Бюджетные реформы в Российской Федерации

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цели проведения этих реформ:

• • поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
• • обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
• • повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
• • формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
• • оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
• • обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» . Они заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования, впервые установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

• • реформирование межбюджетных отношений;
• • реформирование бюджетного процесса;
• • реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Последнее повлекло внесение существенных изменений в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации», а также с подготовки и одобрения постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах». Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования». Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2004—2006 гг. предусматривали внедрение среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты, введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета, изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

Заключительным шагом в реформировании бюджетной системы и бюджетного процесса стало принятие Федерального закона РФ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюд жетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», в котором:

• • радикально пересмотрена большая часть статей всех глав БК РФ;
• • сделаны существенные дополнения новых глав и статей;
• • устранено значительное количество устаревших глав и статей.

Бюджетный кодекс РФ содержит в себе новую нормативную базу и механизмы реализации задач по реформированию бюджетной системы и прежде всего федерального бюджета.

Основными концептуальными и структурными особенностями федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. явились:

• • превращение федерального бюджета в инструмент макроэкономического регулирования;
• • планирование и утверждение параметров и показателей федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона;
• • изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов федерального бюджета;
• • формирование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
• • определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме, эквивалентном 2,5 и 5% расходной части, позволяющих планирование новых обязательств бюджета в режиме «скользящей трехлетки»;
• • утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;
• • создание условий для заключения долгосрочных контрактов, расширения полномочий и ответственности главных распорядителей бюджетных средств;
• • реализация концепции особого режима использования ненефтегазовых доходов, введение таких параметров, как ненефтегазовый дефицит, объем нефтегазовых доходов, нефтегазовый трансферт.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». Необходимо радикальное совершенствование законодательства об автономных учреждениях и государственных корпорациях.

Завершающим этапом бюджетного реформирования должны стать всеобщая сверка и проработка всей совокупности нормативных правовых актов на предмет максимального устранения коллизий, уточнения и однозначного толкования терминологической базы бюджетного права. Особенно это касается различных подзаконных актов, писем, инструкций, разъяснений и т.п. Например, в ст. 6 Бюджетного кодекса консолидированный бюджет трактуется как свод бюджетов бюджетной системы за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов. А Федеральное казначейство, согласно установкам Минфина, ведет отчетность по консолидированному бюджету как совокупности всех бюджетов бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в рамках консолидированного бюджета страны остаются не учтенными большие объемы средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Качественно новые требования к содержанию бюджетного реформирования предъявил разразившийся в 2008 г. мировой и национальный финансовый и экономический кризис. Возникла настоятельная потребность радикального изменения бюджетных отношений с экономическим сектором страны, банковской системой, госкорпорациями, а также совершенствования межбюджетных отношений, налоговой и пенсионной систем, других сфер бюджетной деятельности государства. В связи с этим бюджетное право, с одной стороны, становится весьма мобильным, быстро реагирующим на специфические особенности социально-экономического развития страны, а с другой — в некоторой степени теряет стабильность действия, что в итоге усиливает элемент субъективизма в принятии решении по регулированию бюджетных отношений.