Административное судопроизводство как гарантия защиты прав граждан и организаций в их отношениях с органами публичной власти

Конституция Российской Федерации (ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе право на обжалование в суд любых решений и действий (бездействия) органов публичной власти.

Реализация конституционного права на обращение в суд в целях защиты прав граждан и организаций (частных лиц) в их отношениях с органами публичной власти (администрацией) осуществляется путем судебного контроля за решениями и действиями администрации, что является сутью административной юстиции как механизма реальной защиты и восстановления нарушенного права частных лиц.

При этом каждая правовая система сама решает, каким образом организовать защиту прав частных лиц в их отношениях с администрацией, создавать ли для этого специализированные органы (например, административные суды) или нет, какие уровни защиты устанавливать.

Но, безусловно, значимым для любой правовой системы является требование об эффективности и действенности такой защиты.

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Определены в Конституции и органы судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125), суды общей юрисдикции, система которых возглавляется Верховным Судом Российской Федерации (ст. 126) и арбитражные суды, система которых возглавляется Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (ст. 127).

Тем самым на конституционном уровне установлено, что российскую судебную систему образуют три ветви судебной власти, самостоятельные и не зависимые друг от друга.

Из этого, однако, не следует их изолированность.

Деятельность судов, представляющих различные ветви судебной власти, тесно взаимосвязана. И их взаимодействие осуществляется в различных процессуальных и организационных формах.

При этом бесспорным является только то, что на осуществление судебной власти посредством конституционного судопроизводства не может «претендовать» никакой другой суд, кроме Конституционного Суда, и на осуществление судебной власти посредством уголовного судопроизводства не может «претендовать» никакой другой суд, кроме суда общей юрисдикции.

Гораздо сложнее с осуществлением судебной власти посредством гражданского и особенно - административного судопроизводства. Существует мнение, что статья 126 Конституции РФ, указывающая на рассмотрение судами общей юрисдикции уголовных, гражданских и административных дел, предопределяет вывод о том, что именно эти суды и только эти суды могут осуществлять судебную власть посредством административного судопроизводства52.

Вряд ли можно согласиться с таким подходом. Являясь, так же как и суды общей юрисдикции, органами судебной власти, арбитражные суды не могут осуществлять правосудие в иных формах судопроизводства, чем это установлено в ст. 118 Конституции. Но по Конституции (ст. 127) арбитражные суды рассматривают экономические споры и иные дела, и рассматривать их они могут только в формах гражданского и административного судопроизводства, поскольку законодатель не предусмотрел для рассмотрения экономических споров какой-либо иной формы судопроизводства.

Положение, содержащееся в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, также презюмирует, что порядок судопроизводства для рассмотрения одинаковых по своей правовой природе и субъектному составу дел должен быть одинаковым или единым, что не исключает законодательного установления некоторых особенностей, отражающих специфику определенных категорий дел.

Из этого следует, что любые дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, т.е. отвечающие признакам административного дела по субъектному составу и характеру (природе) спора, должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства независимо от того, к подведомственности какого суда отнесено их рассмотрение.

Под административными спорами или административными делами по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, обычно понимаются не только дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, но и дела об оспаривании нормативных правовых актов, дела об административных правонарушениях, а также дела о взыскании обязательных платежей и санкций53.

В широком смысле это дела по спорам между публичным образованием или должностным лицом (государством, чиновником) и частным лицом (юридическим лицом, гражданином). Эффективность защиты частного лица («слабой» стороны) в этих спорах зависит не столько от того, каким органом (судом) она осуществляется, сколько от того, по каким правилам, в каком порядке осуществляется такая защита, какие при этом установлены гарантии. В связи с этим также представляется оправданным вывод об отсутствии связанности между формой судопроизводства (их четыре) и конкретным видом суда или ветвью судебной власти (их три), а также о том, что нет прямой зависимости между выделением в ст. 118 Конституции РФ административного судопроизводства и необходимостью создания самостоятельной системы административных судов (что, конечно, не исключается).

Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (далее - ФКЗ об арбитражных судах) арбитражные суды осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ, данным55.

Арбитражным процессуальным кодексом РФ установлено, что эти дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства, регламентация которого предусмотрена в разделе III. Статья 10 ФКЗ об арбитражных судах относит к полномочиям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, о признании недействительными ненормативных актов высших органов государственной власти, т.е. дел, возникающих из административных правоотношений.

Статья 29 АПК РФ определяет подведомственность арбитражных судов по экономическим спорам и иным делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях так- же относит к подведомственности арбитражных судов рассмотрение целого ряда административных дел (дела об административных правонарушениях, об обжаловании решений административных органов в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а в некоторых случаях - и должностных лиц) (ст. 23.1 и 30.1). В соответствии с ФКЗ об арбитражных судах во всех арбитражных судах (первой инстанции, апелляционных арбитражных судах, кассационных арбитражных судах, в ВАС РФ) созданы судебные коллегии по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений (ст. 11, 25, 33.2, 35), образованы судебные составы, формируемые из судей, специализирующихся на рассмотрении административных дел.

Таким образом, нормы действующего законодательства, в том числе уровня федерального конституционного закона, дают основания говорить о компетенции арбитражных судов в сфере административных правоотношений, о правомерности рассмотрения ими административных дел. В рамках действующей судебной системы правосудие по административным делам по правилам административного судопроизводства может и должно осуществляться не только судами общей юрисдикции, но и арбитражными судами, поскольку в их компетенцию входит рассмотрение экономических споров и иных дел, возникающих также из административных правоотношений. О необходимости рассмотрения такого рода дел по правилам административного судопроизводства, в том числе и арбитражными судами, указывалось в постановлениях Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»; от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ и др.

В постановлении № 14-П, в частности, отмечалось, что

судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных указанным Законом, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Суд в данном случае связывает характер деяния, т.е. административное правонарушение, с необходимостью применения определенных правил рассмотрения. Таким образом, любой суд при рассмотрении административных дел должен применять процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что вид судопроизводства зависит не от вида суда, а от характера спорных правоотношений, из которых возник спор, рассматриваемый в суде, от предмета спора.

В этом смысле административное судопроизводство как форма осуществления правосудия и механизм рассмотрения споров и иных дел, возникающих из взаимоотношений граждан и организаций (т.е. частных лиц) с органами публичной власти, является гарантией защиты прав частных лиц, поскольку предполагает следование определенным правилам и принципам, обусловленным спецификой этих взаимоотношений. Действующее арбитражное процессуальное законодательство выделяет административное судопроизводство в отдельный вид судопроизводства, предусматривает специальные процедуры рассмотрения административных споров (раздел III АПК РФ). В связи с этим можно говорить об отсутствии противоречия между содержанием административного судопроизводства и его процессуальной формой, закрепленной в АПК РФ.

В основу выделения административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства положены свойственные ему признаки, такие как наличие особого предмета судебной деятельности (суд действует не только как орган по защите нарушенных прав, но и как орган судебного контроля за действиями администрации), неравенство сторон в материальном правоотношении и обязанность суда принять меры к «выравниванию» их положения, возложение бремени доказывания на орган или лицо, чьи решения и действия обжалуются, последствия законной силы судебного решения и др. Эти особенности административного судопроизводства закреплены в разделе III АПК РФ. Наряду с этим в АПК РФ предусмотрены меры, направленные на информирование участников административного судопроизводства о процессе, широкое использование электронных технологий (подача документов в электронном виде, аудиозапись судебных заседаний, участие в судебном заседании посредством видео-конференц-связи и др.). Кроме того, АПК РФ ориентирован на широкое использование примирительных процедур, в том числе и по административным делам (ст. 190). Факторами, предопределяющими осуществление судебной власти посредством определенного вида судопроизводства, являются предмет судебной деятельности, юрисдикция суда, круг вопросов, входящих в его компетенцию. С точки зрения вопросов процессуального права России - это подведомственность дел суду. В российском законодательстве и правоприменительной практике проблемы подведомственности носят принципиальный характер и выходят за пределы сугубо процессуального института, поскольку связаны, прежде всего, с проблемой разграничения полномочий между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В юридической литературе57 высказывается точка зрения, согласно которой арбитражные суды являются специализированными судами. Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства корых входит рассмотрение отдельных или определенных категорий дел, в отличие от судов общей юрисдикции, которые рассматривают все споры, за исключением споров, отнесенных к компетенции иных судов. Однако ни из закона, ни из теории такой вывод не следует.

По закону арбитражные суды представляют собой часть единой судебной системы, это самостоятельные, равноправные органы судебной власти, осуществляющие судебную защиту путем рассмотрения гражданских и административных дел. И ни в одном из законов арбитражные суды не называются специализированными судами.

Более того, тезис о том, что арбитражные суды являются судами широкой компетенции (гражданско-правовой и административно-правовой), а не специализированными (в буквальном, судоустройственном смысле) судами, становится тем более убедительным, если принять во внимание образование в системе арбитражных судов специализированного суда - Суда по интеллектуальным правам, который в условиях действующего правового регулирования является первым и пока единственным специализированным судом в России51.

Развитие судебной системы в ходе реализации Концепции судебной реформы в России свидетельствует о тенденции расширения подведомственности дел арбитражным судам, особенно в сфере публичных правоотношений, поскольку к их юрисдикции сегодня относятся не только споры с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и должностных лиц (например, обжалование действий судебных приставов-исполнителей, налоговых органов).

К подведомственности арбитражных судов относятся также дела, которые ранее рассматривались судами общей юрисдикции (например, согласно ст. 138 Налогового кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ нормативные акты налоговых органов обжалуются предпринимателями в арбитражный суд). Значительно расширяет подведомственность арбитражных судов и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 23.1).

Объем компетенции арбитражных судов за 20-летний период их существования значительно вырос и в количественном отношении: если в 1992 г. на споры в сфере управления (административные дела) приходилось около 2 %, то по данным 2011-2012 гг. административные дела составляют около 50 %57 от общего числа рассматриваемых арбитражными судами дел.

Традиционные критерии подведомственности дел арбитражным судам, используемые в процессуальном праве (характер спорного правоотношения и субъектный состав спора), по делам административного судопроизводства имеют некоторые особенности.

Во-первых, спорное правоотношение в таких делах носит административный характер, основанный на неравном в материальноправовом отношении положении сторон, на положении «власти и подчинения».

Во-вторых, спор между участниками этих правоотношений возник в связи с осуществлением См.: Федеральный конституционный закон от 6 декабря 2011 года № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам» и Федеральный закон от 8 декабря 2011 г. № 422-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам».

И, в-третьих, участниками спора, возникшего из административных правоотношений, являются не только юридические лица и индивидуальные предприниматели как участники гражданского оборота, но и государственные органы, органы местного самоуправления, иные организации, а также должностные лица. В связи с этим юридический статус субъекта административных правоотношений (юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) не имеет такого значения для определения подведомственности, как в спорах из гражданских правоотношений, где по общему правилу (ст. 28 АПК РФ) он является определяющим. Особенно сложным с точки зрения разграничения подведомственности дел из административных правоотношений между судами общей юрисдикции и арбитражными судами является вопрос о подведомственности дел об оспаривании нормативных актов.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 12, 13) юридические лица и граждане вправе защищать свои гражданские права путем оспаривания ненормативных актов, а в случаях, предусмотренных законом, и нормативных актов. Предприниматели вправе использовать эти способы защиты путем обращения именно в арбитражный суд, так как в силу Конституции РФ именно к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение экономических споров и они осуществляют защиту прав граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 4, 5 ФКЗ об арбитражных судах).

И статья 17 Конституции РФ о праве каждого на рассмотрение его дела тем судом и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено законом (право на обращение в компетентный суд), гарантирует предпринимателям право на обращение в арбитражный суд, используя все предусмотренные законом способы защиты гражданских прав. К тому же арбитражные суды вправе давать оценку в том числе и нормативным правовым актам при рассмотрении конкретного дела, руководствуясь ст. 120 Конституции РФ, ст. 5 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ст. 13 АПК РФ.

Оценка законности нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, как и проверка судом такого акта по заявлению гражданина или организации, чьи права нарушены оспариваемым актом, представляет собой не что иное, как конкретный нормоконтроль, осуществляемый судом при рассмотрении конкретного дела. При этом суд разрешает спор о праве, так как цель судебного контроля - восстановить нарушенное право. Процессуальные правила рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, учитывают их публично-правовой характер. При рассмотрении споров, возникающих из административных правоотношений, арбитражный суд обладает полномочиями, позволяющими ему занять более активную позицию в процессе (например, истребовать доказательства от государственного органа по своей инициативе, признать необходимой явку в судебное заседание его представителя и т.п.). К особенностям рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений, следует отнести и особенности определения подсудности таких дел, сроков их рассмотрения, вступления в законную силу.

Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства иных решений по таким делам, допустимость примирительных процедур, ориентацию на досудебное обжалование, размер и порядок уплаты госпошлины и др. В целях повышения эффективности и качества судебной защиты прав частных лиц в отношениях с органами публичной власти представляется оправданным закрепление в законодательстве, регламентирующем административное судопроизводство, некоторых базовых начал, подходов, позволяющих рассматривать административное судопроизводство в качестве гарантии судебной защиты. Было бы целесообразно принять Кодекс административного судопроизводства (или предусмотреть соответствующие положения в ГПК РФ и АПК РФ), в котором установить, что все суды, рассматривающие административные дела, должны руководствоваться одними и теми же правилами административного судопроизводства.

При этом по правилам административного судопроизводства должны рассматриваться любые (или все!) административные дела, как это следует из ст. 118 Конституции РФ.

Единообразное правовое регулирование правил административного судопроизводства должно распространяться:

  • - на принципы этого судопроизводства;
  • - институт отводов;
  • - определение круга лиц, участвующих в деле, и иных участников судебного процесса;
  • - судебное представительство;
  • - доказательства и доказывание, в том числе и распределение бремени доказывания;
  • - обеспечительные меры (меры предварительной защиты);
  • - институт судебных расходов;
  • - институт процессуальных сроков;
  • - меры процессуального принуждения и др.

Принципиальное значение, как указывалось выше, имеет обязательность рассмотрения по правилам административного судопроизводства всех административных дел. Такая обязательность основана на положениях ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

При этом особую актуальность приобретает проблема, связанная с порядком рассмотрения судами дел об административных правонарушениях. Как следует из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 23.1 и 30.1), и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности и об обжаловании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности.

При этом в АПК РФ (гл. 25) регламентировал порядок рассмотрения таких дел в рамках регулирования правил административного судопроизводства. ГПК РФ не регламентирует порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. При рассмотрении таких дел суды общей юрисдикции руководствуются непосредственно нормами КоАП РФ, который не называет предусмотренные в нем правила административным судопроизводством.

Да и, по существу, правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленные в КоАП РФ, нельзя отождествлять с административным судопроизводством, поскольку в нем отсутствует полноценная, свойственная процессуальным кодексам система гарантий процессуальных прав и интересов «слабой стороны», не разработан свойственный судопроизводству правовой инструментарий, в отсутствие которого снижается уровень гарантий судебной защиты прав граждан и организаций во взаимоотношениях с административными органами, возникающих в связи с привлечением частных лиц к административной ответственности. Логика, в силу которой в ГПК РФ отсутствуют положения, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, эта категория административных дел ближе к уголовным делам, нежели к гражданским. Но ведь такая логика тем более требует установления для их рассмотрения определенных правил судопроизводства, гарантирующих эффективную судебную защиту. Рассматриваются же уголовные дела по правилам уголовного судопроизводства, гражданские дела- по правилам гражданского судопроизводства, соблюдение которых судом гарантирует определенный уровень защиты. В связи с этим нет никаких юридических оснований для исключения из сферы административного судопроизводства дел об административных правонарушениях.

В числе мер, направленных на повышение эффективности гарантий административного судопроизводства, назовем следующие.

Представляется оправданным увеличение срока на подачу в суд заявлений о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными (ч. 4 ст. 198 АПК РФ, ч. 1 ст. 256 ГПК РФ) с трех месяцев, например, до одного года.

По существу, установленный в настоящее время срок в значительной степени обесценивает такой способ судебной защиты нарушенного гражданского права, как признание соответствующих актов недействительными (ст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ).

Следовало бы также предусмотреть правило об освобождении частных лиц от уплаты государственной пошлины при обращении в суд с заявлением о признании недействительными актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц. При этом государственная пошлина могла бы взыскиваться с проигравшей стороны, как это сейчас происходит в отношении государственных органов, которые от уплаты государственной пошлины при обращении в суд освобождены. Освобождение частных лиц от уплаты государственной пошлины по административным делам и взыскание ее в составе судебных расходов позволит повысить доступность правосудия и создать равные возможности для защиты прав и законных интересов. Целесообразно предусмотреть возможность соединения в одном процессе административных и имущественных споров с тем, чтобы лица имели право на компенсацию имущественных потерь непосредственно в административном деле. Уже сейчас допускается совместное рассмотрение споров, в которых связанные между собой имущественные и неимущественные требования предъявляются одновременно. Это достаточно типично для дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) налоговых, таможенных и других государственных органов, в которых заявлено также требование о возмещении каких-либо денежных сумм.

Право на соединение требований в подаваемом в суд заявлении предусмотрено ст. 130 АПК РФ, там же предусмотрены гибкие условия для объединения дел судом. Статья 160 АПК РФ предусматривает механизм рассмотрения дел в раздельных заседаниях, который может быть использован для данной категории споров. Важное значение для развития административного судопроизводства имеет использование при его осуществлении примирительных процедур.

Научные статьи ученых по проблемам адм. юстиции и адм. судопроизводства возможность предусмотрена в ст. 190 АПК РФ, есть уже и практика заключения соглашений при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, арбитражными судами56 . Однако эти процедуры используются недостаточно.

Реализация названных предложений позволит усовершенствовать механизм разрешения конфликтов между органами публичной власти и частными лицами, создать такие процедуры, которые обеспечивали бы доступность правосудия в этой сфере, гарантировали бы его беспристрастность и независимость. При этом думается, эффективность административного судопроизводства в большей мере зависит от независимости судьи, нежели от организации судоустройства. Оно тогда будет действенной гарантией защиты прав частного лица в споре с органом публичной власти, когда осуществляется подлинно независимым и беспристрастным судьей55.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >