Снижение качества управления

Государственные институты, обеспечивающие жизнь страны, имеют сложную структуру и выполняют сложную систему функций. Одни из этих функций очевидны, другие еле видны, а чтобы понять третьи, надо пошевелить мозгами. Потрясенные кризисом, люди как будто вдруг утратили способность мысленно увидеть структуру государства и те функции, которые призваны выполнять разные его элементы.

Подробный анализ структуры необходимых для управления знаний и умений мы здесь проводить не будем, отметим лишь типичные провалы. Как ни странно, нас в школе и вузе не учили такому структурному анализу, и наше невежество в этом деле нам дорого обходится. Самые тяжелые ошибки в госуправлении совершаются не потому, что чиновники получили не пятерку, а тройку, скажем, по предмету методология целеполагания, а потому, что вообще не слышали о такой своей служебной функции и даже о наличии такой дисциплины. Иными словами, главные ошибки происходят не от недостатка знания по конкретному вопросу и не от недостатка информации, а от полного незнания о существовании самого этого вопроса. Причина таких ошибок — структурные провалы в системе знания.

Следующий уровень столь же важных ошибок вызван незнанием основ функционального анализа. К сожалению, слишком часто анализу не уделяется достаточно сил и времени, цель и средства кажутся очевидными, многие элементы в структуре проблемы не замечаются, и действия натыкаются на непредвиденные трудности («гладко было на бумаге, да забыли про овраги, а по ним ходить»).

Причиной ошибок по большей части бывает неверное представление как о функции («зачем предпринимается данное дей ствие?»), так и о структуре, которая предназначена для выполнения этой функции («что и как может и должна делать эта структура?»). Ответить на вопросы «зачем7 и «что7» гораздо сложнее, чем это кажется в свете обыденного опыта. Обычно вопрос о структуре («что надо создать?») считают вторичным, он как будто предопределяется ответом на вопрос «зачем7».

Функция и структура «перетекают» друг в друга — функция невольно определяется через структуру, а структура через функцию. Когда мы спрашиваем «что7» (т.е. о структуре), невольно приходит на ум «для чего». Структура представляется через функции, которые она выполняет, и в то же время как бы служит определением функций. Обе категории отражаются, как в зеркале, и анализ ходит по кругу. Мало того, многие структуры способны служить целям, которые не предусматривались при их проектировании и создании. Получаемые при этом результаты могут быть во благо государству или вредоносны. Это неумышленные (или латентные) функции. В коррумпированных частях госаппарата структурно-функциональный анализ латентных функций особенно необходим, но очень сложен. Поэтому так трудно понять, почему у нас уже тридцать лет идет непрерывная перестройка почти всех структур и институтов государства — пенсионной системы, ЖКХ, школы, армии, науки и т. д. Вошло в обиход понятие «перманентная институциональная революция».

Значительный регресс в культуре управления произошел во время перестройки. М.С. Горбачев и его интеллектуальная команда вместо структурно-функционального анализа гнали общество, торопили, не давали опомниться и задуматься, представляли дело так, будто никакого выбора и не существует. Весь дискурс официального обществоведения был направлен на то, чтобы люди не поняли, что их ожидает в ближайшем будущем. В этой программе серьезный анализ был противопоказан.

Снижение качества власти и управления во время реформы выразилось в настойчивом уходе от постановки и осмысления вопросов «зачем7». М.С. Горбачев принципиально отверг целеполагание, он с самого начала заявил: «Нередко приходится сталкиваться с вопросом: а чего же мы хотим достигнуть в результате перестройки, к чему прийти? На этот вопрос вряд ли можно дать детальный, педантичный ответ».

Здесь как раз возникает проблема латентных функций. Нередко министерства и ведомства в своих программах не могут даже внятно определить свою главную функцию. Вот пример. В 2003 году Министерство обороны РФ опубликовало отчет о ходе военной реформы. Начинается этот документ с заявления: «За прошедшие после обретения Россией суверенитета годы российские Вооруженные Силы прошли сложный путь».

Можно ли всерьез принять, что военные власти так понимают суверенитет России! От кого же Россия обрела суверенитет? — От Белоруссии? Абхазии?.. А до 1991 года — Россия была их колонией или доминионом? И это исходит из Министерства обороны, которое обязано было оберегать целостность державы!

Дальше следует такая фраза: «Фактически российские Вооруженные Силы находились в центре процессов формирования новой парадигмы национальной безопасности Российской Федерации». Зачем здесь это слово — парадигма? И как могут Вооруженные силы находиться «в центре процессов формирования парадигмы», причем «фактически»? Как же в этой новой парадигме видится главная функция Вооруженных сил, о которой отчитывается Минобороны?

Вот главный вывод доклада: «В результате принятия законодательных актов, а также формирования полноценной законодательной и судебной власти в России была сформирована система гражданского контроля над Вооруженными Силами, что полностью соответствует требованиям демократической политической системы... Одним из показателей гражданского контроля может служить количество жалоб и исков с учетом арбитражных и общей юрисдикции к Министерству обороны РФ». Какой уж тут структурно-функциональный анализ!

Вот другой подобный пример. Политики знают, что существует наука, что для нее существует Министерство. Но зачем эта самая наука нужна, каковы ее функции — об этом мало кто из политиков задумывается.

Слишком часто считают, что раз цель поставлена, то выбор средств делается автоматически, — структура это всего лишь отражение той функции, которую она должна выполнить. На деле соответствие структуры поставленной перед ней задаче надо еще «открыть», оно не лежит на поверхности. Мы видели много реше ний (создания структур), которые приводили к столь плачевным результатам, что многие подозревали власть в злонамеренности.

Нередко созданные структуры были настолько дисфункциональными, что порождали эффект, прямо противоположный ожидаемому. Достаточно вспомнить приватизацию промышленности, которая создала частную собственность такого типа, что привела к деиндустриализации и спаду производства вдвое. А ведь от этой структуры ожидали расцвета экономики «как на Западе».

Признаком и в то же время фактором регресса управления было ухудшение языка. Политики и чиновники во время реформы избегали использовать слова, смысл которых устоялся в общественном сознании. Их речь в 90-е годы была такой невнятной и бессвязной, словно эти люди или стремились речью замаскировать свои истинные мысли, или у них по каким-то причинам была утрачена способность вырабатывать связные мысли.

Вспомним приватизацию. Она — лишь часть изменений в отношениях собственности, лишь наделение некоего лица частной собственностью (скажем, на предприятие). Но откуда взялось это предприятие? Оно было собственностью народа (нации), а государство было лишь управляющим. Значит, прежде чем государство могло этот завод кому-то отдать, надо было сначала осуществить его денационализацию — оформить передачу завода от хозяина посреднику в сделке (им был Комитет по госсобственности).

Это, как известно, — главный и самый трудный этап всего процесса, ибо он означает изъятие собственности у ее владельца. Тут начинается торг, определяются компенсация и формы выплаты. При этом изъятие собственности вовсе не сводится к экономическим отношениям (так же, как грабеж в переулке не означает для жертвы просто утраты его пальто). Однако и в законах о приватизации, и в прессе проблема изъятия собственности замалчивалась абсолютно. Слово «денационализация» нигде не встречается ни разу, оно было заменено специально придуманным словом «разгосударствление».

Одним этим было блокировано освоение и госаппаратом, и обществом большого мирового массива знания по проблеме приватизации. Ложное понятие искажает представление о реальности. Результат: частная собственность на промышленные предприятия не обрела легитимности, приватизация была воспринята населением как грабительская акция. Это нанесло и наносит колоссальный ущерб экономике (в частности, побуждает новых собственников продавать основные фонды, часто за бесценок, и любыми способами переводить выручку за рубеж).

Процесс ухудшения качества управленческих решений стал уже предметом историков. Когда в 1988 году Горбачев совершил первый погром кадров (под флагом борьбы с бюрократизмом), от начальников пошли бумаги, которые вызывали шок. Невозможно было понять, что произошло, трудно было поверить своим глазам. На высокие посты пришли люди, не имевшие представления о системах, которыми они должны были руководить, причем люди агрессивные. С тех пор было еще несколько таких погромов — «чистка кадров».

Вот — едва ли не главный вопрос национальной повестки дня России. Состояние системы управления в России ныне таково, что оно актуализирует латентные опасности. Мы обычно сводим дело к коррупции и некомпетентности, но еще большая беда состоит в том, что чиновники делают ошибку за ошибкой — и нет «обучаемости».

Как уже говорилось, большой ущерб хозяйству наносит массовая утрата навыков структурно-функционального анализа. Много говорится о реформировании государственных систем, но редко можно понять, как оно сказывается на выполнении именно главных функций данной системы. Можно услышать, что система стала демократичнее, что в ней возникла конкурентная среда, что в ней сократилось число структурных подразделений, но составителей этих документов как будто не волнует то, ради чего и существует эта система.

Так, в СССР каждый отраслевой НИИ «сопровождал» какую-то подсистему огромной техносферы страны. В НИИ работали люди, досконально знавшие эту подсистему, участвовавшие в ее разработке и создании, выезжавшие на все аварии и отказы. Молниеносная ликвидация сети этих НИИ и сложившихся в них экспертных сообществ стала уничтожением колоссального национального богатства. Эта утрата до сих пор не может быть восполнена. Попробуйте вырастить сто тысяч докторов наук во всех специальностях, которые по тридцать лет строили и сопровождали свои любимые системы! Никаких разумных доводов для такого погрома не было, и спрашивать было бесполезно.

Это — нарастающая угроза для России.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >