Административный процесс как административное судопроизводство

Административное судопроизводство в современный период является достаточно сложной, лишенной единообразного понимания юридико-практической категорией.

Сложности концептуального определения административного судопроизводства неизбежно отражаются и в модели его правового регулирования. То есть в сфере нормативной регламентации сегодня сложилась ситуация, когда отдельные институты административной юстиции получили достаточно автономное правовое оформление, которое не только не определяет регулируемые институты как административное судопроизводство, но в некоторых случаях является коллизионным и противоречивым, не отражающим (или отражающим не в должной мере) специфику разрешения публично-правовых споров.45

Термин «дуализм» при определении сущности законодательного регулирования является в определенной степени условным.

Дуализм, означающий двойственность, здесь характеризует сразу несколько аспектов.

Во-первых, возможность наполнения термина "административное судопроизводство", исходя из прямого толкования действующих норм права, представляется достаточно сложной и противоречивой. Уже отмечалось, что существующая конституционная коллизия с отнесением административнопроцессуального законодательства к совместному ведению РФ и ее субъектов при определении административного судопроизводства наряду с конституционным, гражданским и уголовным видами судопроизводства в исключительное ведение РФ, препятствует выработке концепции административного судопроизводства.

Во-вторых, как дуализм законодательного регулирования можно рассматривать и регулирование вопросов обжалования такими принципиально различными актами как КоАП РФ и судебно-процессуальные кодексы - ГПК РФ и АПК РФ46.

В-третьих, дуалистичен сам процесс рассмотрения жалобы на функционирование публичной администрации, который сегодня регулируется исходя из разделения всех субъектов жалобы на две категории - лица, обладающие особым административно-правовом статусом и разрешающие споры в сфере экономико-хозяйственного сектора (обращаются в арбитражные суды), и иные лица, отстаивающие свои права, свободы и законные интересы неэкономического характера.

Названные сложности законодательного регулирования напрямую связаны с отсутствием научной концепции административной юстиции и административного судопроизводства как ее непосредственного выражения. Более того, можно утверждать, что «практический» дуализм предопределен дуализмом теоретических представлений об административной юстиции, и прежде всего отсутствием единства в определении административной юстиции, а именно: как судебного порядка разрешения и как административно-правового спора.

К сожалению, все еще достаточно распространенной является концепция, согласно которой в понятие административной юстиции включается не только судебный, но и административный порядок разрешения возникшего спорного отношения. Эта позиция была определена Д.М. Чечотом еще в 1973 г. и имеет сегодня своих сторонников. В частности, ученый обосновывал, что органами административной юстиции являются «юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров»46, что включает в содержание административной юстиции деятельность не только специальных административных судов, но и деятельность судов общей юрисдикции, а также квазисудебных органов.

Аналогичного мнения придерживается и М.С. Студеникина, которая, выделяя специфические признаки административной юстиции, определяет такие необходимые составляющие, как47:

  • - рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);
  • - рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре выступает орган исполнительной власти;
  • - гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т.е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);
  • - рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.

Однако такой подход к раскрытию содержания понятия «административная юстиция» представляется несколько нелогичным. Как справедливо в этой же работе отметила М.С. Студеникина, сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия - «администрация» и «правосудие^.

Очевидным является и то, что чем больше в правовой системе наличествует способов и средств защиты публичных прав, тем эффективнее управленческий механизм в целом.

Но еще менее обоснованным является их объединение в единую категорию, поскольку специфических отличий они имеют больше, чем сходных, особенно с процедурно-процессуальной стороны. Например, практически невозможно, да и нецелесообразно, порядок административного рассмотрения жалоб утяжелять более формализованной процедурой, характерной для судебного рассмотрения жалоб (заявлений), т.е. можно утверждать, что формирование общего вида юридического процесса (производства) в данном случае невозможно.

Другой аспект теоретического дуализма концепции административной юстиции, предопределяющий двойственность

толкования административного судопроизводства, связан со стремлением ученых рассматривать деятельность, осуществляемую судами в рамках производства по делам об административных правонарушениях, как судопроизводственную.

Была отмечена неправомерность такого подхода в предыдущей части работы. В подавляющем большинстве административно-деликтных дел спор о праве вообще не ведется, а обосновывается факт правонарушения и необходимость его пресечения и наказания виновного.

По формальным признакам (деятельность суда), безусловно, это можно рассматривать как административное судопроизводство. Однако данный вид судопроизводства имеет настолько серьезные отличия от состязательных - гражданского и уголовного, что представляется в определенном смысле недоразвитым. Еще раз подчеркнем, что не следует, стремясь к излишней формализации, определять данный вид процессуальной деятельности как судопроизводство. В юридической доктрине и практике сложилась устойчивая терминология - производство по делам об административных правонарушениях, которое находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Что же касается административно-тяжебных дел, то для них не выработано унифицированной терминологии, однако включение административного судопроизводства в исключительное ведение Российской Федерации позволяет говорить о том, что именно эту часть следует легально определить как административное судопроизводство.

Следует отметить, что «проблемы административного судопроизводства в нашей стране в силу исторических, и не только, причин абсолютным большинством воспринимаются как проблемы производства по делам об административных правонарушениях. Переломить ситуацию в одночасье невозможно, поэтому следует хотя бы готовить почву для зарождения современного уровня понимания административного судопроизводства, адекватного правовому (а не полицейскому) государству»48.

Приступая к рассмотрению вопроса об административнопроцессуальном праве, нужно сказать, что данный вопрос занимает в юридической науке до сих пор неопределенное место 49. Несмотря на то, что уже в 60-х г. прошлого столетия были предложены определенные концепции административно-процессуальной теории, должного развития они не имеют вплоть до настоящего времени. Связано это не только со сложным пониманием административного процесса, но и с отсутствием единого общего юридического подхода к вопросу о предмете правового регулирования.

Так, отмечая единство предмета правового регулирования, профессор

В.Д. Сорокин писал: «... в любых ситуациях право неизменно фигурировало как целостность, ...однако, когда заходила речь о том, что и как регулирует право, разговор неизбежно переходил на иной уровень, а именно: отраслевой».40 Поддерживая точку зрения о социально-правовой среде (волевых общественных отношениях) как об общем предмете правового регулирования согласны, что отношения, регулируемые правом, могут быть соответствующим образом классифицированы, а классификация предмета правового регулирования должна соответствовать реальной дифференциации общественных отношений, которые подвергаются юридическому опосредованию. «Такая классификация раскрывает виды общественных отношений, вызывающих к жизни существование самостоятельных отраслей права»50.

Общей теорией права достаточно объемно разработано понятие отрасли права и предложены основные критерии отнесения той или иной совокупности институтов к правовой категории «отрасль права». Причем следует отметить определенное единодушие ученых-правоведов при определении этого вопроса: отрасль права - это такая группа норм, которая регулирует определенный комплекс общественных отношений.

Регулирование таких отношений осуществляется специфическими приемами и методами. То есть можно утверждать, что отрасль права призвана осуществить функцию регулятора определенной части социально-правовой системы. Поскольку же система является динамической и непрерывно развивающейся, то формирование нового блока общественных отношений влечет за собой необходимость формирования и новой совокупности правовых установлений (правовых норм).

Обосновывая данное утверждение, можем констатировать, что содержание понятия «отрасль права» остается неизменным при его определении через меньшую по своему объему (по сравнению с отраслью) совокупность норм - правовой институт. «Правовые институты, находясь в тесной взаимосвязи, образуют качественно новый компонент системы права - отрасль права. Под отраслью права понимается совокупность взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих относительно самостоятельную обширную область, сферу общественных отношений»51.

На основе данной общеправовой теории можно достаточно объективно определить сущность такого правового образования, как «административный процесс».

Отношения, составляющие предмет административной процессуальной деятельности, получили свое развитие недавно и все еще находятся на стадии своего формирования. Но в своей основе они достаточно определены и имеют правовое регулирование посредством Конституции Российской Федерации, Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и соответствующих разделов Гражданского процессуального кодекса, Арбитражного процессуального кодекса и Кодекса об административных правонарушениях.

То есть можно наблюдать, как содержательное изменение единого предмета правового регулирования - социально-правовой среды -порождает необходимость в создании определенного регулятивного

инструментария, которым и являются правовые нормы, образующие в своей совокупности правовые институты.

Таким образом, можно утверждать, что административный процесс безусловно представляет собой самостоятельную отрасль российского права. Но данное утверждение требует оговорок. Во-первых, отрасль, находящуюся на стадии своего становления и формирования, а во-вторых, отрасль, -требующую своего скорейшего развития в силу двух основополагающих причин

  • - определения своего содержания на конституционном уровне -административное судопроизводство;
  • - реального развития административно-юстиционных отношений, получивших свое точечное нормативное регулирование в различных правовых актах.

В теории права выделяются три главных основания для выделения самостоятельной правовой отрасли:

  • - предмет правового регулирования;
  • - метод;
  • - наличие обособленной нормативной базы; причем определяющим признается предмет правового регулирования.

Как было показано ранее, административный процесс обладает своим предметом регулирования, своими методами такого регулирования (о чем речь пойдет далее) и неуклонно развивающейся нормативной базой.

Поэтому логично сделать вывод о том, что система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере судебной административно-процессуальной деятельности при разрешении административных дел по спорам о субъективных публичных правах, образует административно-процессуальное право.

Административно-процессуальное право - это часть публичного права. В теории права существует концепция об объединении процессуальных отраслей в единую отрасль публичного права процессуальное право. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что включение процессуальных норм в тексты статутных и тематических законов не исключает необходимости постепенного формирования общей отрасли -процессуального права, которой присущи свой объект и методы регулирования, специфические нормы, «стадийные» правоотношения, возникающие на последовательно сменяющих друг друга фазах процесса51.

В рамках процессуального права можно выделить четыре разновидности процессуального законодательства, основанных на положениях Конституции РФ: конституционное, административное, гражданское и уголовное. «Преимущественно эти отрасли служат осуществлению судебной власти в соответствии со статьей 118 Конституции РФ, но они могут включать и процедуры, свойственные деятельности других органов. Не все названные отрасли развиты равномерно, особенно это касается административно-процессуального законодательства. «Сейчас управленческие коллизии и споры попадают в орбиту и конституционных, и арбитражных судов, хотя формирование системы административной юстиции могло бы изменить разграничительные линии»52.

В настоящее время практически никто из ученых, исследующих вопрос об административном процессе, не отрицает, что административным процессом является также административное судопроизводство.

Таким образом, концепция многообразия административных процессов включает и понимание административного процесса как административного правосудия, т.е. рассмотрение судьями административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе применение административных наказаний и рассмотрение дел об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

В настоящее время наряду с традиционным (или старым, сложившимся в 1950-е гг.) пониманием административного процесса обнаруживаются новые подходы к выяснению его современного смысла и содержания53'.

Вместе с принятием новых федеральных законов или иных нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок разрешения соответствующих управленческих споров, разногласий, коллизий, урегулирования процедур осуществления конкретных управленческих действий и т.п., в трудах ученых, анализирующих проблемы административно-процессуальной деятельности, почти автоматически рассматриваются и новые виды административного процесса. Закономерно ли такое развитие теории административного процесса? Получается, что теоретический анализ проблем административного процесса становится «заложником» законотворческой деятельности, проводимой для детального, всестороннего, полного правового регулирования административной деятельности в сфере публичного управления. Российский законодатель сформулировал правильные цели при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования:

  • - осуществление каждого управленческого действия на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний;
  • - обеспечение прозрачности деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-правовых актов, выполнения управленческих действий;
  • - внедрение в деятельность публичной администрации демократических и эффективных административных процедур.

Таким образом, представления об административном процессе ограничиваются процессуальными признаками, стадиями и действиями, которые могут быть полезны для решения внутренних задач публичного управления и удовлетворения потребностей существования всей административной системы.

Административный процесс в такой системе правоотношений неотделим от его «механических», сугубо «производственных» характеристик. Так как административных дел в публичном администрировании колоссальное количество, то и административный процесс может быть представлен административными производствами, которые вскоре, наверное, можно будет с трудом даже подсчитывать.

Однако вряд ли само по себе какое-либо движение (какую-либо очевидную процедурность) в области административно-правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административнопроцессуальной деятельности. Она сегодня приобрела непонятный по объему, структуре и характеру осуществления смысл. Ведь нельзя все «движущееся», «перемещающееся» в управленческом юридическом пространстве, системе административно-правовых отношений и при этом имеющее правовую «оболочку» в области публичного администрирования считать административным процессом. Вряд ли нужно «механизировать» административный процесс. Так можно прийти к постановке вопроса о том, являются ли административными процессами публичное администрирование и государственное управление.

Как правильно ответить на этот вопрос, если не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности?

Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Где он возникает?

В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что нужно их задавать и пытаться отыскивать ответы на них.

Новые условия административно-политического строительства, развития правовой системы страны, появление новых сфер правового регулирования и многие другие факторы, способствующие становлению современных представлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования, обязывают ученых по-новому взглянуть и на проблему административного процесса. Нужно попытаться подвергнуть сомнению некоторые устоявшиеся в науке концепции, предложить новые решения, найти достойные и непротиворечивые аргументы, рекомендовать иные подходы к рассматриваемым проблемам.

Сегодня необходимо конкретным образом определять для административного процесса его характерные черты и соответствующую сферу практической государственной деятельности.

Административный процесс — это административное правосудие, т.е. судебный порядок, рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений. Д.Н. Бахрах в предисловии к «Избранным трудам» В.Д. Сорокина предполагает, что «развитие административного судопроизводства повлечет появление судебноадминистративного процесса».54 Однако словосочетание «судебноадминистративный процесс» заставляет задуматься о следующем. Юридический процесс может быть судебным или административным. Судебный процесс означает деятельность суда по разрешению определенных правовых споров либо юридических дел.

Судебный процесс, надо полагать, считается судопроизводством. Например, конституционное судопроизводство - процесс судебный. Почему тогда административное судопроизводство можно называть судебноадминистративным процессом? В этом термине соединяются две разные сферы государственной деятельности: судебная и административная. Они относятся к различным ветвям государственной власти. Поэтому лучше говорить только об административном процессе, который осуществляется специальными административными судами и судьями (несмотря на то, что в некоторых книгах можно обнаружить термин «административно-судебный процесс»).

В правовом государстве административное право устанавливает порядок осуществления управленческих функций и управленческого процесса, предоставляет полномочия многочисленным должностным лицам обеспечивать дисциплину в области управления и применять меры административного принуждения.

Следовательно, именно административное право должно включать институт, который бы противостоял произвольному осуществлению публичного управления, исправлял ошибки административного нормотворчества и неправомерного осуществления действий (бездействия) должностных лиц.

Именно природа административных правоотношений заставляет задуматься и над особым процессуальным механизмом обеспечения законности в организации и функционировании административной системы страны. Искусственное отторжение идеи формирования административных судов от процессов демократизации административной системы в России обусловлено противоречивым пониманием современного административного процесса.

Административная юстиция призвана практически изменить взаимоотношения гражданина и государства (его органов, должностных лиц и государственных служащих). Если установленный административным законодательством порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом нарушается, то нарушается режим обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц органов публичной власти, укрепляется феномен бездействия должностных лиц, нарушаются субъективные публичные права граждан, исключаются «какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений)».

Совершенствование российского административно-процессуального законодательства и модернизация административного процесса, уточнение понятий и юридического значения административно-процессуальных норм и деятельности субъектов административного права, реформирование системы публичного управления и пересмотр некоторых устоявшихся в науке догм приводят к необходимости уточнения понятий административнопроцессуальной науки и выбору основных направлений совершенствования административно-процессуального законодательства.

Что касается судебной системы, то как в нормативно-правовом, так и в теоретико-прикладном аспекте она весьма точно определена, поэтому возможен ее детальный анализ, позволяющий разрабатывать многочисленные предложения по совершенствованию как правосудия, статуса судей, так и судоустройства. Административная система - явление сложное, во многих чертах непонятное, законодательно не установленное, научно не разработанное.

В определенном смысле соотношение судебной и административной систем обусловлено принципом разделения властей. Каждая ветвь власти (законодательная, исполнительная и судебная) осуществляет специальные функции.

Таким образом, функции судебной системы можно рассматривать как функции судебной власти, а функции административной системы - как функции государственного управления или исполнительной власти.

Выводы по второй главе. Проблематика административного процесса и в юридической практике, и в правоведческой науке уже на протяжении столетия занимает одну из самых сложно определяемых позиций. По данной тематике высказываются различные мнения, предлагаются порой принципиально противоречивые концепции.

Такое положение обуславливает и медленное развитие административно-процессуального права, и «зависание» регулирующих законопроектов, и многовариантность толкования данного блока административно-правовых вопросов в процессе юридической деятельности, что приводит к большому числу негативных явлений в сфере реализации множества административно-процессуальных отношений.

История развития вопросов теории административного процесса в значительной мере предопределена историей развития самой науки административного права, но в еще большей степени - сложным развитием российской государственности.

Можно утверждать, что понимание сущности административного процесса видоизменялось на протяжении предыдущего века с той же периодичностью, что и политико-социальная парадигма развития нашего государства. Этот вывод подтверждается анализом многочисленных работ ученых-административистов и правоприменительной практики. Так, например, появление в отечественной юриспруденции категории «административный процесс» было непосредственно связано с необходимостью демократических преобразований в XIX-начале XX в., основной задачей которых являлось «недопущение идей революционных на российскую почву».

То есть демократические преобразования предлагалось ограничить реформированием отдельных сфер и институтов. Именно в этих целях, в рамках проводимой П.А. Столыпиным административной реформы, предусматривалось создание административных судов с собственной формой их функционирования - административным судопроизводством (административным процессом), поскольку прогрессивными деятелями того периода в качестве аргументации для введения административных судов указывалось, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов.

Таким образом, административный процесс отождествлялся с судопроизводством и не получил в этом качестве соответствующего развития в силу того, что практически административные суды так и не стали функционировать.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >