Деятельность Банка России в области финансового мониторинга

В современных условиях существенно возрастает роль банковского надзора, который, в отличие от большинства других инструментов (преимущественно макроэкономических, имеющих экзогенный характер), является результатом целенаправленной деятельности регулирующего органа. Учитывая повышение роли надзора, а также место банковской системы в современной экономике, на первый план выдвигается задача «тонкой надстройки» практики надзора за банками и банковской системой. Надзорная практика, с одной стороны, должна обеспечивать устойчивость системы, а с другой - не сковывать позитивные рыночные импульсы банковского сектора [47].

Банковский надзор - разновидность государственного (банковского) регулирования, осуществляемого надзорным органом посредством специфических процедур, технологий и инструментов [132].

Целью банковского надзора является соблюдение кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, а также нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации и защиты интересов вкладчиков и кредиторов [135].

Г. Г. Фетисов выделяет [132] три функции надзора.

  • 1. Превентивная - предполагает обеспеченность надзорного органа регулятивными нормами и требованиями к кредитным инстатутам, достаточным для того, чтобы формировать и поддерживать стабильность банковской системы.
  • 2. Сигнализирующая - сигнализирует в надзорный орган и непосредственно в банк о возникающих проблемах и пробуждает их к активным действиям.
  • 3. Контрольная - призвана выявлять отклонения в соблюдении регулятивных норм и требований, причины их возникновения, эффективность действий надзорного органа и кредитного института по предотвращению и устранению возникающих проблем. Основным инструментом, сопровождающим контроль, являются проверки кредитного института на месте.

Надзор и регулирование банковской деятельности - основные условия и факторы обеспечения финансовой стабильности. Потребность в институте банковского надзора возникла по причине особой социальной значимости и ответственности банков перед обществом [42].

В настоящее время в нашей стране органом банковского регулирования и банковского надзора в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 года № 86-ФЗ является Банк России.

Для осуществления своих надзорных функций Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, а также требовать разъяснений по полученной информации.

Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные Федеральным законом № 86-ФЗ, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

Г. Н. Белоглазова [46] считает, что с позиции жизненного цикла кредитной организации, регулирующую и надзорную деятельность Банка России можно подразделить:

  • - на регулирование и контроль создания кредитных организаций;
  • - надзор за текущей деятельностью действующих кредитных организаций;
  • - регулирование реорганизации и ликвидации кредитных организаций.

Надзор за деятельностью кредитных организаций Банком России может осуществляться в следующих формах:

  • - проверка отдельных направлений деятельности или кредитной организации в целом представителем Банка России - ревизия на месте;
  • - проведение внешнего аудита аудиторской фирмой (сведения о фирме и ее аудиторское заключение представляются в Банк России).

Согласно п. 9 ст. 7 Федерального закона № 115-ФЗ, контроль за исполнением физическими и юридическими лицами данного Федерального закона в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также уполномоченным органом (Росфинмониторингом) в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.

Для целей финансового мониторинга надзорные органы можно определить как органы государственной власти, на которые возложены функции по проведению государственного надзора за исполнением субъектами финансового мониторинга законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) [117].

Отметим, что Банк России до 01.09.2013 г. осуществлял государственный надзор в области финансового мониторинга только в отношении кредитных организаций как основного субъекта финансового мониторинга. В соответствии с Федеральным законом от 23.07.2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» с 1 сентября 2013 года Банк России осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций, в том числе в части соблюдения некредитными финансовыми организациями требований законодательства в сфере

ПОД/ФТ [42]. Следовательно, функции Банка России в области ПОД/ФТ значительно расширены.

В. Н. Мельников и А. Г. Мовсесян [86] считают, что противодействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма стало одним из важнейших направлений деятельности Банка России. По их мнению, это объясняется не только международной значимостью проблемы противодействия отмыванию в банковской сфере, но и чрезвычайно широким спектром влияния этой проблемы на развитие российской банковской системы.

Банк России - одно из ключевых звеньев в складывающейся в Российской Федерации системе ведомственного взаимодействия в борьбе с отмыванием денег [137].

Министр финансов Российской Федерации А. Л. Кудрин в 2007 году отметил, что Банк России и кредитные организации занимают особое место в системе ПОД/ФТ. С момента вступления в силу Федерального закона № 115-ФЗ Банку России предстояло организовать исполнение его кредитными организациями [69].

Кредитные организации, как основной субъект финансового мониторинга и Банк России, как надзорный орган, являются элементами системы финансового мониторинга в банковском секторе (рис. 1.2.).

Банк России строил систему противодействия отмыванию преступных доходов кредитными организациями по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

  • 1) нормативно-правовое обеспечение противодействия отмыванию доходов в банковской сфере;
  • 2) методическое и кадровое обеспечение;
  • 3) организационно-техническое обеспечение;
  • 4) надзор за исполнением кредитными организациями законодательства и нормативов Банка России по вопросам противодействия отмыванию доходов;
  • 5) организация противодействия «обналичиванию» как наиболее распространенной в российских условиях и опасной формы отмывания доходов [86].
Элементы системы финансового мониторинга в банковском секторе

Рис. 1.2. Элементы системы финансового мониторинга в банковском секторе

В соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ Банк России обладает рядом полномочий по регулированию деятельности кредитных организаций в области финансового мониторинга:

  • - утверждение (по согласованию с Росфинмониторингом) требований по разработке Правил внутреннего контроля (ПВК);
  • - установление (по согласованию с Росфинмониторингом) порядка определения квалификационных требований к специальным должностным лицам, ответственным за реализацию ПВК, а также требований к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей;
  • - установление (по согласованию с Росфинмониторингом) порядка представления информации в уполномоченный орган [65];
  • - установление (по согласованию с Росфинмониторингом) порядка предоставления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений в случаях отказа от заключения договоров с клиентами и (или) выполнения распоряжений клиентов о совершении операций, а также обо всех случаях расторжения договоров с клиентами по инициативе кредитной организации в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения указанных действий;
  • - установление порядка (по согласованию с Росфинмониторингом) предоставления в уполномоченный орган по его запросу имеющуюся информацию об операциях клиентов и о бенефициарных владельцах клиентов, а также информации о движении средств по счетам (вкладам) своих клиентов.

Банк России, осуществляющий контроль за функционированием банковской системы, создает нормативную базу в области финансового мониторинга. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона № 86-ФЗ, Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций, а также официальные разъяснения по вопросам применения тех или иных положений федерального законодательства, нормативных актов Банка России, Указания оперативного характера по вопросам ПОД/ФТ. Официальные разъяснения Банка России и Указания оперативного характера не устанавливают норм права и не относятся к нормативным актам, поэтому полнота их применения определяется каждой кредитной организацией самостоятельно.

Нормативные документы Банка России регламентируют деятельность кредитных организаций в области финансового мониторинга по следующим (основным) направлениям:

  • 1) идентификация клиентов, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев;
  • 2) организация внутреннего контроля в кредитных организациях, в частности по разработке ПВК в целях ПОД/ФТ;
  • 3) порядок представления кредитными организациями сведений в уполномоченный орган;
  • 4) порядок представления кредитной организацией по запросам уполномоченного органа информации об операциях клиентов, о бенефициарных владельцах клиентов и информации о движении средств по счетам (вкладам) клиентов в электронной форме;
  • 5) квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение ПВК в целях ПОД/ФТ;
  • 6) подготовка и обучение кадров.

В своей работе М. И. Филимонов выделяет [133] все формы контроля Банка России в области ПОД/ФТ.

  • 1. Согласование территориальными учреждениями Банка России разработанных и утвержденных кредитными организациями ПВК в целях ПОД/ФТ.
  • 2. Инспекционные проверки деятельности кредитных организаций в области ПОД/ФТ.

К двум вышеперечисленным формам контроля Банка России в области ПОД/ФТ следует добавить еще одну - анализ поступающей отчетности от кредитных организаций.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8.01.2003 г. № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом», действующему до 16.07.2012 года, ПВК кредитными организациями должны были предоставляться на согласование в соответствующий надзорный орган, а именно в Банк России. Согласно Федеральному закону от 8.11.2011 г. № ЗО8-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма“ и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» ПВК утверждаются руководителем кредитной организа ции. Соответственно, после вступления в силу Федерального закона № ЗО8-ФЗ кредитным организациям представлять ПВК в целях ПОД/ФТ на согласование в территориальные учреждения Банка России нет необходимости. С нашей же точки зрения, такая форма контроля необходима со стороны Банка России, так как ПВК в целях ПОД/ФТ для кредитных организаций является одним из основных документов, в котором содержатся меры внутреннего контроля в области ПОД/ФТ.

На основании ежемесячного анализа поступающей отчетности от кредитных организаций в части выдачи (поступлений) наличных денежных средств сотрудники Банка России могут дистанционно проследить состояние наличного денежного обращения в каждой кредитной организации, а также в стране в целом.

Данный анализ выдачи (поступлений) наличных денежных средств проводится по отдельным символам отчетности 0409202 «Отчет о наличном денежном обороте» ежемесячно. По результатам анализа сотрудниками Банка России направляется письменный запрос в адрес кредитных организаций с просьбой разъяснить причины роста объема выдачи своим клиентам наличных денежных средств из касс кредитных организаций по отдельным символам.

Вместе с тем согласование ПВК и анализ отчетности не может полностью отследить деятельность кредитных организаций в области ПОД/ФТ, так как только при инспекционных проверках, а именно выезде на место возможно, эффективно проконтролировать работу кредитных организаций в области ПОД/ФТ.

М. К. Беляев считает [47], что инспектирование предполагает изучение возникающих у кредитных организаций проблем на месте по первичным документам и должно дать ответы на вопросы, которые невозможно решить на основе документов (отчетности), доступных в рамках дистанционного надзора.

В соответствии со ст. 73 Федерального закона № 86-ФЗ, Банк России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные законом меры по отношению к нарушителям.

Порядок осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона № 115-ФЗ разъяснен Указанием оперативного характера от 19.08.2004 г. № 103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) Федерального закона „О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма44».

Согласно Указанию оперативного характера № 103-Т, объектами контроля со стороны Банка России являются кредитные организации (их филиалы), а также в целях осуществления контроля Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов) и получает отчетность в рамках выполнения своих функций в области банковского регулирования и банковского надзора для определения соответствия деятельности кредитных организаций (их филиалов) положениям Федерального закона № 115-ФЗ и нормативным актам Банка России в области ПОД/ФТ.

При проведении проверок по вопросам соблюдения требований Федерального закона № 115-ФЗ и нормативных актов Банка России в области ПОД/ФТ в кредитных организациях проверяются:

  • - наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке ПВК в целях ПОД/ФТ;
  • - наличие отвечающего квалификационным требованиям Банка России специального должностного лица, ответственного за соблюдение ПВК;
  • - внутренние документы кредитной организации (ее филиалов), позволяющие оценить состояние внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ;
  • - соблюдение требований об идентификации лиц, находящихся на обслуживании в кредитной организации (клиентов), а также требований о принятии обоснованных и доступных в сложившихся обстоятельствах мер по установлению и идентификации выгодоприобретателей, бенефициарных владельцев;
  • - соблюдение требований об обновлении информации о клиентах, представителях клиентов, выгодоприобретателях и бенефициарных владельцах не реже одного раза в год, а в случае возникновения сомнений в достоверности и точности ранее полученной информации - в течение семи рабочих дней, следующих за днем возникновения таких сомнений;
  • - соблюдение требований о получении информации о целях установления и предполагаемом характере клиентов - юридиче ских лиц деловых отношений с данной организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, а также на регулярной основе принимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по определению целей финансово-хозяйственной деятельности, финансового положения и деловой репутации клиентов;
  • - соблюдение требований по документальному фиксированию сведений, предусмотренных Федеральным законом № 115-ФЗ;
  • - соблюдение порядка направления в уполномоченный орган сведений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, а также иных операциях с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;
  • - соблюдение порядка предоставления в уполномоченный орган по его запросу имеющуюся информацию об операциях клиентов и о бенефициарных владельцах клиентов, а также информацию о движении средств по счетам (вкладам) своих клиентов;
  • - соблюдение порядка принятых мер по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имуществ незамедлительно, но не позднее одного рабочего дня со дня размещения в сети Интернет на официальном сайте уполномоченного органа информации о включении организации или физического лица в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, либо со дня размещения в сети Интернет на официальном сайте уполномоченного органа решения о применении мер по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, принадлежащих организации или физическому лицу, в отношении которых имеются достаточные основания подозревать их причастность к террористической деятельности (в том числе к финансированию терроризма) при отсутствии оснований для включения в указанный перечень, незамедлительно проинформировав о принятых мерах уполномоченный орган;
  • - соблюдение порядка направления в уполномоченный орган сведений в случаях отказа от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом и (или) от проведения операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом № 115-ФЗ;
  • - соблюдение требований Банка России к подготовке и обучению кадров;
  • - соблюдение требований п. 5 ст. 7 Федерального закона № 115-ФЗ о запрете: на открытие и ведение счетов (вкладов) на анонимных владельцев, то есть без предоставления открывающим счет (вклад) физическим или юридическим лицом документов, необходимых для его идентификации, а также открытие и ведение счетов (вкладов) на владельцев, использующих вымышленные имена (псевдонимы); открытие счетов (вкладов) физическим лицам без личного присутствия лица, открывающего счет (вклад), либо его представителя; установление и поддерживание отношения с банками-нерезидентами, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления; заключение договора банковского счета (вклада) с клиентом в случае непредставления клиентом, представителем клиента документов, необходимых для идентификации клиента, представителя клиента в случаях, установленных законом 115-ФЗ;
  • - соблюдение требования п. 5.1 ст. 7 Федерального закона № 115-ФЗ об обязанности предпринимать меры, направленные на предотвращение установления отношений с банками-нерезидентами, в отношении которых имеется информация, что их счета используются банками, не имеющими на территориях государств, в которых они зарегистрированы, постоянно действующих органов управления;
  • - соблюдение требований по приостановлению операций с денежными средствами или иным имуществом в случаях, установленных Федеральным законом № 115-ФЗ;
  • - соблюдение порядка и сроков хранения информации и документов.

Последующая оценка эффективности системы принимаемых кредитной организацией мер по ПОД/ФТ проводится с учетом анализа нарушений, выявленных в ходе проверки кредитной организации (ее филиала).

В соответствии с Инструкцией Банка России от 25.02.2014 г. № 149-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», уполно моченные представители Банка России проводят три вида проверок кредитных организаций (их филиалов): комплексные, тематические и специализированные.

Комплексная проверка проводится по всем основным направлениям деятельности кредитной организации за определенный период ее деятельности.

Тематическая проверка проводится по отдельным направлениям деятельности или видам банковских операций и других сделок, которые осуществляются кредитной организацией (ее филиалом), за определенный период ее деятельности.

Специализированная проверка проводится исключительно по отдельному вопросу деятельности кредитной организации (ее филиала) за определенный период ее деятельности, в том числе по вопросам выполнения кредитной организацией нормативов обязательных резервов; соответствия активов; наличного денежного обращения; осуществления уполномоченным банком (его филиалом) отдельных видов банковских операций с денежными знаками (в виде банкнот, казначейских билетов, монет), находящимися в обращении и являющимися законным средством наличного платежа на территории соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а также с указанными денежными знаками, изымаемыми либо изъятыми из обращения, но подлежащими обмену, и операций с чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц.

Методика проведения инспекционных проверок кредитных организаций (их филиалов) по вопросам выполнения требования законодательства в области ПОД/ФТ определена Письмом Банка России от 6.04.2005 г. № 56-Т «О методических рекомендациях по проведению проверок соблюдения кредитными организациями требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Следует отметить, что в рамках исполнения надзорных функций Банком России при проведении в 2010 году инспекционных проверок 907 кредитных организаций (и/или их филиалов) были рассмотрены вопросы соблюдения ими законодательства в области ПОД/ФТ[103].

По результатам проверок в 2010 году по совокупности выявленных нарушений, включая нарушения требований Федерального закона № 115-ФЗ, к кредитным организациям были применены различные меры воздействия (рис. 1.3).

Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям в 2010 году

Рис. 1.3. Меры воздействия, применяемые Банком России к кредитным организациям в 2010 году

До 24.01.2011 г. кредитные организации, допускающие нарушения требований законодательства Российской Федерации и нормативных документов Банка России в области ПОД/ФТ, привлекались к ответственности на основании положений ст. 74 Федерального закона № 86-ФЗ. Меры воздействия, применяемые Банком России, были изложены в Письме Банка России от 13.07.2005 г. № 98-Т «О методических рекомендациях по применению Инструкции Банка России от 31.03.1997 г. № 59 „О применении к кредитным организациям мер воздействия44 при нарушениях кредитными организациями нормативных правовых актов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [72].

Причем Письмо Банка России № 98-Т носило рекомендательный характер, в связи с чем выбор мер воздействия за допущенные кредитными организациями нарушения законодательства в области ПОД/ФТ производился территориальными учреждениями Банка России самостоятельно на основании Инструкции Банка России № 59, а также с учетом факторов, изложенных в пункте 5 Письма Банка России № 98-Т.

Согласно ст. 13 Федерального закона № 115-ФЗ, лица, виновные в нарушении данного федерального закона, несут административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом следует отметить, что для основных субъектов финансового мониторинга, в частности для кредитных организаций, за несоблюдение требований Федерального закона № 115-ФЗ установлена особая ответственность - отзыв лицензии.

В связи с вступлением в силу Федерального закона от 23.07.2010 г. № 176-ФЗ (внесшего изменения в Федеральный закон № 115-ФЗ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) дополнен новой статьей 23.74, в соответствии с которой Банк России получил права органа банковского контроля в целях рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1-3 ст. 15.27 КоАП РФ.

Таким образом, в настоящее время кредитные организации и их должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности за нарушения требований «противолегализа-ционного» законодательства. Рассматривать же административные правонарушения кредитных организаций и их сотрудников в сфере ПОД/ФТ будут руководители Банка России, территориальных учреждений Банка России и их заместители.

Статья 15.27 предусматривает для должностных лиц, не исполнивших требования законодательства, штрафы от 10 до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет, а для юридических лиц предусмотрены штрафы от 50 тыс. руб. до 1 млн руб. или административное приостановление деятельности на срок от 60 до 90 суток.

За административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 ст. 15.27 КоАП, сотрудники кредитной организации, в обязанности которых входит выявление и (или) представление сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, либо об операциях, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, несут ответственность как должностные лица.

Очевидно, что изложенные изменения значительно усовершенствовали механизмы привлечения к административной ответственности кредитных организаций и их должностных лиц за нарушение требований законодательства в области ПОД/ФТ.

Подчеркнем, что деятельность Банка России в рамках исполнения надзорных функций в области финансового мониторинга оценивается положительно. Так, по мнению экспертов, банковский сектор, по сравнению с другими финансовыми секторами, наиболее качественно регулируется относительно соответствия требованиям в области ПОД/ФТ, а надзор, который осуществляет Банк России, является детальным, глубоким и эффективным.

Однако следует отметить, что полномочия Банка России в качестве органа, осуществляющего контроль за кредитными организациями в области финансового мониторинга, необходимо расширять как в части издания нормативных актов, так и в сфере дистанционного контроля и инспекционных проверок. Для этого следует проводить анализ особенностей функционирования кредитных организаций, а также своевременно выявлять нарушения, допущенные ими при выполнении требований законодательства и нормативных актов Банка России в области ПОД/ФТ как основных субъектов финансового мониторинга.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >