной власти и практически безответственен перед государством[2]. Обращает на себя внимание также тот факт, что практически в названии Банка России отсутствует указание на его государственно-правовую природу, он является банком, осуществляющим коммерческую деятельность, хотя получение прибыли и не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Закона № 86-ФЗ). Такой двоякий статус создает коррупционную составляющую в деятельности Банка России в сфере оборота ценных бумаг, тем более что он сам является участником рынка, осуществляя оборот своих и государственных акций.

С целью компенсировать доминирующее положение Банка России на финансовых рынках Законом предусмотрены формы взаимодействия Банка России с другими органами государственной власти, участвующими в управлении в сфере финансов.

Так, ст. 21 Закона о Банке России предусмотрено, что для реализации возложенных на него функций он участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Министр финансов РФ и министр экономического развития РФ или по их поручению один представитель от Министерства финансов РФ и один представитель от Министерства экономического развития РФ участвуют в заседаниях совета директоров с правом совещательного голоса.

Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят взаимные консультации.

Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние финансового рынка, в том числе на состояние банковской системы, и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики государства.

Банк России вправе предоставлять информацию по запросам совещательных и координационных органов, образованных в соответствии с нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Едва ли можно признать достаточным право участвовать в обсуждении вопросов с совещательным голосом и право запросить информацию для осуществления государственного контроля и возможности эффективного воздействия на финансовую сферу России.

Практика государственного управления свидетельствует, что эффективно разделение элементов управленческого воздействия на общественные отношения. Первый элемент — это принятие норм права, регулирующих общественные отношения в определенной сфере, и второй — это контроль и надзор за соблюдением норм права, юрисдикционная деятельность по применению мер наказания. При всех сложившихся в мире моделях управления государством в сфере оборота ценных бумаг и предоставлении банкам широких контрольных полномочий функция нормативноправового регулирования сохраняется за органами государственной власти или создаваемыми ими государственными комиссиями. Такое разделение полномочий обеспечивает и ответственность государства за финансовую сферу, и самостоятельность субъектов рынка ценных бумаг.

Новации в системе управления в сфере оборота ценных бумаг получили свое закрепление в Федеральном законе № 251-ФЗ — в Закон о Банке России была введена отдельная глава, в ней установлены полномочия Банка по формированию административно-правового режима оборота ценных бумаг. Это глава X. 1, которая называется «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков».

Согласно ст. 76.1 Закона о Банке России к некредитным финансовым организациям, в отношении которых полномочия по правовому регулированию, управлению, контролю и надзору были переданы от ФСФР Банку России, отнесены:

  • • профессиональные участники рынка ценных бумаг;
  • • управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
  • • специализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
  • • акционерные инвестиционные фонды;
  • • кредитные потребительские кооперативы;
  • • негосударственные пенсионные фонды;
  • • микрофинансовые организации;
  • • жилищные накопительные кооперативы;
  • • рейтинговые агентства;
  • • сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы; а также лица, ведущие:
  • • клиринговую деятельность;
  • • деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
  • • деятельность организатора торговли;
  • • деятельность центрального депозитария;
  • • деятельность субъектов страхового дела;
  • • бюро кредитных историй;
  • • актуарную деятельность.

Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами. То есть практически Банк России стал органом государства, устанавливающим и формирующим административно-правовой режим оборота ценных бумаг в банковской, кредитной и некредитной сферах.

Законодательно установлено, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг. В Законе установлены пределы контрольной деятельности Банка. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность некредитных финансовых организаций.

По ст. 76.2 Закона Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.

Банк России вправе проводить проверки деятельности эмитентов и участников корпоративных отношений, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также применяет иные меры, предусмотренные федеральными законами.

Следует отметить, что перечень организаций и полномочия Банка России в сфере оборота ценных бумаг в Законе о Банке России изложены весьма лаконично, поскольку основным законодательным актом, регулирующим оборот ценных бумаг и устанавливающим их административно-правовой режим, остался Закон «О ценных бумагах в Российской Федерации», а также порядка 40 законодательных актов, регулирующих виды деятельности и лиц, ранее находившихся в сфере регулирования и контроля ФСФР России, а с 1 сентября 2013 г. ставших подконтрольными и поднадзорными Банку России.

