Система органов обеспечения административноправового режима оборота ценных бумаг в Российской Федерации

Система органов государственного управления оборотом ценных бумаг

В литературе, посвященной исследованию организации государственного управления и построению системы органов государственной власти, реализующих административно-правовой режим оборота ценных бумаг, обоснованно отмечается ее разветвленность. Органы государственного управления, в системе оборота ценных бумаг осуществляющие государственное регулирование, контроль, надзор, реализацию организационно-правовых мер правоприменительного характера и юрисдикционную деятельность, представляют собой достаточно сложную иерархическую структуру.

В единую систему входят законодательные органы, осуществляющие разработку и принятие законов, устанавливающие статус и регулирующие деятельность субъектов оборота ценных бумаг, процедуры оборота, виды ответственности. Управленческие функции выполняют органы исполнительной власти, прежде всего Правительство РФ, которое совместно с Центральным банком России определяет стратегию развития рынка ценных бумаг. В числе органов исполнительной власти также Министерство финансов, на которое возложены функции общего регулирования оборота государственных ценных бумаг. При этом Министерство финансов выступает на рынке в двух качествах — с одной стороны, оно активный участник оборота ценных бумаг, так как является эмитентом государственных ценных бумаг, с другой стороны — оно до сентября 2013 г. проводило регистрацию эмиссий, контролировало рынок ценных бумаг, осуществляло допуск ценных бумаг на рынок. В структуре Министерства финансов созданы определенные отделы, которые непосредственно занимаются регулированием оборота ценных бумаг.

В силу того что основными участниками рынка ценных бумаг выступают банки (как коммерческие, так и инвестиционные), уже в течение определенного времени Центральный банк выступает в качестве органа регулирования рынка ценных бумаг1. Он осуществляет регулирование, лицензирование, государственный контроль и надзор за оборотом ценных бумаг в кредитных организациях и государственных ценных бумаг, за рынком векселей. Кроме того, регулирование осуществляется также специальными комитетами и комиссиями, создаваемыми по поручению парламентов и в рамках парламентов. В их функции входит непосредственная организация рынка ценных бумаг и осуществление полного контроля за операциями на нем, на них возлагаются и функции регулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг[1] .

Таким образом, в систему органов государственной власти России, которые осуществляют государственное регулирование и управление оборотом ценных бумаг, входят:

  • 1) Правительство РФ, на которое совместно с Банком Росси возложены функции выработки стратегии развития финансового рынка и рынка ценных бумаг;
  • 2) Министерство финансов РФ, которое до реформирования системы управления финансовой сферой устанавливало правила совершения операций на рынке, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами, аттестовало специалистов на право ведения операций с ценными бумагами, регистрировало выпуски ценных бумаг, вело Единый государственный реестр зарегистрированных в Российской Федерации ценных бумаг и обеспечивало его публикацию, контролировало приобретение крупных пакетов акций;
  • 3) Центральный банк РФ разрабатывает для банков и кредитных организаций правила совершения операций на рынке ценных бумаг, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами, осуществляет регулирование и контроль операций банков с ценными бумагами, регистрацию выпусков ценных бумаг банками, регулирование и обращение государственных ценных бумаг, ведение реестра ценных бумаг банков, регистрацию и ведение реестров акционерных обществ — банков, контроль за приобретением и продажей крупного пакета акций банков.

До 1 сентября 2013 г. в число данных органов государственной власти входила Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которая была правопреемницей Федеральной комиссии по

рынку ценных бумаг, образованной в 1996 г. С 1 сентября 2013 г. ее функции как федерального органа исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) переданы Банку России1.

Российская система регулирования рынка ценных бумаг находится в стадии становления и продолжает совершенствоваться вместе с развитием мировых рынков[2] . Система регулирования в целом учитывает международный опыт и следует мировым тенденциям развития регулирования в этой сфере. Однако она имеет ряд существенных недостатков. Одним из главных недостатков является распределение регуляторных и надзорных полномочий в сфере финансовых рынков между различными государственными ведомствами и саморегулируемыми организациями (СРО). Следует отметить, что в последнее время наметились противоположные тенденции в системе государственного управления в сфере оборота ценных бумаг.

Так, в 2008—2012 гг. значительные изменения произошли в нормативно-правовой базе по регулированию рынка ценных бумаг и наметилась тенденция сосредоточения большей части регулирующих функций в одном государственном органе — Федеральной службе по финансовым рынкам. Однако многие полномочия еще оставались у других федеральных органов исполнительной власти и у Банка России, что делало процесс регулирования излишне сложным.

Назрела проблема равного статуса федеральных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование российского рынка ценных бумаг, приводящая к ситуации, когда решения и рекомендации одного ведомства в части регулирования рынка ценных бумаг необязательны к исполнению другими ведомствами. Множественность органов государственного управления в сфере оборота ценных бумаг порождала конкуренцию интересов на стадии правового регулирования, поскольку практически все они участвуют в правотворческой деятельности. Это создает возможности для принятия федеральных нормативных правовых актов, не согласованных всеми заинтересованными сторонами, что и наблю

далось в последнее время в системе регулирования российского рынка ценных бумаг.

Вопросы создания эффективной системы управления в сфере оборота ценных бумаг стали достаточно актуальными и требовали комплексного подхода.

Повысить эффективность нормотворческой и регулирующей деятельности в сфере оборота ценных бумаг было возможно несколькими путями.

Первый вариант — создать дополнительный регулирующий орган, который являлся бы вышестоящим по отношению ко всем ведомствам в части регулирования российского рынка ценных бумаг по примеру реформы системы регулирования США.

Второй вариант — создать мегарегулятор: передать большинство функций по регулированию рынка ценных бумаг одному федеральному органу исполнительной власти.

Первый вариант возможного повышения эффективности видится проблематичным потому, что система российского законодательства не отражает реальных масштабов современной экономики. Появление еще одного высшего органа, контролирующего работу других ведомств в части регулирования рынка ценных бумаг, не создаст условий для значимого улучшения эффективности его функционирования.

Второй вариант представляется более приемлемым для российских условий. Кроме того, такая практика применяется многими ведущими странами и оправдала себя на протяжении последних десятилетий, например в Великобритании, Сингапуре и ряде других стран.

Выбор системы регулирования рынка ценных бумаг в России прошел несколько этапов и еще не решен полностью. В марте 2004 г. первым шагом стало создание Федеральной службы по финансовым рынкам. Предполагалось, что мегарегулятор сформируют на ее основе как коллегиальный и независимый орган. Он должен был объединить регулирование страхового, фондового рынков и банковский надзор. С 13 марта 2004 г. ФКЦБ России была упразднена указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти»1 с передачей всех полномочий Федеральной службе по финансовым рынкам. 4 марта 2011 г. Президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка»[3] , предусматривающий создание мегаре

гулятора на базе ФСФР. В целях обеспечения эффективного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Российской Федерации постановил присоединить Федеральную службу страхового надзора (ФССН) к ФСФР и передать ФСФР функции присоединяемой ФССН по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).

Однако процесс реформирования системы управления рынком ценных бумаг на этом не закончился, и шел поиск новой структуры органов власти, осуществляющей государственное регулирование и управление в сфере оборота ценных бумаг. Так, Министерство финансов 11 марта 2013 г. опубликовало на своем сайте и правительство внесло в Государственную Думу законопроект, предусматривающий передачу Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Проект федерального закона разработан во исполнение подп. «в» п. 1 перечня поручений Президента РФ В.В. Путина по вопросам совершенствования системы регулирования, надзора и контроля в сфере финансового рынка от 12 февраля 2013 г. № Пр-258, п. 2 поручения Председателя Правительства РФ от 4 февраля 2013 г. № ДМ-П13-628, п. 2 протокола совещания у первого заместителя Председателя Правительства РФ от 19 февраля 2013 г. № ИШ-П13-19пр, а также поручения Председателя Правительства РФ от 28 февраля 2012 г. № ДМ-П13-1260.

Проект федерального закона предусматривал передачу Банку России полномочий ФСФР по нормативно-правовому регулированию (без наделения правом представлять в Правительство РФ проекты федеральных законов и проекты нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ), контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иных полномочий. Разработчиком указанного проекта федерального закона является Департамент финансовой политики Министерства финансов РФ. Субъекты предпринимательской деятельности, интересы которых затрагивали предусмотренные в проекте федерального закона изменения, — это юридические лица, являющиеся участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофи-нансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды).

В этой связи интерес представляет международный опыт и зарубежная практика, где была реализована идея создания мегарегулято ра. В Великобритании в 1998 г. Службе по надзору за сектором финансовых услуг (FSA — Financial Services Authority) было передано большинство надзорных полномочий Банка Англии. Но неэффективная координация действий FSA, Казначейства и Банка Англии привела к развалу института мегарегулятора. Надзор по текущему ведению бизнеса закрепляется за вновь созданным Управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority). Таким образом, в Великобритании реализуется модель Twin Peaks («Две вершины»).

В США, где финансовый рынок самый развитый, по логике должен быть мегарегулятор. Но идея перехода к мегарегулятору поддержки не получила, надзорные функции были частично перераспределены, и полномочия по координации действий регуляторов возложены на созданный межведомственный Совет по надзору за финансовой стабильностью. Была повышена роль ФРС (Федеральная резервная система) в надзорном процессе, прежде всего в отношении системно-значимых финансовых посредников.

В России до 2013 г. реализовалась модель Twin Peaks. Идея была выдвинута НАУФОР. Вместо одного мегарегулятора создать два — на базе ФСФР и Банка России, передав последнему функции надзора за системно значимыми организациями. Регулирование по принципу «двух вершин»: одна возьмет на себя регулирование и надзор за крупными компаниями и банками, второй достанутся небольшие финансовые компании.

В результате решения о создании мегарегулятора на базе Банка России возникает целый ряд негативных факторов, среди которых: а) конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций; б) снижение гибкости регулирования/надзора небанковских финансовых посредников и их адекватности целям финансового регулирования на этом сегменте рынка; в) унификация регулирования/надзора на основе стандартов, в меньшей степени соответствующих передовому опыту, чем стандарты, на которые ориентируется ФСФР; г) резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных организаций увеличится примерно в девять раз), так и на поднадзорные организации (по имеющимся оценкам, примерно в пять раз).

Существенным недостатком является создание очередной суперструктуры, одновременно проводящей операции на бирже, которой она владеет, с ценными бумагами эмитентов, в которых она остается контролирующим акционером, и надзирающей сама за собой, за своими «дочками» и заодно за своими мелкими конкурентами.

Значительную выгоду от формирования такой суперструктуры получит будущий руководитель Центрального банка (ЦБ). Банк России становится в определенных моментах по объему полномо чий значимее и главнее правительства, а учитывая тот факт, что регуляторная политика ЦБ зачастую приводит к усилению монополизма, не исключается ситуация, когда все финансовые потоки в российскую экономику сузятся до потоков, проходящих исключительно через ЦБ и зависимые от него структуры. Более того, нельзя исключать и дальнейшего укрепления полномочий ЦБ по экономическому регулированию.

  • [1] См.: Иванов А.П. Финансовые инвестиции на рынке ценных бумаг. М.: Дашков и К°, 2012. 2 См.: Чалдаева Л.А. Рынок ценных бумаг: Учебник. М.: Юрайт, 2012.
  • [2] См.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ // Российская газета. 2013. № 6142. 31 июля. 2 См.: Стародубцева Е.Б. Рынок ценных бумаг: М.: ИД «ФОРУМ»: Инфра-М, 2012. С. 155. 3 См.: Иванов А.П. Указ. соч.
  • [3] Российская газета. 2004. Федер, вып. № 3425. 2 Российская газета. 2011. Федер, вып. № 5427.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >