Конституционные основы государственного и муниципального финансового контроля

Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством Российской Фе дерации, Конституцией РФ. Важность конституционного закрепления основ государственного финансового контроля заключается в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, составляет базис правовой системы российского государства, определяет политико-правовую идеологию, организационный и содержательный стержень правового обеспечения гражданского общества. Конституционные аспекты государственного финансового контроля берут свое начало от более общих категорий российского права, по отношению к которым Конституция РФ является основным правовым источником.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, развивают и детализируют конституционные принципы и положения и не должны противоречить Конституции РФ. При этом важнейшей функцией Конституции РФ является безусловное нормативное закрепление единства правового поля при наличии федеративного государственного устройства. Ее положения имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные принципы чрезвычайно важны для обеспечения эффективной финансовой деятельности государственных органов и адекватного государственного контроля за использованием общественных финансовых и материальных ресурсов.

Наряду с основополагающими принципами демократии, правового государства, гражданского общества Конституция РФ закрепляет принцип гласного и публичного контроля, поскольку носителем верховной власти провозглашается народ, который осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это предполагает, что граждане, налогоплательщики вправе реализовать свои властные полномочия, в том числе и в области публичного контроля над финансовой деятельностью государства, через контрольные органы, образованные представителями населения в Федеральном Собрании и законодательных собраниях субъектов Российской Федерации, т.е. посредством контрольно-счетных органов, представляющих интересы населения и работающих в условиях гласности. Это означает также, что финансовые органы исполнительной власти, образуемые ими контрольные и контрольноревизионные органы должны в максимальной степени строить свою работу на принципах публичности и гласности. Ограничения в этой области должны диктоваться исключительно соображениями соблюдения государственной или иной, охраняемой законом тайны.

Основополагающими принципами, на которых построена Конституция РФ, являются федерализм, в том числе бюджетный, и разделение властей, в том числе в сфере финансовых полномочий.

В соответствии с принципом разделения властей государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Непосредственно государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Каждый из указанных органов наделен четко очерченной Конституцией РФ компетенцией и соответствующим объемом полномочий. Механизм реализации государственной власти определяет и систему организации государственного финансового контроля, которая в целом отражает принцип разделения властей.

Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Исходя из этого, именно на него возлагается задача координации деятельности, в том числе и контрольных органов различных ветвей власти. При этом немаловажно, что согласно Конституции РФ Президент РФ не возглавляет исполнительную вертикаль, что обеспечивает объективность в его действиях.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной, инвестиционной, налоговой и, соответственно, приоритеты и ключевые задачи государственного финансового контроля.

В целях реализации своих полномочий и в пределах закрепленной за ним компетенции Президент РФ издает не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам и обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения, в том числе по вопросам бюджетно-финансовой деятельности исполнительных органов власти и контроля этой деятельности.

Непосредственный контроль исполнения указов и распоряжений Президента РФ, включая финансовую сферу, осуществляет специально образованная структура в администрации Президента — Главное контрольное управление. Будучи самостоятельным подразделением, Главное контрольное управление наделено широкими полномочиями по осуществлению президентского контроля на всей территории Российской Федерации, обеспечивает контроль от имени и по поручению Президента РФ. Оно во многом выполняет традиционные для Российской Федерации функции государственного контроля, проводит проверки, имеющие общегосударственное значение.

Существенную роль в правовом обеспечении государственного финансового контроля Конституция РФ отводит Федеральному Собранию РФ, и в первую очередь Государственной Думе РФ. К ведению Государственной Думы и Совета Федерации относятся вопросы формирования руководящего звена главных контрольных и надзорных органов страны.

Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются специальным федеральным законом. При этом Государственная Дума РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов, а Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину состава ее аудиторов.

Кроме того, к ведению Государственной Думы РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, который осуществляет государственный надзор в сфере банковской системы, а к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, ответственного за общий надзор за соблюдением законодательства, в том числе и финансового.

Федеральное Собрание играет ключевую роль в формировании законодательной базы государственного финансового контроля, поскольку все законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ и принимаются ею. Федеральные законы, принятые Государственной Думой РФ по наиболее важным финансовым вопросам, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Это касается федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, включая вопросы соответствующего контроля в указанных областях.

В процессе формирования правового обеспечения государственного финансового контроля принимают участие и иные представители государственной власти, поскольку, согласно Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы РФ, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также по вопросам их ведения — Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

В решении финансово-правовых вопросов в законодательном процессе Конституция РФ подчеркивает значение Правительства РФ. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Именно на основе конституционных полномочий Правительство РФ формирует систему органов государственного финансового контроля в рамках исполнительной ветви власти, определяет их функции, задачи и компетенцию, обеспечивает их деятельность соответствующей нормативной базой. Это обусловлено стержневой ролью Правительства РФ как высшего исполнительного органа в экономической и финансовой деятельности государства.

Согласно Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе РФ отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет управление федеральной собственностью. На всех стадиях этой деятельности Правительство РФ и его регулирующие и контрольные органы осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

Порядок деятельности Правительства РФ по реализации закрепленных за ним Конституцией РФ полномочий, в том числе в области государственного финансового контроля, определяется федеральным конституционным законом.

Конституционный принцип федерализма устанавливает два уровня государственной власти в Российской Федерации. Соответственно, государственный финансовый контроль также образует двухуровневую структуру, при которой органы государственного финансового контроля Российской Федерации и субъектов Российской Федерации действуют независимо друг от друга. Элементы административной связи или подчиненности между ними отсутствуют.

Конституция РФ устанавливает распределение предметов ведения для различных уровней власти. В ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение федеральных законов, в том числе по финансовым вопросам, и контроль за их соблюдением.

Контроль за законностью использования общегосударственных финансовых средств и имущества является одной из главных задач федеральных органов государственного финансового контроля.

Конституция РФ отводит Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной и исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, что включает в себя определение их контрольных полномочий, а также формирование федеральных органов государственной власти. Именно поэтому на федеральном уровне устанавливается система органов государственного финансового контроля, их статус, задачи, функции и компетенция.

Конституция РФ также определяет принципиальные направления и объекты контроля на федеральном уровне, поскольку относит к его ведению следующие вопросы:

  • • федеральная государственная собственность и управление ею;
  • • установление правовых основ единого рынка;
  • • финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
  • • федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
  • • федеральный бюджет;
  • • федеральные налоги и сборы;
  • • федеральные фонды регионального развития;
  • • внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

Контроль как заключительная стадия процесса управления и основная форма обратной связи необходим при решении всех перечисленных задач, поэтому все они входят в компетенцию федеральных органов государственного финансового контроля.

Конституция РФ устанавливает совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по таким вопросам, как:

  • • разграничение государственной собственности;
  • • установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
  • • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
  • • установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
  • • координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Аспекты организации и функционирования государственного финансового контроля, затрагивающие совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ, требуют особой процедуры согласования и правового обеспечения.

Согласно Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Непосредственно государственную власть в них осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система этих органов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. Конституция РФ, таким образом, прямо закрепляет за субъектами РФ право образовывать собственные органы государственного финансового контроля и наделять их компетенцией в пределах ведения, установленного Конституцией РФ субъектам РФ.

Что касается исполнительных органов власти Конституцией РФ установлено, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. А это означает, что в указанных рамках федеральные органы государственного финансового контроля могут включать в сферу своей работы отдельные аспекты финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. С этой целью федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Конституцией РФ установлена гибкая система взаимоотношений двух уровней государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Подобная структура в части межбюджетных и иных финансовых отношений определяет принципиальные вопросы общей координации деятельности органов государственного финансового контроля. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, что подразумевает серьезный уровень организации контрольной работы в рамках президентских и правительственных структур.

Установленная Конституцией РФ система взаимоотношений между уровнями государственной власти обеспечивается и системой их правового регулирования. Согласно Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Разумеется, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, а в случае такого противоречия действуют федеральные законы. Вместе с тем в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его исключительной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Необходимо отметить, что Конституцией РФ предусмотрен еще один уровень общественной организации в Российской Федерации, а именно — местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Так же самостоятельно, в рамках местного самоуправления, решаются вопросы организации финансового контроля.

Вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. На основании этого конституционного положения федеральные и региональные органы государственного финансового контроля наделены правом в установленных случаях контролировать отдельные вопросы финансовой деятельности муниципальных органов.

Таким образом, в Конституции РФ заложены принципиальные основы правового обеспечения государственного и муниципального финансового контроля, включая ряд процессуальных и материальных норм, которые подверглись дальнейшей конкретизации и детализации в основанных на Конституции РФ законодательных и нормативных актах различного уровня.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >