Глава 3 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ПО ОХРАНЕ ТРУДА

3.1. Формирование законодательной базы по охране труда

К концу XVIII века в Европе завершился постепенный переход промышленности от ремесленной формы к фабричной, то сеть к системе крупного производства с разделением труда и специализацией рабочих на отдельных операциях производства. Машины стали новым источником преждевременной инвалидности и гибели рабочих.

В начале XIX века в промышленности интенсивно стали использоваться паровые машины, в которых основным рабочим органом был котел. Изготовление котлов в то время представляло довольно сложный технологический процесс. Как известно, элсктродуговая сварка была изобретена в 1882 году, а точность изготовления на металлорежущих станках была довольно низкой с позиций современных технологий — овальность цилиндров (отклонение от окружности) доходила до 1-1,5 ем. Котлы изготавливались на заклепках, поэтому вероятность взрыва была достаточно велика.

Состояние охраны труда в России в то время находилось не в лучшем состоянии, чем в Германии: «...нс подлежит сомнению, что относительное количество несчастных случаев в наших промышленных заведениях значительно превышает таковое же в Германии. Причиною тому служит плохое устройство наших фабрик, недостаточное внимательное отношение промышленной администрации к безопасному производству работ, слабая приспособленность наших рабочих к промышленному труду, отсутствие общественных организаций для уменьшения несчастных случаев и ироч.». Происходящие в это время «...изменения в промышленном строе увеличивают опасность работ вследствие сосредоточения массы рабочих на небольших пространствах и широкого применения машин. Характер промышленных работ дурно отражается на здоровье рабочих и представляет опасность для их жизни. Плохое качество воздуха, нередко переполненного пылью, дымом, газами и парами, резкие колебания температуры, дурное состояние в санитарном отношении мастерских, тесное размещение машин, чрезмерное напряжение организма рабочих, слишком продолжительное рабочее время, однородность и однообразие выполняемой работы — все это нс может нс влиять на здоровье рабочих и не грозить им опасностью» [15].

О необходимости решать проблему жизнеобеспечения рабочих, пострадавших от несчастных случаев, правительства западноевропейских стран осознали в середине XIX века. Одной из форм была выбрана система страхования. Причем в Германии в середине XIX века применялись три вида страхования рабочих: от болезней, несчастных случаев и инвалидности. Затем, как и в Германии, были приняты законы о страховании рабочих в Англии (сентябрь 1870 г. и август 1897 г.), Швейцарии (июнь 1881 г.), Франции (апрель 1898 г.) и Дании (январь 1898 г.). Позже (июль 1884 г.) Германия ввела обязательное страхование, и ее можно считать основоположницей обязательного страхования от несчастного случая. В дальнейшем принимаются законы об обязательном страховании рабочих от несчастных случаев в Австрии (декабрь 1887 г.) и Италии (март 1898 г.).

В Германии в XIX веке заработал принцип, что государству дешевле обойдется предотвращение несчастных случаев, чем финансирование пострадавших. Это было обусловлено тем, что санитарно- гигиеническое состояние промышленных помещений входило в противоречие с требованиями производительности труда.

В 80-е годы XIX века принимаются три закона о социальном страховании: на случай болезни (1883), от несчастных случаев (1884), по инвалидности и старости (1889).

В Германии на покрытие расходов, связанных с несчастными случаями в период с 1885 по 1903 год было выделено 1 млрд 50 млн марок. Трудно сопоставить объем расходов того периода е нынешними курсами валют, но очевидно, что проблема материального обеспечения пострадавших рабочих от несчастных случаев решалось достаточно емко.

Все это побудило правительства западноевропейских государств задуматься о разработке законодательной базы по охране труда. Так, в европейских странах возникло понятие «фабричное законодательство». Родиной фабричного законодательства считают Англию, где раньше, чем в других регионах Европы, проявилось противоречие «промышленное производство — здоровье человека». Влияние правительств на взаимоотношение промышленников и рабочих стало существенно увеличиваться, что позволило создать общественное мнение о необходимости решения проблемы травматизма и профессиональных заболеваний на производстве. Фабричное законодательство в Европе стало реализовываться в 70-е годы XIX века.

Первый закон, нарушивший принцип невмешательства государства в свободные отношения работодателей с рабочими, был принят английским парламентом в 1802 году по предложению фабриканта

Роберта Пиля. Однако в силу различных причин он не был реализован в полной мере. В соответствии е этим законом была сделана попытка создать инспекцию по труду. Контроль за соблюдением этого закона возлагался на комитеты на добровольной основе, но они показали свою полную неработоспособность.

С целью контроля выполнения законодательных актов по трудовой деятельности и охране труда детей в Англии (в 1819 г. был законодательно установлен 9-лстний возраст детей, при достижении которого они могли начинать свою трудовую деятельность) впервые в мире в 1833 году был создан институт фабричных инспекторов, который начал свою деятельность в 1834 году.

С середины XIX века инспекции труда стали создаваться во многих странах Западной Европы (Пруссия— 1853 г., объединенная Германия — 1878 г., Дания — 1873 г., Франция — 1874 г., Швейцария — 1877 г., Австро-Венгрия— 1883 г., Бельгия, Нидерланды, Финляндия, Швеция— 1889 г.). Вначале XX века аналогичные инспекции были созданы в Болгарии, Италии, Румынии, Испании, Греции [14].

Инспекторы были независимы от местных властей и контролировали соблюдение законов и нормативных документов по охране труда.

Российская фабричная инспекция берет начало со специальной инспекции, созданной согласно первому российскому фабричному закону. Это был закон от 1 июня 1882 года «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах». Однако этот закон вступил в силу только 1 мая 1884 года, организационные мероприятия завершились еще позднее. Созданная инспекция являлась государственным органом и осуществляла контроль за соблюдением законодательства о труде малолетних рабочих.

5 июня 1884 года принимается закон «О взыскании за нарушение постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках, мануфактурах и в ремесленных заведениях». За нарушение закона инспекция могла применить лишь одну меру наказания — штраф до 100 руб.

По мере появления новых направлений в деятельности инспекции она становится более значимой структурой в сфере контроля за деятельностью промышленных предприятий по соблюдению законодательства по охране труда. В России было создано 9 фабричных округов, состояние охраны груда в которых находилось под надзором штатных инспекторов. Законность действий инспекции была закреплена законом от 3 июня 1886 года «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа членов фабричной инспекции».

Совершенствование системы контроля в области охраны труда привело к реорганизации фабричных инспекций. 14 марта 1894 года принимается закон «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих».

На фабричных инспекторов был возложен надзор за промышленными предприятиями. Инспекторы пользовались правом входа на территории предприятий в любое время суток с правом возбуждения преследований за нарушения законов.

В Российской империи, если говорить о промышленности в XVIII веке, бурно развивалась горнодобывающая отрасль. Поэтому первые указы, законы но охране труда были направлены на снижение травматизма и улучшение условий труда в горнодобывающей промышленности. Первым документом по надзору за деятельностью промышленных предприятий был указ Петра I 1719 года о создании Бсрг-коллегии (горной коллегии). Затем, в 1861 году, был создан орган специального надзора за безопасностью работ в горной промышленности, который имел название «горная полиция».

В соответствии с законом от 3 июня 1886 года «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа членов фабричной инспекции» наступала ответственность друг перед другом рабочих и владельцев предприятий. Многие вопросы, ранее не регламентировавшиеся и вызывавшие множество споров и беспорядков в отношениях между хозяевами и трудящимися, могли быть разрешены благодаря этому закону. Па предприятиях была введена фабричная инспекция, которая осуществляла контроль над его исполнением. В соответствии с законом вводились расчетные книжки. Закон давал право уведомить работника об увольнении за две недели. Кроме того, рабочие могли требовать в судебном порядке расторжения договора о найме, «если предприниматель не выдает заработной платы в срок, принуждает к работе, разрушительно действующей на здоровье, кормит плохой пищей и т. п.».

Следует отметить, что фабричная инспекция была обязана содействовать устранению опасных и вредных условий труда. Фабричные инспекторы при обнаружении ими на предприятии опасных или вредных условий, которые могут угрожать жизни или здоровью рабочих во время производственной деятельности, давали указания владельцу или управляющему по устранению отмеченных недостатков. Фабричная инспекция могла издавать общие для некоторых однородных предприятий постановления, направленные на устранение характерных для них опасных и вредных условий труда. Кроме того, владельцы промышленных предприятий обязаны были сообщать инспекции о каждом несчастном случае.

Сочетание двух вышеуказанных моментов — контроль состояния условий труда и наличие информации о несчастных случаях на производстве подчеркивало весомое значение фабричной инспекции.

Согласно закону рабочий мог быть подвержен тюремному заключению сроком на 1 месяц за самовольный уход, если фабричная инспекция найдет его необоснованным. Но в то же время фабрикант нес наказание — арест сроком на 3 месяца и лишение нрав заведовать фабрикой навсегда, — если нарушал условия найма три раза подряд, либо в том случае, когда его противозаконные поступки «вызывали на фабрике или заводе волнения, сопровождавшиеся нарушением общественной тишины и приводили к применению чрезвычайных мер для подавления беспорядков». Закон обязал все без исключения фабричные предприятия иметь больницы за счет владельцев, где работники и их близкие могли лечиться бесплатно.

На казенных заводах было введено положение о вине администрации за любое увечье рабочего на производстве, определившее размеры компенсации в том или ином случае. С 1887 года хозяин имел право застраховаться от любого непредвиденного обстоятельства, которое могло произойти с рабочим. Взносы в страховую компанию платил хозяин, а в случае травмы или смертельного исхода компенсации выплачивала страховая компания.

В вышеуказанном законе России 1886 года более широко регулируются взаимоотношения работодателя и рабочих. Регламентируется право наложения штрафов. Штраф мог налагаться за неправильные приемы работ, т. с. за несоблюдение технологического процесса. Взимаемые штрафы направлялись на благосостояние рабочих. В законе было требование — каждое предприятие должно было иметь ответственного за выполнение законодательных требований перед фабричными инспекторами и судом, т. е. вводилась должность, которая напоминает должность современного инженера по охране труда.

В 1892 году фабричным инспекторам были вменены в обязанность надзор за паровыми котлами, периодическое их испытание на надежность, проверка и испытание подъемных механизмов. Управление фабричным надзором осуществлялось губернатором. В состав местного органа управления (присутствия) входили вице-губернатор, прокурор, начальник жандармского управления, старший фабричный инспектор, окружной инженер и четыре представителя заводов и фабрик. Высшим органом управления охраной труда являлось «главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие» при Министерстве торговли и промышленности. Оно было создано в 1899 году, и им впервые были изданы специальные санитарные правила.

Следует отметить, что впервые о промышленной санитарии начали говорить в английском законе 1876 года, где отмечается, что на каждого работника должно приходиться нс менее 250 фут3 (около 8 м3), при сверхурочных работах — нс менее 400 фут3 (около 11,5 м3), в мастерских должна поддерживаться надлежащая температура, иметься вентиляция; если в процессе производства выделяются пыль, газы или пары, то хозяин обязан создать такие условия на рабочем месте, которые обеспечивали бы защиту органов дыхания рабочего.

В начале XX века в России один инспектор приходился на 20- 25 тысяч рабочих.

В 1897 году был введен закон «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности», т. е. закон об ограничении рабочего времени. Продолжительность рабочего дня на всех предприятиях устанавливалась нс более 11,5 часов и 10 часов в предпраздничные дни. Работать запрещалось в воскресные дни, а также на Рождество Христово, Крещение Господне, Сретение, Благовещение и другие праздничные дни. В общей сложности нерабочих дней в году стало 69. Закон оговаривал, что праздничные дни не должны влиять на снижение заработной платы. В начале XX века русские промышленники являлись горячими сторонниками законодательного разрешения вопроса об обеспечении увечных рабочих и, не дожидаясь правительственного указа, решали эти проблемы с помощью страховых обществ и других форм оплаты за ущерб, нанесенный работникам.

Институт фабричной инспекции прошел сложный путь становления, часто подвергался критике. Фабричные инспектора оставались чуть ли нс единственными наблюдателями и хранителями законности во взаимоотношениях рабочих и предпринимателей, следили за соблюдением охраны труда на промышленных предприятиях.

Фабричная инспекция была одной из немногих государственных структур, в силу своих возможностей обеспечивающих охрану труда на фабриках и заводах. Согласно закону от 2 июня 1903 года «О вознаграждении увечных рабочих» за утрату трудоспособности более чем на три дня владельцы предприятий обязаны были вознаградить пострадавшего рабочего. На инспекторов возлагалась обязанность регистрации несчастных случаев и помощь при оформлении вознаграждения потерпевшим. В обязанности инспекции входил анализ причин, приведших к несчастному случаю.

Безопасность паровых котлов в Российской империи с 1843 года контролировали губернские инженеры. Через 60 лет эти функции передали фабричной инспекции Министерства торговли и промышленности. С 1910 по 1917 год контроль безопасности работ с котлами осуществляло сообщество котлособетвснников.

В конце XIX века на рабочих, которые не выполняли требования договора или нарушали технологическую дисциплину, накладывались штрафы. Образовавшийся капитал под контролем инспекции распределялся на нужды рабочих в виде единовременных пособий. Кроме этого, в соответствии с законом от 29 мая 1895 года, из взысканий, налагаемых на руководителей промышленных объектов, был образован Общеимперекий капитал. Учет этих средств также был возложен на фабричную инспекцию. Пособия выдавались в случае болезни, временной потери трудоспособности и др.

Штрафные санкции могли применяться к рабочим определенных промышленных предприятий, которые были внесены фабричной инспекцией в табели взысканий. Например, в 1904 году таких фабрик было 8952. Общее же количество фабрик, подчиненных надзору инспекции, было 15 190. Выдаваемые пособия из штрафных капиталов были сравнительно невелики — от 3,5 до 5,5 руб. Наиболее крупными, но и более редкими были пособия при несчастных случаях, сопровождавшихся постоянной утратой трудоспособности (независимо от вознаграждений из средств работодателей по закону от 2 июня 1903 г.) или инвалидностью рабочего.

Согласно закону «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих в предприятиях фабрично- заводской, горной и горнозаводской промышленности» за утрату трудоспособности на срок более трех дней от «железного повреждения, полученного на производстве», рабочему полагалось вознаграждение в виде пособия, а в случае инвалидности или смерти — в виде пенсии, причем ответственным признавался владелец предприятия. В то же время закон предусматривал переход ответственности владельца предприятия к страховому учреждению или обществу в случае, сели владельцы предприятий страхуются в российских страховых обществах. Закон предусматривал постепенное выполнение его статей в зависимости от принадлежности различным ведомствам. Например, с июля 1904 года охватывались рабочие и служащие военных ведомств, с 1905 года— рабочие и служащие государственных типографий, с 1906 года — рабочие и служащие морского ведомства и казенных предприятий торговых портов. Этот закон действовал до 23 июня 1912 года, когда вступил в силу закон «О страховании рабочих на случай болезни и о страховании рабочих от несчастных случаев».

В крупнейших страховых компаниях России, действующих на основании вышеуказанного закона, в 1904 году было застраховано 534,4 тыс. человек, в обществах взаимного страхования — Рижском, Ивано-Вознссснском и Киевском— 148,9 тыс. человек. К 1905 году в Российской империи была создана основа для системы социального страхования от несчастных случаев, которая впоследствии легла в основу концепции государственного страхования.

Средняя зарплата в 90-х годах XIX века в России составляла 202 руб. в год. Исходя из этого в случае инвалидности, полученной от травм на рабочем месте, пострадавший получал компенсацию в размере пяти окладов. Кроме того, увечные или неизлечимо больные дети при потере кормильца получали пожизненную пенсию, однако лишались этих льгот, если уличались в пьянстве или попрошайничестве. Вдова погибшего на предприятии рабочего получала пенсию, равную 30% от заработка мужа, если нс вступала в новый брак.

Следует отмстить, что деятельность фабричной инспекции затрагивала нс все промышленные заведения, из надзора данного органа были исключены казенные предприятия, предприятия, имеющие менее 16 рабочих, горные промыслы. В процессе эволюции инспекция меняла свои полномочия, подведомственность различным структурам, в конечном счете, наименования, но все же дошла до наших дней в виде инспекции труда.

Исследователи отмечают, что «Фабричная инспекция до 1917 года нс могла в полной мере осуществлять функции органа по охране труда и надзора за соблюдением фабричного законодательства. Но само ее наличие позволяло сдерживать произвол работодателей и служило определенной гарантией для работников защиты их трудовых прав, в том числе в судебном порядке» [16].

18 мая 1918 года Совет народных комиссаров РСФСР издает Декрет «Об инспекции труда», в соответствии с которым была упразднена старая фабричная инспекция, а ее функции должна была выполнять новая выборная инспекция. В пункте 9 Декрета сказано: инспектора и инспектрисы труда имеют право за неисполнение или нарушение декретов, постановлений и других актов Советской власти и за непринятие необходимых мер по охране безопасности, жизни и здоровья трудящихся привлекать виновных к суду, а также налагать денежные взыскания в пределах, установленных особой инструкцией.

С декабря 1918 года на предприятиях етали создаваться комитеты по охране труда, получившие право наблюдения за выполнением законов в этой области, контроля установления норм, проведения санитарно-технических мероприятий.

Инспекция труда до 1933 года находилась в ведении Наркомата труда, а после его ликвидации была передана профсоюзам в лице ВЦСПС.

В работе [17] отмечается, что в советский период инспекция труда в своем развитии прошла следующие этапы:

1 этап (с 07.11.1917 по 18.05.1918) — дискуссионное обсуждение вопроса о создании инспекции труда;

на 2 этапе (с 18.05.1918 по 10.12.1918) происходит организационно-правовое становление инспекции труда в советском варианте как государственного органа;

- на 3 этапе (с 10.12.1918 по 15.11.1922) инспекция труда осуществляет мероприятия по обеспечению мобилизационного характера трудовой деятельности;

на 4 этапе (с 15.11.1922 по 20.10.1930) инспекция проводит политику советского государства по ограничению частного предпринимательства с целью охраны прав работников, установленных трудовым законодательством;

для 5 этапа (с 20.10.1930 по 1940) характерно постепенное уменьшение полномочий инспекции труда, переориентация на надзор за соблюдением технических условий труда;

  • - на 6 этапе (с 1940 по 1977) инспекция труда осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности;
  • 7 этап (с 1977 по 1989) связан с воссозданием правовой инспекции груда как специального органа надзора и контроля за соблюдением законодательства.

Естественно, чтобы реализовывать правительственные программы по сохранению жизни и здоровья работников, необходимы государственные структуры, которые бы оказывали работодателям всестороннюю помощь в создании безопасных условий труда. В то же время необходимо осуществлять надзор за выполнением законодательных и нормативных документов работодателями. И такие структуры создавались е первых дней советской власти, а некоторые до сих пор существуют в Российской Федерации.

30 января 1922 года утверждено Центральное управление горного надзора. 19 мая 1927 года организована Государственная горнотехническая инспекция в составе Наркомата труда СССР. 14 октября 1947 года образовано Главное управление государственного горного надзора. 1 июля 1954 года создан Комитет по надзору за безопасностью ведения работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор). 24 апреля 1958 года Госгортехнадзор был ликвидирован. Образованы республиканские комитеты по надзору за безопасностью ведения работ в промышленности и горному надзору. 15 января 1966 года на базе Госгортехнадзора РСФСР образован союзно-республиканский Государственный комитет но надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР. 11 сентября 1990 года образован Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров РСФСР (Гостехнадзор), который 3 декабря 1991 года передан в ведение Президента РСФСР, а 6 мая 1992 года вошел в состав Правительства России. 30 сентября и 16 ноября 1992 года Госгортехнадзор России реорганизован в Федеральную службу России по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и в Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России). 9 марта 2004 года Указом Президента РФ Госгортехнадзор преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору с передачей ей функций по контролю и надзору упраздненного Министерства РФ и преобразованного Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. С мая 2004 года Указом Президента РФ она стала называться Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. 1 февраля 2006 года Постановлением Правительства РФ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору уполномочена осуществлять государственный строительный надзор.

Федеральная служба но экологическому, технологическому и атомному надзору является специально уполномоченным органом:

  • • государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
  • • государственного горного надзора;
  • • государственного энергетического надзора;
  • • государственного регулирования в области промышленной безопасности;
  • • государственного регулирования в области экологической экспертизы и т. д.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет функции по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также контроля и надзора в сфере:

  • • охраны окружающей среды в части ограничения негативного техногенного воздействия;
  • • безопасности при использовании атомной энергии;
  • • безопасного ведения горных работ и охраны недр;
  • • промышленной безопасности;
  • • безопасности электрических и тепловых установок и сетей;
  • • безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики;
  • • безопасности оборота взрывчатых материалов промышленного назначения.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >