ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ ФОНДОВ

Целевые бюджетные фонды: классификация и правовой режим

Целевые государственные и муниципальные денежные фонды появились в финансовой системе Российской Федерации относительно недавно. Первоначально они создавались как государственные внебюджетные фонды. Возникновение их было связано со специальными расходами органов исполнительной власти. Первый государственный внебюджетный фонд в России — Пенсионный фонд РСФСР был создан постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» (в настоящее время утратило силу). Впоследствии в рамках бюджетов всех уровней стали формироваться целевые бюджетные фонды.

С помощью целевых фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет не всегда удавалось достаточно последовательно проводить те или иные социальные и экономические программы, так как в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на некоторые конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.

Следует отметить, что понятие «фонд» в финансовом праве иногда несколько отличается от его же определения в гражданском законодательстве. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 118) и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 7) фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Далеко не все образованные фонды денежных средств являются юридическими лицами.

Целевые фонды денежных средств создаются для выполнения определенных задач. По мере реализации целей, стоящих перед этими фондами, они могут упраздняться.

Государственные и муниципальные целевые денежные фонды можно разделить на три группы:

  • • целевые бюджетные фонды;
  • • государственные внебюджетные фонды;
  • • государственные и муниципальные целевые фонды органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Целевой бюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов либо иных поступлений и используемый по отдельной смете. Его средства не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению.

На федеральном уровне целевые бюджетные фонды создаются в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на уровне субъектов РФ — законами о бюджете субъектов РФ. Муниципальные бюджетные фонды создаются решениями представительных органов местного самоуправления.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» в состав федерального бюджета были включены средства одного целевого бюджетного фонда — Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии.

Фонды финансовой поддержки как целевые формируются в федеральном бюджете для поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов РФ и муниципальных районов — для финансовой поддержки муниципальных образований.

Например, в 2009 г. средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ направляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, средства Федерального фонда софинансирования социальных расходов представляются субъектам РФ для осуществления выплат государственных пособий гражданам, имеющим детей, субсидий на оплату жилого помещения, поддержку ветеранов труда и тружеников тыла, согласно Федеральному закону «О ветеранах».

Обязанность создания Фонда финансовой поддержки муниципальных образований в бюджете каждого субъекта РФ закреплена ст. 10 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Средства данного фонда формируются путем отчислений от феде ральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Создание в составе бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений закреплено Законом РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В составе расходной части федерального бюджета создается Резервный фонд Президента Российской Федерации. Размер его средств не должен превышать 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства данного фонда расходуются на финансирование непредвиденных расходов согласно указам и распоряжениям Президента РФ, однако в соответствии с п. 4 ст. 82 Бюджетного кодекса РФ расходование их на проведение выборов и референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается.

В соответствии со ст. 81 Бюджетного кодекса РФ в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций.

Размер резервных фондов ограничен 3% утвержденного общего объема расходов бюджетов.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийновосстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, произошедших в текущем финансовом году.

Порядок расходования средств такого резервного фонда устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны ежеквартально информировать орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств Резервного фонда.

С 2009 г. ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ предусматривается создание Резервного фонда субъекта РФ. Фонд охватывает часть средств бюджета субъекта РФ, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта в случае недостаточности доходов для финансового обеспечения расходных обязательств.

Согласно Бюджетному кодексу с 2008 г. Стабилизационный фонд преобразован в два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта. Резервный фонд формируется за счет:

  • • нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
  • • доходов от управления средствами Резервного фонда.

В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта, федеральным законом о федеральном бюджете утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта.

Средства Резервного фонда могут быть использованы на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. Министерство финансов РФ в ходе исполнения федерального бюджета вправе использовать средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также покрытию дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ.

Фонд национального благосостояния формируется за счет:

  • • нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в том случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;
  • • доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут передаваться Центральному банку РФ и специализированными финансовыми организациями.

Целями управления средствами Резервного фонда являются обеспечение сохранности средств указанного фонда и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе. Управление Резервным фондом и Фондом национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранной валюте в следующие виды финансовых активов:

  • • долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств и центральных банков;
  • • долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе в виде ценных бумаг;
  • • депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;
  • • депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ.

Средства фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранной валюте в следующие виды финансовых активов:

  • • долговые обязательства иностранных государств и иностранных государственных агентств и центральных банков;
  • • долговые обязательства международных финансовых организаций в виде ценных бумаг;
  • • депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;
  • • депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ;
  • • долговые обязательства и акции юридических лиц;
  • • паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке РФ. В Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в срок до 1 февраля текущего финансового года зачисляются остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, соответствующие объему поступлений нефтегазовых доходов в декабре отчетного финансового года:

  • • в Резервный фонд — в объеме, не превышающем разницы между нормативной величиной Резервного фонда в отчетном финансовом году и его накопленным объемом на конец отчетного финансового года;
  • • в Фонд национального благосостояния — в объеме указанных остатков, уменьшенных на сумму перечислений в Резервный фонд.

Расчеты и перечисления средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляются Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Учет операций со средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния осуществляется в порядке, установленном для учета операций со средствами федерального бюджета.

Операции со средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета. Правительство РФ представляет в Государственную Думу РФ и Совет Федерации Федерального Собрания РФ ежекварталь ный и годовой отчет о формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также ежеквартальный и годовой отчет об управлении средствами указанных фондов.

К сожалению, необходимо отметить недостаточное смысловое и правовое обоснование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Что представляют собой эти фонды: целевые бюджетные фонды, внебюджетные фонды или просто структурные элементы федерального бюджета? В Бюджетном кодексе Резервный фонд и Фонд национального благосостояния трактуются как часть средств федерального бюджета, но в структуре доходов и расходов федерального бюджета они отсутствуют. Решение этого и ряда других вопросов, касающихся использования новых фондов имеет чрезвычайное значение для дальнейшего развития бюджетной системы РФ.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >