БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Бюджетный процесс и его реформирование

Бюджетный процесс выступает важнейшей составной частью бюджетного устройства. Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, внешней проверке.

Соответственно функциям менеджмента бюджетная деятельность складывается из организации, прогнозирования, планирования, оперативного регулирования, мотивации, разработки целевых программ, учета, отчетности и контроля. Общая система бюджетного процесса представлена на рис. 3.1.

Система бюджетного процесса

Рис. 3.1. Система бюджетного процесса

Бюджетный процесс — это сложный многоплановый механизм социально-экономической деятельности физических, юридических лиц и государства. Содержание бюджетного процесса строится на принципах бюджетного устройства и бюджетных правах различных уровней власти.

Бюджетный процесс последовательно включает в себя следующие стадии бюджетной деятельности:

  • 1) формирование проекта бюджета;
  • 2) рассмотрение бюджета;
  • 3) утверждение бюджета;
  • 4) исполнение бюджета;
  • 5) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

По действующему законодательству управление формированием и исполнением бюджетов является функцией исполнительных органов власти, а рассмотрением и утверждением — функцией представительных органов. Эти процессы осуществляется в тесном сотрудничестве обеих ветвей власти. Контроль исполнения бюджетов в большей степени ложится на исполнительные органы. Основные положения составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета устанавливаются Федеральным Собранием РФ, а конкретные сроки и формы бюджетной отчетности — Министерством финансов РФ.

К основным задачам бюджетного процесса относятся: аккумуляция доходов государства и муниципальных образований; финансирование функций государства и муниципальных образований; выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов и расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой, а также осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Во времени бюджетный процесс развивается сверху вниз, от федерального бюджета к местным. Такая система обусловлена многообразием форм собственности, невозможностью планомерного развития национальной экономики, а также характером формирования закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций.

Продолжительность бюджетного процесса применительно к федеральному бюджету РФ (от Послания Президента РФ до Федерального закона об исполнении бюджета) составляла около трех лет: формирование, рассмотрение и утверждение — 10 месяцев, исполнение — один год, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета — до одного года. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом. В связи с переходом на трехлетнее планирование бюджета совокупная продолжительность бюджетного процесса увеличивается на два года до 4,5—5 лет. Длительность бюджетного периода территориальных бюджетов, как правило, меньше.

Бюджетный процесс протекает строго последовательно во времени. Это связано с тем, что на каждой его стадии можно решить только те вопросы, ставить которые в будущем нет необходимости, поэтому изменить указанный порядок протекания бюджетного процесса не представляется возможным.

Бюджетный процесс строится на определенных принципах, что позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы Российской Федерации, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как периодичность бюджета, преемственность бюджета и специализация бюджетных показателей.

Периодичность бюджета означает, что бюджет должен содержать обязательную годовую часть, принимаемую сроком на один год — с 1 января по 31 декабря, и плановую — на два года.

Преемственность бюджета заключается в органической связи и зависимости бюджетных периодов, наложении одного периода на другой. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. С этой целью проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ с 2008 г. составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.

Специализация бюджетных показателей означает, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составляются по единой бюджетной классификации: с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельным разделам бюджета точных наименований и порядковых номеров.

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем сохранялся главный недостаток — отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств, который выразился в:

  • 1) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;
  • 2) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой форма лизации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
  • 3) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
  • 4) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
  • 5) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
  • 6) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств, соответственно, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
  • 7) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
  • 8) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов РФ подготовило, а Правительство РФ постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 утвердило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

1. Главная задача реформирования бюджетного процесса — создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

2. В связи с переходом к «управлению результатами» бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов.

Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

3. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Практическая реализация новой модели и решение задач реформирования бюджетного процесса нашли свое воплощение в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 63 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ».

Реформирование бюджетного процесса осуществлено по следующим направлениям:

  • 1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
  • 2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
  • 3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
  • 4) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
  • 5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;
  • 6) совершенствование системы учета, бюджетной отчетности и контроля.

В рамках первого направления предусмотрено приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Шестое направление позволяет создать комплексную систему бюджетной отчетности, ее проверки и контроля.

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся следующие новые понятия.

Расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств — свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их от дельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделяются на действующие и принимаемые, что позволяет:

  • • существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;
  • • поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения или отмены;
  • • удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);
  • • ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Бюджет действующих обязательств — объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами. К действующим обязательствам, в частности, относятся:

  • • трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований);
  • • обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • • обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);
  • • погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
  • • обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
  • • средства, подлежащие перечислению в соответствии с российским законодательством либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджет принимаемых обязательств — объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде. К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

  • • увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;
  • • увеличение заработной платы, денежного довольствия;
  • • досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
  • • предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);
  • • увеличение, по сравнению с ранее предусмотренными планами, ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
  • • новые бюджетные инвестиции;
  • • предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

• сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

  • • применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;
  • • опережающего, по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств, роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия, действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются следующие мероприятия.

  • 1. Мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:
    • • приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников, и т.д.);
    • • не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года, программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.).
  • 2. Мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств, хотя, по общим оценкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, ежегодно требуя принятия мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >