ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ ТЕОРИИ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

Проблемы концептуализации теории принятия государственных решений

Методология изучения принятия государственных решений носит сложносоставной характер и включает в себя целый комплекс подходов и способов отображения данного процесса, характеризующих его содержание с разных теоретических и прикладных позиций.

Однако нынешняя невыстроенность и внутренняя диверсификация методологии изучения данного объекта объясняется не только его сложностью и внутренней противоречивостью. Сегодня едва ли не решающую роль здесь играют различные подходы в объяснении принятия решений (как универсального социального процесса), интерпретации политики и власти, трактовки государства и систем государственного управления, а также некоторых других базовых категорий. Причем до недавнего времени государственные решения вообще не выделялись в качестве особого объекта изучения, а их содержание в основном описывалось в рамках теории принятия политических решений, стратегического менеджмента и организационной теории. В итоге данный процесс утрачивал свои специфические черты, так или иначе поддерживая ряд несвойственных ему теоретических подходов и стереотипов.

Следует иметь в виду и тот факт, что современные трансформации отношений власти и общества, глобализация и другие трансграничные явления сегодня существенно «изменяют онтологические характеристики социально-политической реальности, размывают традиционную систему референций основных социально-политических универсалий», что существенно корректирует содержание таких понятий, как «власть», «государство», «демократия», «управление», и др.^[1] Это создает дополнительные теоретические противоречия при столкновении традиционных и новых прочтений актуальных социально-политических процессов.

Другими словами, любые формы интерпретации принятия государственных решений, условно говоря, окружены различными теоретическими дискурсами, по-своему истолковывающими отношения государства с различными гражданскими и международными структурами, эколого-климатическими и даже космическими факторами (т.е. предполагая анализ более общих условий и обстоятельств деятельности государства). Это не только задает разные исследовательские векторы в понимании целеполагания, но и сигнализирует о больших сложностях в достижении необходимой конвенции в понимании той или иной группы явлений. К примеру, у современной науки не существует однозначного ответа на вопрос, должно ли управление воздействовать на сознание человека или же только на условия его деятельности; является ли государство более высокой формой организации социальных порядков, нежели локальные формы человеческих ассоциаций, и т.д. Невозможность адекватных ответов на такого рода вопросы, по сути, свидетельствует о наличии существенных границ при разработке внутренне непротиворечивой модели принятия государственных решений.

Сохраняется в науке и все еще не решенная до конца коллизия: возможна ли общая теория принятия решений, или же у каждого крупного общественного актора существует собственная теоретическая версия этого процесса? Есть ли при этом основания предполагать, что в различных сферах общественной жизни и у различных институтов формируются различные модели целеполагания? В последнем случае можно было бы говорить о теориях принятия решений в бизнес-секторе, у неправительственных организаций, у глобальных структур и конечно же у государства.

Не углубляясь в данную дискуссию, скажем лишь то, что вторая точка зрения значительно ближе к истине, поскольку разнородность акторов целеполагания не способна привести к единому теоретическому освещению этой области действий. По крайней мере государство, будучи уникальным общественным институтом, специфически преломляющим универсальные черты целеполагания, формирует во многом собственные правила и процедуры принятия решений, а стало быть, претендует и на свою теоретическую версию этого процесса. В то же время следует констатировать, что дисциплинарный статус теории принятия государственных решений все еще не устоялся и она в настоящее время все же в большей степени остается направлением междисциплинарных научных исследований.

Представляется очевидным, что подлинным источником теоретической рефлексии, способной адекватно отобразить данный процесс, являются универсальные черты процесса целеполагания как такового (поскольку в узком смысле принятие решений представляет собой процесс постановки и реализации целей, а это присуще любому общественному актору, взаимодействующему с другими участниками этого процесса и пытающемуся достигнуть своих интересов), а также сущностные характеристики государства как общественного института (обладающего особым взглядом на решаемые проблемы, внутренним строением, специфическими интересами, а также действующими акторами и механизмами проектирования и достижения целей), производящего специфическую управленческую продукцию (решения).

В то же время потребность в отображении специфики государства как основного актора целеполагания в науке реализуется весьма разными способами. Это хорошо демонстрируют менеджмент и политическая наука, которые, как показывает опыт, являются основными концептуально-аналитическими призмами, через которые формировалась — и развивается — теория принятия государственных решений. Именно эти два научных направления не только создали необходимый теоретический базис изучения данного процесса, но и заложили определенные ограничения в его познании. И даже создали ряд когнитивных ловушек, оснований для заблуждений на пути познания данного объекта.

Так, в рамках менеджмента изучение принятия решений как самостоятельного научного направления опиралось на весьма глубокие традиции, прежде всего на прикладные разработки системных исследований. В частности, Дж. фон Нейман и О. Моргенштерн разработали в 40-х годах прошлого века теорию полезности, которая обосновывала возможности выбора критериев повышения эффективности действий человека, реализующего определенную альтернативу, содержащую риски и угрозы его целям. А с 70-х годов прошлого века стали активно разрабатываться исследования по принятию решений в динамически сложной, неравновесной среде.

На этой теоретической базе сегодня в основном изучаются организационные зависимости индивидуального и кооперативного типов принятия решений, а упор делается на формах активности ЛПР (лица, принимающего решения), подразумевающих, к примеру, упрощение или усложнение им реальной ситуации. В качестве других принципиальных моментов в этом смысле рассматриваются: характер использования информации; темпоральные и топологические факторы, действующие в различных сферах (на рынке акций, в сферах государственного управления, транспорта, здравоохранения и пр.); формы преодоления дефицита ресурсов; соотношение реактивного и хаотичного стилей целепо- лагания в зависимости от роста неопределенности ситуации и динамики средовых факторов; условия образования обратных связей и рациональных подходов Л П Р к анализу ситуации; формы зависимости постановки целей от замыслов ЛПР; ограничения, накладываемые на последующие решения и другие аналогичные аспекты^[2]. При этом поиск универсальных параметров управленческих процессов осуществляется здесь исключительно в рамках рационального подхода, апеллирующего в основном к сугубо интеллектуальным моделям целеполагания.

В рамках этого научного направления принятие решений в основном толковалось в качестве отдельного акта. При таком понимании акцент делался на несоответствии фактического положения дел и поставленных целей, и потому любое конкретное решение объявлялось только частью решения того или иного вопроса в целом, что, собственно, и предполагало выделение момента выбора при определении ЛПР своих управленческих позиций. Другими словами, приверженцы такого подхода полагали, что «принятие решений есть часть решения проблемы» и потому «решения принимаются на каждом шаге... [ее] решения...»^[3]. Понятно, что сторонники данной методологии разделяют решение проблем (отражающее неопределенность возможных действий, в свою очередь предполагающих распознавание ситуации) и решение задач (связанное с предметно направленными действиями). Впрочем, наряду с этими подходами в менеджменте заметны и другие позиции, например, включающие в контекст целеполагания идентификацию и оценку проблемной ситуации^[4] или же утверждающие, что решение принимается только после того, как проблема осмыслена и предварительно как бы уже решена (в силу чего сам акт решения только легализует ситуацию и дает ЛПР возможность переместить необходимые для решения этой задачи ресурсы).

Как можно видеть, принятые в менеджменте подходы в основном базируются на двух «китах»: разделении сфер принятия решений

(.decision making) и решения проблем (problem solving), что ведет к сближению (а зачастую и отождествлению) государства с корпоративными организационными структурами. Таким образом, представители менеджмента (а вместе с ними и представители экономико-математических и административных наук) в основном делают упор на информацию, отражающую «методы и методики, позволяющие обосновать сделанный выбор» и создающие условия для проверки целей и результатов^[5]. Не случайно известный американский ученый Г. Саймон считал, что принятие решений и менеджмент являются абсолютно тождественными явлениями.

В этом плане становится понятно, что предметом данного способа теоретизирования являются всеобщие, универсальные технологии це- леполагания, не специфицированные в соответствии с действующими агентами принятия решений. Таким образом, государство понимается в менеджменте не как специфический актор, обладающий собственной стилистикой целеполагания, а как актор, в принципе тождественный индивиду, группе или корпорации, производящим решения как некую универсальную управленческую продукцию. Понятно, что такого рода идеи ограничены сугубо функциональными оценками целеполагания, что затрудняет понимание особенностей принятия государственных решений (предполагающее наличие соответствующих структур, институтов, механизмов и технологий взаимодействия и т.д.).

Несколько иной угол зрения предлагает политическая наука, рассматривающая процессы и механизмы целеполагания в рамках взаимодействия государства и общества в контексте применения публичной власти и осуществления «публично-государственной политики»^[6]. Таким образом, государство и применяемые им инструменты целеполагания трактуются как собственно политические феномены. Хотя, как показывает практика, многие государственные решения могут носить рутинно-административный характер, приниматься вне какого-либо публичного контекста (например, в области спецслужб, конфиденциальных взаимоотношений с другими странами, поддержания коррупционных связей и т.д.) или же носить ошибочный характер, не претендуя на выработку той или иной государственной политики.

Причем в рамках политологических теорий среднего уровня государство нередко рассматривается как крупная корпорация, и потому применяемые здесь подходы предполагают более глубокие теоретические уточнения, характеризующие государство как специфического агента принятия решений. Посему в эти теоретические модели зачастую (хотя и не всегда) включаются не только публичные, но и латентные механизмы и формы целеполагания, учитываются не только рациональные (связанные с исполнением ролей и функций), но и иррациональные (экстрарациональные) факторы (к которым, как правило, относят поведение харизматических лидеров и элитарных коалиций, массовые настроения, культурный климат и другие факторы, обусловливающие неопределенность целеполагания).

Подчеркнем еще раз: интерпретация государства как сугубо политического института означает, что политическое содержание придается всем используемым им управленческим процедурам и технологиям (в том числе и правоприменительной практике, и использованию административных ресурсов, и морально-этическим и стоимостным подходам к оценке решаемых властями проблем и др.). Не случайно ряд западных специалистов замечает, что «государственное управление — это тот сектор управления, который находится в политическом окаймлении»'. Так же настроено и большинство отечественных специалистов, рассматривающих решения государственных органов как «особую группу политических решений»^[7] ^[8]. Некоторый оттенок этой позиции придает мнение ученых, полагающих, что «связь политики с государством... существует... в той мере, в какой государство причастно к нормативно-институциональному оформлению и осуществлению власти»^[9].

В то же время в научной литературе еще со времен М. Вебера справедливо критикуется чрезмерная связь политики с государством, которая игнорирует наличие разных типов взаимоотношений власти с гражданским обществом. Да и современная практика противоречит идее «этатизаиии политики», наделения политическим смыслом абсолютно любых форм нормативно-институциональной организации и активности органов государственной власти.

Строго говоря, политизация государства основывается на чрезмерно широкой трактовке политики, которая аттестует все формы его целенаправленной активности. Конечно, для этого есть определенные основания. Но только определенные. Например, выполняя функции по сплочению населения и обеспечению легитимности правящего режима, организации социального порядка, осуществлению суверенитета и др., государство выступает как институт, принимающий политические решения. Иными словами, политическая составляющая в подавляющем большинстве случаев присутствует в свойственном ему типе решений. Однако это вовсе не означает, что вся активность государства обладает политическим характером. Как верно заметил Ж.-Л. Шабо, «несмотря на претензии политической власти, она не может всецело господствовать над управляемым ею обществом»^[10]. По его мнению, у государства и общества существует целая система противовесов расширению презумпций политической власти, предполагающая правовую защиту управляемых, соблюдение принципа законности, конституционный контроль и ряд других механизмов, снижающих возможности государства использовать политические подходы для оценки социальных статусов и ресурсной оснащенности населения. А следовательно, и для проектирования тех или иных решений.

В то же время содержание политического формата деятельности государства подразумевает не только цели и функции, но и особые методы регулирования конфликтов, а также использование соответствующих структур и институтов. Однако мировой опыт показывает, что собственно политические методы регулирования появились у государства не с момента его возникновения, а в связи с потребностью общества в переходе к несиловым, договорным формам организации и применения власти, использующим инструменты символического давления и принуждения. Не случайно Н. Лукман пишет, что государству длительное время было присуще состояние, когда оно поддерживало «социальный порядок», при котором его «собственно политические роли не были выделены» специально и осуществлялись «вместе с важными религиозными, хозяйственными, семейными, воспитательными, военными, юрисдикционными, культурными ролями»^[11].

Строго говоря, политические методы представляют собой несиловой метод неконгруэнтного регулирования общественных процессов, предполагающего, что независимо от предметного содержания конфликтов государство (применяя двойные, тройные и иные аналогичные стандарты по отношению к различным участникам разработки целей) использует для их урегулирования переговорные, игровые, манипулятивные, информационно-символические и прочие аналогичные средства. В определенной мере это те методы, которые Дж. Най относит к проявлению «гибкой власти» или использованию

«мягкой силы»¹. Учитывая специфические интересы и позиции всех участников конфликта, эти методы позволяют достигнуть взаимного компромисса для необходимого государству распределения ресурсов и статусов, снизить напряженность и остроту противостояния сторон. Понятно, что такие инструменты госрегулирования существенно отличаются от применения государством правовых (основанных на применении единых, заданных нормами закона санкций), экономических (использующих стоимостные критерии оценки взаимоотношений участников хозяйственно-перераспределительных отношений), моральных (рассчитанных на совмещение этических стандартов управляющих и управляемых) или психологических приемов, направляющих и корректирующих поведение лиц, принимающих государственные решения. Характерно при этом, что политические формы госрегулирования нередко «обтекают» как правовые, так и морально-этические ограничения, существенно расширяя поле для проектирования и маневрирования органов власти.

Методы политического регулирования (как системное явление) возникли значительно позже применения государством принудительно-силовых и административных инструментов. И основной задачей их применения было прежде всего поддержание (регулирование, конструирование) баланса сил участников тех или иных конфликтов и отношений. А исторически длительное использование этих инструментов распределения государственной власти постепенно сформировало не только различные зоны государственного управления, где наиболее эффективно применялись эти инструменты, но и особую сферу общества со своими структурами и институтами.

Определение политического профиля активности государства позволяет лучше объяснять мотивы ЛПР, отличные от правовых и административных формы координации действий государственных и гражданских институтов, интерпретировать взаимоотношения последних с международными структурами, видеть возможности различных способов проектирования общественных связей и отношений. Более того, учет специфики политического регулирования общественных процессов позволяет увидеть, что принятие государственных решений является не столько формально-институционализированной формой взаимодействия органов власти (подчиняющихся законам, правилам и процедурам административной деятельности), сколько сложным и неоднозначным процессом, включающим в себя — наряду с формализованными действиями органов власти — многообразные ненормативные интеракции различных агентов.

Наряду с констатацией ведущих форм теоретической рефлексии по поводу принятия государственных решений следует видеть и наличие когнитивных подходов, которые оказывают активное сопротивление построению аутентичной теории. Так, одной из наиболее распространенных причин, усугубляющих сложности в отображении рассматриваемого нами процесса, является постоянное преувеличение его биологических (антропологических), ценностных, культурных, цивилизационных или (в широком смысле) субъективных оснований. В конечном счете абсолютизация таких подходов нередко превращает данный вид целеполагания в открытый, непрогнозируемый процесс, по сути исключающий влияние на человека норм и институтов, правил и регламентов совместного действия. По мнению приверженцев такого рода подходов, принуждающее влияние идей неизбежно порождает самообя- зывающие соглашения (договора) между акторами, которые становятся выше их статусных обязанностей, интересов и соображений выгоды. Это говорит о том, что данные теоретики в равной степени игнорируют как стабилизирующее влияние организационных факторов и условий на поведение акторов, так и подвижность идейных компонентов ролевой активности последних. В результате принятие решений выходит за пределы рационального контроля и становится непрогнозируемым и качественно неидентифицируемым процессом, целиком и полностью зависящим от волевых свойств и качеств человека. В своем пределе ак- центация субъективных компонентов целеполагания ориентирует некоторых исследователей на конспирологические формы объяснения этого процесса, продуцирование множественных теорий заговора.

По сути, сторонники конспирологических и криптологических подходов, пытающиеся уверить оппонентов, что процесс целеполагания (особенно в сфере мировой политики и глобального управления) направляется рукой невидимого «международного проектировщика», плетущего тайные заговоры и охваченного недоброжелательством по отношению к «нашему» государству, относятся к квазитеоретическому, профанному дискурсу. К сожалению, особенно в российском сегменте политической науки, все эти теории «теневого мирового правительства», «масонских заговоров» и прочие аналогичные мифы не только получили большую распространенность, но и пытаются придать себе некую академическую респектабельность^[12].

В конечном счете такие идеи отрицают продуктивность любого теоретизирования в области целеполагания, настаивают на исключительном статусе дескриптивного подхода, рассматривающего принятие государственных решений как форму искусства, лишенную своих универсальных и институционализированных начал. Описывая субъективированные практики, конкретные технологии, приемы и методики, приверженцы такого подхода согласны лишь на некоторое рациональное обобщение фактов, позволяющих фиксировать частичные алгоритмы действий по разработке и реализации решений. Чаще всего такую позицию занимают специалисты, непосредственно вовлеченные в разработку государственных программ и проектов и в силу своего рода деятельности исповедующие не предметный, а проблемный принцип отображения данного процесса. Одним словом, прикладная эвристика претендует на статус единственно оправданной аналитической призмы, через которую описываются и исследуются все формы целенаправленной активности государства.

Таким идеям постоянно оппонирует логический позитивизм, демонстрирующий безразличие к собственно человеческим началам це- леполагания. Эта методологическая платформа предполагает акцент на формализации и алгоритмизации функционально-ролевых взаимодействий ЛПР, умножении регламентов и инструкций для управляющих и управляемых, она ограничивается исключительно количественными формами отображения принятия государственных решений. В десятках книг, убеждающих читателя в необходимости добиваться конструирования «правильных» форм организации государства, ограничиться формально-институциональными подходами к принятию государственных решений, целеполагание трактуется как линейный рационально организованный процесс, осуществляемый в форме последовательно восходящего движения. Таким образом, возведенная в абсолют рациональность превращает принятие решений в отстраненное от жизни абстрактное вычисление целей, которые игнорируют реальный дисбаланс интересов государства и общества, практическую архитектуру их отношений, предлагая, таким образом, весьма далекие от жизни модели и рекомендации по совершенствованию государственной политики.

Следует обратить внимание и еще на одну когнитивную причину, затрудняющую создание аутентичной теории принятия государственных решений. В этой связи укажем на то, что в рамках многих системных, макроэкономических, кибернетических и некоторых других подходов (за исключением психологического) действующий актор никогда не рассматривался в качестве системообразующего начала изучаемого процесса. А потому и государство — по крайней мере в рамках этих научных исследований — не рассматривалось в качестве начала, объясняющего весь процесс целеполагания.

Впрочем, даже если исходить из того, что специфика любого це- леполагания прежде всего обусловлена природой актора принятия решений (задающего особый взгляд на проблемные для себя зоны общественной жизни, определяющего способы достижения целей, собственные критерии для оценки достигнутых результатов и т.д.), то выясняется, что выделить соответствующую специфику государства оказывается весьма и весьма непросто. Прежде всего дело в том, что представители разных научных направлений (в силу присущих им подходов или научных традиций) даже центральную часть этого института трактуют порой полярно противоположным образом. Недопустимые упрощения этого сложного процесса проявляются и в идеализации, а также односторонней характеристике государства.

Так, весьма распространены в науке нормативно-абстрактные формы интерпретации данного института, попытки объяснить его современную динамику понятиями, восходящими к эпохе становления этого типа общественной организации. Контрпродуктивную роль играют и попытки чрезмерной идеализации государства, а также его перегрузка морально-ценностными коннотациями (пытающимися оценивать деятельность аппарата управления в рамках ценностных диспозиций Родины и Отечества). Как слабо конструктивную следует отметить и роль формально-юридической интерпретации этого процесса, редуцирующей функционирование государства к конституционно-правовым основаниям его деятельности. В результате этого целеполагание предстает как отправление полномочий государственных чиновников, а его изъяны объясняются либо несовершенством законодательства, либо неумением провести в жизнь его базовые статьи^[13].

Еще одним показателем сложностей теоретического отображения принятия государственных решений является неоднозначность позиционирования самой целеполагающей деятельности в рамках данного института. В частности, принятие решений может одновременно рассматриваться и как отдельная функция государства, и как комплексное образование, концентрирующее усилия различных органов власти и управления и включающее в себя различные неформальные и латентные практики. Во втором случае принятие решений в государстве рассматривается уже не как процесс достижения целей, а как более широкий социальный процесс, в который включены карьерные стратегии чиновников, взаимоотношения власти и общества, асимметричные ценности госменеджеров и политиков, коррупционные структуры и явления, а также другие аспекты совместной деятельности по выработке целей.

Сложности в адекватном отображении природы и местоположения принятия решений создает и современная практика функционирования государства, которая демонстрирует постоянно меняющийся — и отчасти затрагивающий трансформацию природы данного института — характер деятельности органов власти и управления, их отношений с гражданскими и международными структурами. В частности, как считают специалисты, массовый прорыв в технологиях и инструментах управленческой активности государства, связанный с усилением влияния гражданского сектора, а также с изменениями в глобальном пространстве, «изменил природу государственного менеджмента и шаблон решения государственных проблем»^[14]. Такого рода факты существенно снизили значение классической, институциональной теории государственного управления (делающей акцент на деятельности правительственных агентств и присущие им методы централизованного регулирования), а также теории имплементации (акцентирующей центральную роль проектов и программ). Им на смену пришло понимание государственного управления как процесса, где главную роль играют механизмы и технологии кооперативного достижения государственных целей, где органы государственной власти вырабатывают свои цели в тесном сотрудничестве с гражданскими структурами.

Такие теоретические подвижки существенно повлияли и на теоретические подходы к принятию решений, предполагая, что государство, даже имея необходимые средства для принуждения кого-то из партнеров (в международном и гражданском пространствах), должно нацеливаться не на продавливание своих решений — односторонних с этой точки зрения, а на конструктивное взаимодействие с партнерами и контрагентами (стейкхолдерами).

Существенной причиной, порождающей не только теоретические, но и смысловые конфликты в интерпретации базовых понятий в теории принятия государственных решений, являются столкновения подходов, свойственных различным направлениям научной мысли, заимствованные из естественных наук метафоры или же художественные образы. Играют свою роль и свойственные каждому историческому времени традиции в восприятии тех или иных опосредованных государством явлений. Свою лепту в нагромождение эпистемологических «завалов» при формировании теории принятия государственных решений вносят также гражданский дискурс и бытовые интерпретации различных форм государственного управления. Чаще всего предлагаемые обывателями позиции и оценки переполнены морализаторством и интеллектуально не способны оценить сложность процессов государственного управления. Нередко встречается и просто ничем не обоснованное агрессивное отношение к управленческим акциям того или иного государства, вызванное идеологическими пристрастиями или эмоциональным неприятием правящих структур.

Сложное сочетание научного и профанного дискурсов усложняет познавательную ситуацию, порождая неизбывный полисемантизм в этой области знаний, порождая и умножая различные интеллектуальные ловушки и заблуждения. К примеру, в научном дискурсе обнаруживается стремление найти некую единую логику действий государства; отождествить структуры государственного и корпоративного управления; увидеть в действиях госчиновников исключительно корыстные намерения; снизить, а то и вовсе исключить неопределенность в решении сложных общественных проблем; ориентироваться исключительно на моральные инвективы в разработке государственной политики и т.д.

Одним словом, разнообразные интерпретации государства и принятие им решений нередко ослабляют, а то и исключают дифференцированное отношение к разнообразным ролям и функциям акторов в процессе целеполагания, а главное — реалистическое видение государства и его роли в принятии решений. Ведь, как мы увидим в дальнейшем, разработка и достижение государством своих целей не всегда носит не только институционализированный, но и целостный характер, временами лишь соединяя дискретные акции и интеракции своих институтов и сторонних структур. Более того, «соединение» таких акций в некие функциональные цепочки взаимодействия ЛПР временами может вообще происходить за рамками государства (когда, к примеру, цели вырабатываются в бизнес-секторе влиятельными предпринимателями, а чиновники лишь озвучивают и выполняют их задания «от лица государства»). Причем устойчивость таких диспозиций такова, что даже влияние глобализации, информатизации и других современных трендов, трансформируя многие структурные параметры государства, подчас никак не влияют на эти механизмы и технологии принятия решений.

Коротко говоря, основными причинами формирования неадекватных представлений о принятии государственных решений являются следующие явления:

— сложносоставная природа принятия государственных решений, предполагающая возможность перенесения акцентов в интерпретации этого процесса либо на институциональные, либо на поведенческие, либо на технические, либо на социальные параметры данного процесса;
— междисциплинарная природа изучения государственного целе- полагания, обусловливающая столкновение различных (методологически обоснованных в рамках отдельных направлений) пара- дигмальных подходов, абсолютизация которых искажает природу и сущность данного процесса. В этом смысле наиболее существенной проблемой является неорганическое сочетание общеуправленческих (в рамках менеджмента и стратегического менеджмента), политических и политико-административных подходов;
— полисемантическое толкование базовых понятий и категорий (относящихся к этому комплексу знаний), а также происходящая в данный момент смена их базовых референций (приписываемых объектам тех или иных смысловых значений);
— интеллектуальные традиции в теоретической интерпретации соответствующих структур и процессов.

Каждая из этих причин может существенно повлиять на восприятие и адекватную оценку принятия государственных решений. Но если указанные когнитивные параметры еще как-то способны преодолевать внутренние противоречия и достигать некоего консенсуса в отображении хотя бы отдельных параметров принятия государственных решений, то первая причина имеет более существенные последствия. Иначе говоря, поскольку приемы и методы целеполагания способны вступать в принципиальный конфликт с социальной природой государства, то они могут ориентировать исследователя не на сущностное раскрытие данного процесса (в виде тех или иных теоретических моделей), а на поверхностный анализ, описание практик, прецедентов целеполагания. Повторимся, что в этом случае научно-теоретическое знание будет последовательно подменяться эмпирическим описанием управленческих контекстов, а принятие государственных решений будет пониматься как искусство управления, тиражирующее бесконечные прецеденты и практики, порой не обладающие даже самыми общими основаниями для сравнения и выявления тенденций (закономерностей) данного вида целеполагания.

Коротко говоря, процессуальная природа принятия государственных решений порождает множественные конфликты теоретического, эмпирического (описательного) и оценочного (аксиологического) видов знания, обладающих разным объяснительным и эвристическим потенциалом. Такое положение, собственно, во многом и объясняет, почему не приводят к успеху все усилия создать единую науку принятия решений, останавливающиеся на выделении лишь некоторых универсальных технологий целеполагания.

Так что спор сторонников и противников дескриптивного рассмотрения принятия государственных решений пока еще не завершен. Тем не менее, даже констатируя тот факт, что принятие государственных решений в определенной (а иногда и значительной) степени обладает открытым характером (а его отдельные эпизоды и прецеденты могут значительно глубже отобразить сущность данного процесса, нежели теоретические построения), все же нельзя исключать саму установку на поиск и теоретическое моделирование данного процесса, поиск его универсальных параметров.

Представляется, что концептуализация теоретических усилий по изучению процесса принятия государственных решений, поиск руководящей идеи, способной адекватно отобразить природу и специфику этого вида целеполагания, должны базироваться на следующих принципах:

— специфика любого вида целеполагания обусловлена его актором (индивидуальным или групповым), характером стоящих перед ним задач и присущими ему способами и механизмами принятия решений, обретающих разные формы в контексте эволюции пространственно-временного континуума;
— государство представляет собой интегрированный общественный институт, обладающий комплексным характером используемых им средств для решения соответствующих задач. Это означает, что в этом функциональном аспекте государство не может истолковываться как исключительно политический институт (ограниченный соответствующими методами разработки и реализации целей), так как предполагает сложный синтез применения политических и административных, правовых и моральных, социальных и экономических средств регулирования;
— будучи ориентированным на выражение общественных интересов, государство как субъект принятия решений задает кооперативный характер целеполагания, сочетая усилия органов власти и управления с гражданскими и международными структурами;
— в условиях усложнения взаимоотношений с обществом, усиления влияния глобализации и иных трансграничных процессов государство меняет свои способности и компетенции, соответствующим образом трансформируя и свое позиционирование в социуме и механизмах принятия решений.

Разработанная на основании этих принципов теоретическая модель принятия государственных решений способна адекватно отобразить природу и сущность государства как особого субъекта целеполагания, используемые в этом процессе технологические приемы оценивания проблем, механизмы продвижения решений, особенности ролевого поведения присущих ему агентов и контрагентов, а также другие атрибутивные параметры данного процесса.

С учетом сказанного в качестве объекта теории принятия государственных решений следует признать универсальные механизмы, процессы и технологии целеполагания, характерные для всех институциональных, групповых (межгрупповых) и индивидуальных акторов, действующих на различных уровнях организации общества. Соответственно предметом данной теории выступают специфические, присущие только государству способы и методы выработки и реализации целей, включающие в себя технологии проблематизации социального контекста, разработки повестки дня, координации и согласования позиций органов управления, осуществления контроля и надзора за исполняемыми решениями, имплементации и оценивания результатов реализации целей, а также другие существенные параметры этого процесса.

При таком понимании вопроса теория принятия государственных решений соединит представления об универсальных параметрах целеполагания (преломляющихся в деятельности государства как особой организационной системы) с теми специфическими чертами этого процесса (включая его институциональные и неинституциональные, формальные и неформальные, публичные и латентные, структурные и технологические характеристики), которые свойственны только данному институту как относительно самостоятельному и автономному актору, производящему решения в качестве своей основной управленческой продукции. В такой когнитивной модели объединяются различные формы теоретического и эмпирического знания, рациональные и до(пост)логические приемы отображения разработки и исполнения государственных решений, институционализированные и свободные практики целеполагания.

В то же время следует учитывать и сложносоставной характер такой познавательной модели, ее мультиконцептуальный и междисциплинарный характер, что неизбежно демонстрирует определенную противоречивость включенных в нее идей и представлений. Более того, ряд теоретических схем и подходов (а порой и рациональных представлений как таковых) оказывается не всегда применим для объяснения некоторых видов взаимодействия госменеджеров, которые принимают решения в условиях высокой неопределенности ситуации и допускают множество отклонений от предписанных им норм и стандартов профессиональной активности.

Такого рода факты показывают, что человек не способен за счет одних рационально-умозрительных методов отобразить сущность и содержание целеполагания, оценить соответствующие затраты человеческих, финансовых, эмоциональных, временных и прочих ресурсов, спрогнозировать последствия решений и другие параметры этого процесса. Не случайно поэтому ряд американских ученых, отмечающих значение культурных и исторических подтекстов в мотивации человека, смещает логический позитивизм из центра теоретического анализа на его периферию, справедливо подчеркивая, что сегодня «всесторонне рациональная модель... не имеет прямых приложений в... реальной жизни», хотя попытки ее имплантации в теоретические модели наблюдаются постоянно^[15].

Коротко говоря, для разработки теории государственных решений требуется методологический аппарат, который помог бы более надежно справиться с нарастанием сложности и неопределенности управленческого контекста (используя для этого методологию теории игр, статистический, неоинституциональный анализ и др.) и при этом был бы наиболее близок существующей практике управления государством. Ведь, как показывает опыт, «чем ближе» желательная модель реализации намеченных целей «к тому, как это происходит на деле, тем она лучше и точнее» показывает осуществимость или неосуществимость проектируемых изменений^[16].

Правда, за деревьями нельзя потерять и лес. Ведь хотя сложность этого процесса и предполагает некие упрощения, тем не менее реальность надо воспринимать без чрезмерных «упрощенных допущений»^[17]. Это говорит о том, что на пути познания нельзя обойтись и без разрушения стереотипов. Например, без понимания того, что решения, принимаемые от лица государства, могут и не касаться национальных интересов; что даже автократические государства могут работать на людей, в то время как в условиях демократии система представительГл а в а 1

ства интересов способна порождать коррупцию и неэффективное правление, а сама власть может оказаться «неразумной, коррупционной и безответственной», склонной к силовому принуждению, неэффективному управлению и грабительскому по отношению к населению поведению^[18].

Сказанное позволяет считать, что, несмотря на сложную структуру знания, теория принятия государственных решений должна стремиться к внутренней целостности научной дисциплины, обладанию собственным предметом и методами изучения. Так что хотя сегодня эта теория и находится в стадии концептуализации, мы можем продемонстрировать ее основные, несущие конструкции, позволяющие адекватно интерпретировать процесс разработки и исполнения государственных решений.

Учитывая сказанное, обратимся к наиболее важным параметрам той сложной теоретической картины, которая отображает процесс принятия и исполнения государственных решений.

[1] Коробка Д. С. Политическая онтология современности: новые смысловые стратегии. Автореф. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. М., 2010. С. 15.
[2] См.: Каталевский Д. Основы имитационного моделирования и системного анализа. М., 2011. С. 16-17.
[3] Decision Making and Problem Solving: Independent Study. November 2005. FEMA. P. 2.
[4] См.: Зуб A. T, Миронов В. В. Принципы принятия управленческих решений в системе федеральных органов исполнительной власти. М., 2003.
[5] См., напр.: Шеметов П. В., Родионов В. В., Чередникова Л. Е., Петухова С. В. Управленческие решения: Технологии, методы, инструменты. М., 2010. С. 9.
[6] Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004. С. 17.
[7] ' Headly F. Public Administration. A Comparative Perspective. N.Y., 2001. P. 2.
[8] Дегтярев А. Л. Принятие политических решений. М., 2004. С. 31, 38,41.
[9] Скоробогацкии В. В. Социокультурный анализ власти. Екатеринбург, 2002. С. 147.
[10] Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и порядок осуществления // Полис. 1993. С. 156.
[11] Лукман II. От полицейского государства к правовому государству // Антология мировой политической мысли: В 5 т. М., 1997. Т. 2. С. 738—739.
[12] См., напр.: Дугин А. Г. Россия и Запад: что разделяет? // Россия и Запад. Вып. 7(16).М., 2009; Сафонова Ю. А. Природа масштабных финансово-экономических кризисови латентное управление миром // Мировые кризисы и латентное управление миром.М..2011.С. 78-114.
[13] См., напр.: Куриц С. Я., Воробьев В. П. Болезни государства. Диагностика патологийсистемы государственного управления и конституционного права. М., 2010.
[14] The Tools of Government. A Guide to the new Governance / Ed. by L. M. Salamon.Oxford, 2002. P. 7-8.
[15] Handbook of Decision Making / Ed. by Goktug Morcdl. Penn State University Harris
[16] burg, Pensylvania, USA: CRC Press, 2007. P. 4.
[17] Филинов H. Б. Разработка и принятие управленческих решений. М., 2009. С. 16. 3 Allen Р. М., Boulton J. G., Sira them М. and Baldwin J. The Implication of Complexity forBusiness Process and Strategy // Managing the Complex: Philosophy, Theory and Applications /Richardson (ed.). Inf. Age Publishing, Greenwich. 2005. P. 397.
[18] Rethinking Political Institution. The Art of the State / Ed. by I. Shapiro, S. SkowronekandD. Galvin. New York University Press, 2006. P. 319.