В связи с расширением сферы регулирующих, контрольных и надзорных функций Банка России в сфере финансовых рынков для их осуществления в структуре Банка создан действующий на постоянной основе орган — Комитет финансового надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. К компетенции Комитета отнесено принятие решений по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.

Положение о Комитете финансового надзора и его структура утверждаются советом директоров. Руководитель Комитета назначается председателем Банка России из числа членов совета директоров. Анализируя порядок структурирования Банка России, следует отметить, что в формировании структур и подборе кадров практически отсутствуют демократичные начала, не учитывается интерес субъектов Федерации, других органов исполнительной власти, действующих в финансовой сфере оборота ценных бумаг. Банк России практически становится единственным государственным органом, осуществляющим правовое регулирование, управление, контроль, надзор и юрисдикционную деятельность в сфере оборота ценных бумаг.

Банк России в порядке реализации законодательно переданных ему полномочий на основании ст. 76.4, согласно которой устанавливает требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (фи нансовые, экономические) нормативы, а также иные требования в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность соответствующих организаций, чем обеспечивает формирование и реализацию административно-правового режима оборота ценных бумаг. Из ст. 76.5 следует, что Банк России проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания, а также применяет к данным организациям предусмотренные федеральными законами иные меры.

Порядок проведения проверок, в том числе определение обязанностей проверяемых лиц по содействию в проведении проверок, и порядок применения иных мер устанавливаются нормативными актами Банка России.

Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России или по поручению Комитета финансового надзора за саморегулируемыми организациями (далее — СРО).

Банк России устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами, ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций. Он вправе запрашивать и получать на безвозмездной основе от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и иных лиц необходимую информацию, в отношении которой установлены требования, обеспечивающие ее конфиденциальность, в том числе информацию, содержащую персональные данные и касающуюся деятельности некредитных финансовых организаций (их руководителей, учредителей (участников)). Кроме того, вправе реализовать целый ряд иных правомочий, установленных Законом о ценных бумагах и законодательными актами, регулирующими деятельность отдельных организаций и обществ.

Исследование институциональных и функциональных аспектов становления административно-правового режима оборота ценных бумаг и реформирования системы органов, обеспечивающих соблюдение данного режима, предполагает прогностический подход, раскрытие перспектив развития оборота ценных бумаг и структурирования системы управления и контроля им.

Такие перспективы обозначены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от

17 ноября 2008 г. № 1662-р1. В ней указано на то, что политика государства в указанный период будет ориентирована на расширение свободы предпринимательства, развитие самоорганизации и механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества, будут созданы благоприятные условия для развития СРО бизнеса и потребителей с передачей им ряда государственных функций.

В соответствии с указанной Концепцией была разработана и утверждена Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р)[3] , целью которой является формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра.

В связи с этим до 2020 г. намечено решение ряда задач развития финансового рынка. В числе подлежащих решению задач:

  • 1) повышение емкости и прозрачности финансового рынка;
  • 2) обеспечение эффективности рыночной инфраструктуры;
  • 3) формирование благоприятного налогового климата для его участников;
  • 4) совершенствование правового регулирования на финансовом рынке.

В рамках решения задачи по обеспечению эффективности инфраструктуры финансового рынка Стратегией предусматривается:

  • • унификация регулирования всех сегментов организованного финансового рынка;
  • • создание нормативно-правовых и организационных условий для возможности консолидации биржевой и расчетнодепозитарной инфраструктуры;
  • • создание четких правовых рамок осуществления клиринга обязательств, формирования и капитализации клиринговых организаций финансового рынка, а также функционирования института центрального контрагента;
  • • повышение уровня предоставления услуг по учету прав собственности на ценные бумаги и иные финансовые инструменты.

В целях реализации задачи по совершенствованию правового регулирования на финансовом рынке предусматривается:

• повышение эффективности регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального надзора в отношении участников финансового рынка, унификации принци

пов и стандартов деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с СРО;

  • • снижение административных барьеров и упрощение процедур государственной регистрации выпусков ценных бумаг;
  • • обеспечение эффективной системы раскрытия информации на финансовом рынке;
  • • развитие и совершенствование корпоративного управления;
  • • принятие действенных мер по предупреждению и пресечению недобросовестной деятельности на финансовом рынке.

Однако, рассматривая реальность поставленных задач, следует иметь в виду, что перспективы развития рынка определяются в значительной мере степенью оперативности его государственного регулирования, а также уровнем теоретического обоснования проектов, продуманности и целенаправленности принимаемых решений. Государственное регулирование должно обеспечить создание благоприятных, равных и справедливых условий для осуществления деятельности на рынке ценных бумаг. Качественной характеристикой рынка ценных бумаг является правовая нормативная база, определяющая условия его функционирования.

Одна из задач, направленных на совершенствование нормативноправового обеспечения функционирования рынка ценных бумаг, — это необходимость проанализировать действующие нормы в целях выяснения степени их соответствия объективной потребности в регулировании, учитывая то, что существуют объективные пределы нормативно-правовой регламентации, — чрезмерная детальная регламентация приводит к нарушению интересов, делает законодательство громоздким и практически необозримым, подобное регламентирование не способно предусмотреть все возможные случаи1, перенасыщение актами влечет снижение их эффективности[4] .

Эффективность выполнения управленческих функций органами, регулирующими оборот ценных бумаг, зависит от степени их конкретизации с учетом объекта и субъекта управления. Регулирование на рынке ценных бумаг должно осуществляться не столько в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов, сколько в отношении рынка в целом как механизма организации движения капитала.

Повышению эффективности управления оборотом ценных бумаг не способствует то обстоятельство, что в области правового ре

гулирования отношений здесь существуют специальные вопросы, по которым управленческие функции могут осуществляться самыми разнообразными органами исполнительной власти и ЦБ РФ.

Во-первых, вопросы эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, стандартов раскрытия информации об этих ценных бумагах. В настоящий дореформенный период Минфин России разрабатывает и утверждает нормативные акты, определяющие: порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ и муниципальных ценных бумагах; форму заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг.

Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета1.

ЦБ РФ осуществляет контроль за операциями на рынке государственных ценных бумаг, а также устанавливает порядок заключения и исполнения сделок с государственными ценными бумагами и определяет порядок их учета.

При этом к полномочиям ФСФР России были отнесены разработка и утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами.

Во-вторых, вопросы обязательного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения. Минфин России, который является уполномоченным федеральным органом по регулированию в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, принимает нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений (в том числе по вопросам установления стандартов раскрытия информации и форм отчетности об инвестировании средств пенсионных накоплений, структуры средств пенсионных накоплений и ограничений их инвестирования субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений); запрашивает у субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений информацию, связанную с осуществлением ими деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

1 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» от 15 июня 2004 г. № 278 (в ред. от 8 августа 2009 г.) // Российская газета. 2004. № 126; СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.

Минздравсоцразвития России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в области негосударственного пенсионного обеспечения (п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ)[5].

К полномочиям ФСФР России было отнесено право разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты в части надзора и контроля, а также осуществлять контроль за соблюдением субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений (управляющими компаниями и специализированным депозитарием), субъектами отношений по негосударственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию (управляющими компаниями, специализированными депозитариями, негосударственными пенсионными фондами) требований нормативных правовых актов. Кроме того, ФСФР России устанавливает формы и сроки представления отчетности этих субъектов, рассматривает отчеты Пенсионного фонда РФ, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, а также аудиторские и актуарные заключения.

В-третьих, вопросы функционирования накопительно-ипотечной системы. Минобороны России является уполномоченным федеральным органом, обеспечивающим функционирование накопительно-ипотечной системы, и в этом качестве принимает нормативные правовые акты в сфере формирования, инвестирования и использования накоплений для жилищного обеспечения. А также проводит конкурсы по отбору специализированного депозитария, управляющих компаний для заключения договора об оказании услуг специализированного депозитария, договоров доверительного управления накоплениями для жилищного обеспечения, направляет в ФСФР России обращение о выдаче предписаний об устранении нарушений субъекту отношений по формированию и инвестированию накоплений для жилищного обеспечения (управляющей компании, специализированному депозитарию, брокеру).

В свою очередь, ФСФР России принимала нормативные правовые акты, определявшие деятельность субъектов отношений по формированию и инвестированию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих (управляющих компаний, специализированных депозитариев и брокеров), а также осуществляла контроль за соблюдением ими требований законодательства.

Даже этот неполный обзор с очевидностью свидетельствует, что регулирование значительного количества вопросов в области рынка ценных бумаг нуждается в совершенствовании.

В частности, чтобы обеспечить эффективность механизма правового регулирования рынка ценных бумаг, необходимо устранить дублирование в нормотворчестве различными ведомствами одних и тех же его сегментов.

В литературе обоснованно высказывается мнение о необходимости повышения эффективности управления и регулирования отношений на рынке ценных бумаг. По специальным вопросам предлагается свести его к единому органу. При этом положение о таком органе должно быть разработано более детально, чем положения о ныне действующих регулирующих в сфере рынка ценных бумаг органах. Также нуждаются в уточнении положения в части регулирования рынка ценных бумаг функций Минэкономразвития России, Минфина России, Минздравсоцразвития России, Мининформсвязи России, ФНС России, ФАС России, Росфиннадзора, Росфинмониторинга, Росинформтехнологии[6].

Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных путей реформирования системы государственного регулирования рынков — не только фондовых, но и финансовых — создание так называемого мегарегулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегментов финансового рынка.

Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и для России. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 2000 г. Среди причин, вызвавших необходимость создания подобного суперведомства, назывались неравномерность, фрагментарность и непоследовательность нормативно-правовой базы; незначительный размер рынков капитала; недостаточная независимость органов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, характерные для большинства органов регулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рамках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России, что предполагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необходимости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном документе «Концептуальные основы развития рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ассоциацией участников фондового

рынка (НАУФОР) в 2006 г. Однако по целому ряду объективных и субъективных причин эта идея не получила дальнейшего развития.

Реальные шаги по созданию мегарегулятора финансового рынка в России были сделаны только в начале марта 2007 г. в рамках радикальной административной реформы, начало которой было положено указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2007 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 (далее — Указ № 314). Данным документом была ликвидирована ФКЦБ России, а все ее функции были переданы новому государственному органу — Федеральной службе по финансовым рынкам (далее — ФСФР). Кроме того, новому регулятору российского финансового рынка были переданы некоторые направления деятельности и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР перешел контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике — контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда — надзор за негосударственными пенсионными фондами.

Окончательно структура и статус нового регулятора российского финансового рынка были установлены в постановлении Правительства РФ № 356 от 16 мая 2007 г. «О Федеральной службе по финансовым рынкам»[7] .

Согласно данному постановлению ФСФР России являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору на финансовых рынках, находящимся в ведении Правительства РФ и подчиняющимся непосредственно премьер-министру страны. При этом Служба имела следующие функции: осуществляла государственную регистрацию выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг; обеспечивала раскрытие информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ; осуществляла в рамках установленных федеральным законами и иными нормативными правовыми актами России функции контроля и надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируе-мых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, ипотеч-

ных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализированных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пенсионных фондов, Пенсионного фонда РФ, государственной управляющей компании, а также в отношении товарных бирж; обобщала практику применения законодательства РФ в сфере своей компетенции и вносила в Правительство РФ предложения о его совершенствовании, разрабатывала проекты законодательных и иных нормативных правовых актов.

Для обеспечения функций ФСФР России в субъектах Федерации ей были переданы региональные отделения упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России. ФСФР представляла собой совершенно особую структуру в системе органов государственной власти. Такая особенность была обусловлена тем, что в отличие от других федеральных служб, которые подчиняются министерствам, ФСФР находилась в прямом подчинении премьер-министру Российской Федерации. Контролируя значительную часть финансового рынка страны, ФСФР, по сути, уже сосредоточила значительную часть полномочий, свойственных мегарегулятору.

В то же время ФСФР не являлась мегарегулятором в классической его модели: вне ее прямого влияния оставались страховые компании (они отданы в ведение Федеральной службы страхового надзора), аудиторы (Минфин) и банки (Банк России).

При обсуждении вопроса о создании мегарегулятора высказывались предположения, что по мере укрепления системы государственного регулирования оставшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, будут переданы в ведение ФСФР. Кстати, на этом этапе административной реформы ее инициаторами рассматривалась возможность передачи ФСФР функций надзора за этими секторами финансового рынка. Однако передаче функций, например, по банковскому надзору помешала позиция Банка России.

Вместе с тем, являясь мегарегулятором финансового рынка страны, ФСФР по своему статусу — федеральная служба, т.е. орган государственной власти, лишенный возможности издавать нормативные акты, регулирующие отношения во вверенной ему сфере. Как известно, в соответствии с п. 5 постановления № 206[8] ФСФР только разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных правовых актов. Однако разработка проектов правовых актов — это еще не принятие их. При этом остальные федеральные службы находятся в подчинении конкретным министерствам, которые и занимаются нормотворчеством. Очевидно, непосредственное подчи

нение ФСФР премьер-министру указывает на единственный возможный для нее в сложившейся ситуации путь нормотворчества через постановления Правительства РФ. Надо сказать, что такое положение дел полностью соответствует духу административной реформы: разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их независящим друг от друга органам исполнительной власти.

Однако в случае с регулированием фондового рынка возникает вполне очевидное противоречие с Законом «О рынке ценных бумаг», где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего.

Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом.

Регулирование рынка ценных бумаг необходимо для упорядочения деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия. Регулирование рынка ценных бумаг охватывает: государственное регулирование; регулирование со стороны профессиональных участников рынка ценных бумаг, или саморегулирование рынка. Государство может передать часть своих функций по регулированию уполномоченным или отобранным им организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг; последние также могут договориться о том, что созданная ими организация получает некие права регулирования по отношению ко всем участникам данной организации; общественное регулирование, или регулирование через общественное мнение. В конечном счете именно реакция широких слоев общества в целом на какие-то действия на рынке ценных бумаг является первопричиной тех или иных регулятивных действий государства или профессионалов рынка.

Данное обстоятельство нацелено: на поддержание порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка; защиту участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций, от преступных организаций; обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на ценные бумаги на основе спроса и предложения; создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стимулы для предпринимательской деятельности, а каждый риск адекватно вознаграждается; формирование (в определенных случаях) новых рынков, поддержку необходимых обществу рынков и рыночных структур, рыночных начинаний и нововведений; достижение каких-либо общественных результатов (например, повышение темпов роста экономики, снижение уровня безработицы и т.д.).

Процесс регулирования на рынке ценных бумаг включает в себя: создание нормативной базы функционирования рынка — разработку законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов, которые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми соблюдаемую основу; отбор профессиональных участников рынка, соответствующих определенным требованиям по знаниям, опыту и капиталу; контроль за выполнением всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка; систему санкций за отклонение от норм и правил, установленных на рынке.

Принципы регулирования российского рынка ценных бумаг зависят от существующих в стране политических и экономических условий и при этом отражают проверенную временем историческую практику мирового рынка ценных бумаг. Основные принципы регулирования — это:

  • • разделение подходов в регулировании отношений между эмитентом и инвестором, с одной стороны, и участниками рынка — с другой. В первом случае регулируются отношения между владельцем прав по ценной бумаге и лицом, по ней обязанным, во втором — отношения, которые возникают в момент заключения и исполнения сделки между эмитентом и профессиональным участником, инвестором и профессиональным участником или между профессиональными участниками; выделение из всех видов ценных бумаг так называемых инвестиционных — выпускаемых массово, сериями, рынок которых может быть быстро организован. Именно такие бумаги нуждаются в тщательном регулировании, поскольку, оперируя подобными инструментами, злоумышленники могут нанести большой ущерб участникам рынка;
  • • максимально широкое использование процедур раскрытия информации обо всех участниках рынка — эмитентах, крупных инвесторах и профессиональных участниках;
  • • наличие конкуренции как механизма объективного повышения качества услуг и снижения их стоимости;
  • • равенство прав субъектов перед регулирующими органами;
  • • разделение полномочий между регулирующими органами (нормотворчество и нормоприменение не могут совмещаться в одном лице);
  • • обеспечение гласности нормотворчества, широкое публичное обсуждение путей решения проблем рынка;
  • • соблюдение принципа преемственности российской системы регулирования рынка ценных бумаг, имеющей определенную историю и традиции; оптимальное распределение функций регулирования рынка ценных бумаг между государственными и негосударственными органами управления — коммерческими и общественными организациями.

Структура государственных органов, регулирующих рынок ценных бумаг на федеральном уровне, была достаточно сложна. Подобную сложность обусловили: смешанная (банковская и небанковская) модель рынка, в результате в качестве регулирующих инстанций выступают Центральный банк РФ и небанковские государственные органы; масштабная приватизация, в ходе которой значительная часть государственных предприятий превратилась в акционерные общества, возникли инвестиционные фонды, произошло в огромных масштабах первичное размещение акций приватизированных предприятий. Все это привело к активному вмешательству в регулирование рынка приватизационного агентства (Мингосимущества России); неустойчивость и конкуренция российских властных структур.

Необходимость совершенствования системы управления оборотом ценных бумаг вызвана избыточностью не только органов, осуществляющих управленческий процесс, но и избыточностью их функций. Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. При этом основными вариантами упразднения функций могут быть: ликвидация функций; сокращение масштаба исполнения функций; передача функций СРО. Например, функция может быть признана избыточной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться иным органом. Передача функций СРО, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, возможна в случае, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере. Так, функции контроля над участниками рынка со стороны их СРО зачастую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля.

1

См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. С. 6—8.

В связи с этим предлагалось передать на уровень Правительства РФ ряд функций регулятивного характера в качестве основы осуществления, которые нельзя в настоящее время представить прямыми нормами закона. Функции регламентации профессиональной деятельности возможно реализовывать на уровне стандартов СРО.

Таким образом, анализ законодательных и организационных новелл и основных направлений совершенствования административно-правового режима оборота рынка ценных бумаг позволяет сформулировать следующие выводы.

Проводимое в России реформирование системы правового регулирования, управления и контроля и сосредоточение всего объема полномочий в Банке России нарушает сложившиеся принципы организации управленческого процесса, предполагающего разделение полномочий по правовому регулированию у одного органа государственной власти, а по управлению, контролю надзору — у другого органа государственной власти или делегирование данных полномочий негосударственным структурам.

По своему статусу Банк России не является органом государственной власти: это государственный орган, учрежденный Конституцией РФ и имеющий конституционно установленные специальные полномочия в сфере кредитно-денежных отношений. В соответствии с системой организации государственной власти и принципом разделения властей деятельность по правовому регулированию в различных сферах общественных отношений, возникающих в сфере функций государства, осуществляется уполномоченными на то органами государственной власти — законодательными или исполнительными. В связи с этим передача Банку России полномочий по правовому регулированию в сфере финансов и оборота ценных бумаг должна была повлечь изменение его статуса, в противном случае установленная система регулирования и управления нарушает принципы и систему организации государственной власти России.

Эффективная система управления в сфере финансов и оборота ценных бумаг возможна при сохранении за органами государственной власти полномочий по правовому регулированию и правотворчеству в подведомственных им сферах оборота ценных бумаг, которые следует сохранить за Федеральной службой по финансовым рынкам Российской Федерации, а вопросы управления, совершения правоприменительных действий, контроля и надзора могут быть переданы Банку России или СРО.

Международный опыт применения мер по улучшению раскрытия информации свидетельствует о повышении рыночной прозрачности и способствует органам регулирования пресекать незаконные действия на рынке ценных бумаг. В связи с этим представляется полезным расширение обмена информацией с международными органами регулирования.

Повышению эффективности управления будет способствовать правовое регулирование отношений на рынке ценных бумаг по специальным вопросам по возможности единым органом государственной власти, с детализированным объемом его полномочий и организационно-правовых форм деятельности, при этом контроль и управление могут быть переданы иным органам не государственновластного характера.

Не решенной осталась проблема управления региональными и муниципальными рынками ценных бумаг. Банк России имеет строго выстроенную иерархично устроенную вертикаль управления. В связи с этим обеспечить автономию региональных и муниципальных рынков ценных бумаг, как первоначально предполагалось в ходе проведения реформы рынка ценных бумаг, становится весьма проблематичным.

  • [1] Российская газета. 2013. Федер, вып. № 1641. 2 Указ Президента РФ «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» от 25 июля 2013 г. № 645.
  • [2] Согласно ст. 2 Федерального закона № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.
  • [3] Распоряжение Правительства РФ «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (в ред. от 8 августа 2009 г.) // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489. 2 Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года» от 29 декабря 2008 г. № 2043-р Ц СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 423.
  • [4] См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 112. 2 См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ, пособие. М., 1999. С. 34. 3 См.: Банило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 37.
  • [5] Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 (в ред. от 9 марта 2010 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» // Российская газета. 2004. № 144; СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2898.
  • [6] См.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтере Клувер, 2007. С. 153.
  • [7] СЗ РФ. 2007. № 15. 2 СЗ РФ. 2007. № 24.
  • [8] Постановление Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам» от 9 апреля 2004 г. № 206 // Российская газета. 2004. Федер, вып. № 3454.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >