Правовое регулирование государственных корпораций

В целях реформирования отраслей, модернизации и повышения конкурентоспособности отечественной экономики широкое распространение в Российской Федерации получают некоммерческие организации в форме государственных корпораций. Главное назначение государственных корпораций — выполнение социальных и управленческих функций, которыми их наделяет государство. Принципы создания и функционирования госкорпораций во многом совпадают с бюджетными учреждениями, но при этом имеют ряд весьма существенных отличий. Наибольшее количество государственных корпораций было создано во второй половине 2007 г. В настоящее время функционирует 8 госкорпораций (см. табл. 7.2).

Государственные корпорации РФ

Таблица 7.2

Название госкорпораций

Федеральные законы, определяющие правовой статус

Вид деятельности

1

2

3

Агентство реструктуризации кредитных организаций

ФЗ от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (ликвидирована)

Кредитование

Агентство по страхованию вкладов

ФЗ от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»

Обязательное страхование

Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)

ФЗ от 17 мая 2007 г.

№ 82-ФЗ «О банке развития»

Банковское дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги

Российская корпорация нанотехнологий

ФЗ от 19 июля 2007 г.

№ 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»

Распределение государственных средств

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

ФЗ от 21 июля 2007 г.

№ 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»

Распределение государственных средств

Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта

ФЗ от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»

Строительство, эксплуатация олимпийских объектов

Окончание табл. 7.2

1

2

3

Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»

ФЗ от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»

Консалтинг, финансовое посредничество

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»

ФЗ от 1 ноября 2007 г.

№ 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

Производство электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами

«Российские автомобильные дороги»

ФЗ от 17 июля 2009 г.

№ 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты»

Создание государственной корпорации базируется на нормах гражданского законодательства. В ст. 50 Гражданского кодекса РФ содержится перечень форм некоммерческих организаций. Содержание государственной корпорации дается в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 8 июля 1999 г.). Основные положения и особенности правового режима государственной корпорации устанавливаются законом о ее создании.

В соответствии со ст. 7.1 Закона государственная корпорация — это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. В законе о государственной корпорации определяются наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации, а также использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

Субъекты РФ и муниципальные образования не имеют права на создание государственной корпорации. В отличие от организаций иных организационно-правовых форм, для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, которые предусмотрены ст. 52 ГК РФ.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, становится ее собственностью. Образование имущества корпорации осуществляется за счет имущественных взносов РФ, а также за счет возможности получать доход от деятельности корпорации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, добровольные отчисления и пожертвования, субсидии из федерального бюджета, а также формировать специальные резервные фонды. В целом, перечень источников образования имущества государственной корпорации является открытым: разрешается получать имущество и по иным основаниям, не запрещенным законодательством РФ.

Корпорация относительно свободно может распоряжаться своим имуществом, создавая филиалы и открывая представительства, в том числе за пределами РФ, образуя свои учреждения, участвуя в уставных капиталах хозяйственных обществ и других организаций. Вместе с тем законодательством устанавливаются определенные ограничения. Так, например, Правительством РФ для ряда случаев установлен перечень имущества, совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством РФ.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, и может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых она создана.

Государственная корпорация должна функционировать в условиях почти полной самоокупаемости. Отдельные госкорпорации имеют право на получение субсидий. В отличие от открытого акционерного общества (ОАО) с преобладающим государственным участием, госкорпорация не может быть признана банкротом, так как действующее законодательство предусматривает банкротство лишь на некоммерческие организации в форме потребительского кооператива, благотворительного и иного фонда. На госкорпорации также не распространяются требования о раскрытии информации, обязательные для ОАО.

Органы государственного управления без согласия госкорпорации не имеют права:

  • • запрашивать у органов управления госкорпорации их распорядительные документы;
  • • запрашивать и получать информацию о финансовохозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, налоговых органов, иных органов государственного надзора и контроля, а также у финансовых организаций;
  • • направлять представителей для участия в проводимых госкорпорацией мероприятиях;
  • • проводить проверки соответствия деятельности корпорации, в том числе по расходованию денег и использованию иного имущества, целям ее деятельности;
  • • в случае выявления нарушения закона или совершения госкорпорацией действий, противоречащих ее целям, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;
  • • устанавливать соответствие расходования денег и использования имущества госкорпорацией ее целям.

Госкорпорации не обязаны отчитываться перед госорганами о своей деятельности, за исключением ежегодного представления правительству России годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой отчетности, некоторых иных документов. Любые другие федеральные органы государственной власти, включая налоговую и таможенную службу, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. При этом госкорпорация не обязана публиковать указанную отчетность.

Ответственность учредителя и ответственность созданного им юридического лица глубоко дифференцированы.

В отличие от общих правил ликвидации юридических лиц вследствие признания их несостоятельными (банкротами), государственная корпорация согласно ГК РФ может быть ликвидирована в случае банкротства только при условии, что это прямо допускается федеральным законом, предусматривающим как ее создание, так и ее признание судебными органами несостоятельной (банкротом).

Органы управления государственных корпораций имеют тройственную структуру — наблюдательный совет, правление и единоличный исполнительный орган корпорации, осуществляющий руководство ее текущей деятельностью, в лице президента или генерального директора. Как правило, предусматривается также создание органа внутреннего финансового контроля — ревизионной комиссии. Зачас тую регламентируется формирование консультативного органа — научно-технического совета корпорации.

По федеральному бюджету 2007 г. 35 млрд руб. было направлено в качестве дополнительного вложения в уставной капитал госкорпорации по развитию нанотехнологий. 60% дополнительных расходов федерального бюджета в 2007 г. — 640 млрд руб. — пошло на капитализацию корпораций, в том числе:

  • • 240 млрд руб. в Фонд содействия реформированию ЖКХ;
  • • 180 млрд — в Банк развития, а оттуда на пополнение ликвидности трех госбанков;
  • • 130 млрд — Российской корпорации нанотехнологий.

В 2008—2010 гг. средства на развитие экономики во многом идут на увеличение уставных капиталов соответствующих госкомпаний. Поправками к федеральному бюджету на 2009 г. Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху» выделено на финансирование 550 млрд руб.

Резко возрастающая роль госкорпораций в экономике страны, огромные масштабы передачи им бюджетных средств при невысокой эффективности их использования обусловили появление множества вопросов со стороны многих органов власти, специалистов и юристов. Исследование деятельности госкорпораций выявило как положительные, так и негативные моменты.

С одной стороны, организационно-правовая форма государственной корпорации позволяет решить проблему модернизации организаций бюджетного сектора. При создании государственных корпораций принцип организационного разделения функций частично соблюдается, так как на новые структуры возлагаются в основном функции управления имуществом, передаваемым от государства, оказания услуг и производства товаров. В связи с этим предлагается преобразовать в госкорпорации такие инфраструктурные естественные монополии как: ОАО «Газпром», «Российские железные дороги», Федеральная сетевая компания (в электроэнергетике). Ряд высокопоставленных чиновников высказался за создание госкорпораций в сфере экспорта зерна, рыболовства, жилищного строительства, дорожного строительства, лекарственного обеспечения, станкостроения.

С другой стороны, выявилась неопределенность законодательных норм о государственных корпорациях. Наибольшие сомнения вызывает качество контроля за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя, а также тенденции передачи ряду государственных корпораций различных функций по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению. В большинстве законов о создании государственных корпораций полностью или частично отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым установкам, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя. Структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. При отсутствии работоспособных механизмов контроля над менеджерами, им доступен ряд способов превращать и использовать государственную собственность в личных целях. В связи с этим в марте 2009 г. Президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предложил упразднить госкорпорации как форму юридических лиц, предлагая преобразовать их в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями.

Дальнейший анализ правового и экономического содержания государственных корпораций убеждает в том, что государственная корпорация — это организационно-правовая форма, позволяющая выводить значительное количество государственных активов в негосударственную собственность при слабом контроле государства за использованием этих активов. Предусмотренные принятыми законами механизмы в основном не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за степенью соответствия деятельности государственных корпораций установленным целям.

В связи с этим Президент РФ 6 августа 2009 г. поручил Генеральной прокуратуре РФ и Контрольному управлению Президента РФ провести комплексную проверку деятельности государственных корпораций, уделив особое внимание вопросам, касающимся целевого характера и эффективности использования переданного им государственного имущества, финансовых средств, а также соответствия деятельности государственных корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании и представить предложения о целесообразности дальнейшего использования такой организационно-правовой формы. Соответственно, Генеральная прокуратура РФ поручила прокурорам субъектов РФ организовать проверки исполнения законодательства организациями, созданными госкорпорациями, и федеральными унитарными предприятиями, в отношении которых корпорации от имени РФ осуществляют полномочия собственника имущества.

В заключение необходимо отметить, что осуществляемый процесс модернизации экономики страны в условиях экономического кризиса в целом носит позитивный характер, но требует неуклонного совершенствования правового обеспечения с акцентом на четкую регламентацию контрольных функций общества страны.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >