Административный процесс как способ осуществления судебной власти

Сущность, особенности и направления формирования концепции отрасли административного процессуального права

Так, применительно к понятию и содержанию административного процесса впервые сформулированы следующие основные выводы24:

  • - поставлен вопрос о процессе как юридической категории, его основных особенностях, служебном значении, главной цели - достижению правового результата;
  • - вопреки мнению о производности административного процесса от процессов гражданского и уголовного, показана связь каждого вида процесса с соответствующими ветвями государственной власти, в том числе административного процесса с властью исполнительной, в условиях разделения властей этот тезис приобретает особую практическую значимость;
  • - обоснован вывод о том, что специфику административного процесса, отличающую его, прежде всего, от процессов гражданского и уголовного, следует искать в особенностях власти исполнительной, юридической формой которой и является административный процесс;
  • - выдвинуто предложение о включении в систему административного процесса двух производств наряду с уже признанными: производства по принятию нормативных актов государственного управления и производства по делам о поощрениях;
  • - по второму сюжету, охватывающему комплекс вопросов административно-процессуального права, также впервые были сформулированы и обоснованы следующие положения25:
  • • исходя из авторского понимания сущности административного процесса, его социальной роли, многообразной связи с государственным управлением, осуществляемым системой органов исполнительной власти, выдвинуто положение о необходимости признания административно-57

процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли права, а не процессуального института в рамках материального административного права, как это предлагается представителями «юрисдикционной» концепции административного процесса;

  • • исследован комплекс вопросов, связанных с особенностями административно-процессуальных норм, их содержания, видах, показана их роль в «обслуживании» потребностей не только материального административного права, но и других материальных отраслей права, раскрыта специфика предмета регулирования административнопроцессуальных норм;
  • • проведен анализ административно-процессуальных правоотношений, их понятия, содержания и видов, связей с соответствующими материальными правоотношениями, выявлены особенности объектов административнопроцессуальных правоотношений;
  • • особое место в концепции административного процесса и административно-процессуального права занимает третий сюжет, содержащий выводы, отражающие иной взгляд на некоторые положения общей теории права;
  • • впервые было обращено внимание на то, что применение методологии системного анализа с необходимостью приводит к признанию существования такой фундаментальной категории, как единый предмет правового регулирования для всей системы права в целом. Удивительно, но факт: теория государства и права ни в прошлом, ни в настоящее время, признавая системную природу права, включающую четыре уровня структуры, тем не менее ограничивается признанием предмета регулирования лишь у отраслей, - системных элементов более высокой целостности - системы права в целом;
  • - опираясь на непреложность существования единого предмета правового регулирования, впервые было обосновано существование и единого метода правового регулирования, объединяющего три первичные способа воздействия на поведение людей, - дозволение, предписание и запрет. Единый метод определяется единым предметом и является свойством всей системы права, а не принадлежностью той или иной отрасли права;

Исходя из того, что любая отрасль права объединяет одни и те же виды норм - дозволения, предписания и запреты, особенности метода правового регулирования как такового необходимо искать не на уровне отрасли, а на уровне правовой нормы;

  • - особое внимание было уделено исследованию связи типа правового регулирования с соответствующим видом юридического процесса, -гражданским, административным и уголовным, показана важная роль процессуальных отраслей в реализации названных типов правового регулирования и, в конечном счете, единого метода правового регулирования в достижении юридического результата, предусмотренного соответствующей материальной нормой;
  • - с учетом оценки роли и места метода правового регулирования, как свойства всей системы права в целом, предложен иной подход к определению критериев выделения отраслей российского права, включающий три признака отрасли права36:
  • • наличие своего предмета регулирования, т.е. обособленной группы общественных отношений;
  • • соответствующий уровень системной организации данной группы правовых норм, выступающей в качестве элемента системы права в целом;
  • • способность данной группы норм взаимодействовать с элементами того же уровня, т.е. с иными отраслями российского права.

Названным признакам отвечают три группы процессуальных норм -гражданско-процессуальные, административно-процессуальные и уголовно-процессуальные. Что касается иных, реально существующих групп процессуальных норм, то они находятся на уровне процессуального института, действуя в рамках одноименных материальных отраслей,

обеспечивая реализацию материальных норм только данной отраслевой принадлежности.

Обосновывается необходимость «формирования административного процесса как самостоятельной отрасли российского права» либо как «отрасли судебного права». В одной из работ, опубликованных в 2001 г., фактически не проводится различия между такими категориями, как «система права» и «система законодательства». Отраслью права может быть признана лишь такая группа норм, которая оформилась законодательно в форме единого кодифицированного акта, отсутствие которого не позволяет говорить о существовании данной отрасли права.

До середины 60-х годов прошлого века формирование научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории происходило на базе реально существовавших тогда процессов гражданского и уголовного. Не случайно поэтому на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса - их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс). Такая трактовка понятий гражданского и уголовного процессов является совершенно естественной, ибо она целиком и полностью исходила и исходит в настоящее время из социального назначения суда как органа, специально учрежденного для целей гражданской и уголовной юрисдикции.

Между тем, когда в начале 60-х годов стал заметно возрастать интерес отечественных ученых-правоведов к иным видам процесса и прежде всего к процессу административному, на фоне многолетних усилий ученых по фундаментальной разработке вопросов гражданского и уголовного процессов, конструирование понятия административного процесса, — явления, почти неведомого в ту пору, - еще можно как-то понять, хотя согласиться с ним не представляется возможным ни тогда, ни сейчас. Ведь, как известно, помимо процесса административного, общепризнанным, например, является существование процесса законодательного.

Спрашивается, его также надо «конструировать» по образу и подобию «прародителей» - процессов гражданского и уголовного? А как в таком случае поступить с процессом бюджетным?

Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации регулирует несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие.

Каждый вид процесса с большей или меньшей степенью обстоятельности регулируется соответствующими законодательными актами, форма и содержание которых известным образом отражают особенности «своего» вида процесса. Здесь вырисовываются интересные подробности, суть которых заключается в специфике этого регулирования.

Так, регулирование гражданского и уголовного процессов на протяжении многих десятилетий обеспечивается на самом высоком правовом уровне - с помощью соответственно Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, а нормы, регулирующие названные виды процессов, образуют две общепризнанные процессуальные отрасли российского права.

Из сказанного вовсе не следует, что наличие Арбитражного процессуального кодекса автоматически должно влечь за собой признание одноименной процессуальной отрасли права - арбитражнопроцессуального права. Для этого, необходимы как минимум два одновременно действующих существенных условия:

во-первых, наличие одноименной материальной отрасли российского права;

во-вторых, способность данной группы процессуальных норм «обслуживать» потребности нескольких материальных отраслей.

Если второе условие еще может быть в известной степени признано, то в отношении первого условия - существования материального арбитражного права в литературе речь не идет.

Административный процесс и составляющие его производства пока еще не обеспечены, за некоторым исключением, должным правовым регулированием. Исключение, пожалуй, составляет такая часть административного процесса, как производство по делам об административных правонарушениях. Явно неприемлемый для современных потребностей уровень регулирования важнейших сторон административного процесса, составляющих его производств неоднократно отмечался в отечественной правовой литературе.

Итак, единое существительное «процесс» в реальной жизни приобретает облик соответственно тому или иному прилагательному. Несомненно одно: говоря о процессе, мы имеем дело со сложным и многообразным правовым явлением, которое соединяет в себе определенные общие свойства, распространяющиеся на все разновидности процесса.

Здесь следует отметить, что, как будет показано в дальнейшем, из всех разновидностей процесса только три из них, а именно:

  • - гражданский;
  • - административный;
  • - уголовный представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные системные качества - статус

~ ~ -37

самостоятельной процессуальной отрасли российского права :

  • - гражданско-процессуального;
  • - административно-процессуального;
  • - уголовно-процессуального.

Только эти три группы норм могут «претендовать» на роль отрасли права, причем для двух из них никаких сомнений на этот счет давно уже не существует. Что же касается третьей группы норм, то разговор об этом был начат еще в середине 60-х годов и будет продолжен.

Таким образом, следует различать две группы процессуальных норм: одни из них образуют самостоятельные отрасли российского права, другие представляют собой институты, т.е. структурные подразделения соответствующих материальных отраслей.

Что же представляет собой процесс как таковой и в чем его сущность? В отечественной литературе уже высказывались мнения на этот счет.

Предлагаемая читателю конструкция была сформулирована еще в начале 70-х годов. В дополненном виде она состоит в следующем.

Взятый в целом, процесс - это отчетливо выраженная государственновластная деятельность. Иначе говоря, процесс - это такая деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму;

Сказанное в равной степени относится ко всем предусмотренным ст. 10 Конституции Российской Федерации ветвям власти - законодательной, исполнительной и судебной. Следовательно, определяющая роль в «отправлении» процесса принадлежит соответствующим органам названных ветвей единой государственной власти, действующим как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации.

При этом следует иметь в виду, что единство властной природы всех видов процесса не только не исключает, но, напротив, предполагает известные различия чисто юридического плана, например, с точки зрения многообразия процессуальных форм того или иного вида процесса, объема и характера юридического «обслуживания» потребностей материальных отраслей российского права процессуальными нормами данного вида и т.д. Так, при всем его огромном значении, законодательный процесс как юридическая форма одноименной ветви государственной власти не выходит за пределы «своей» материальной отрасли:

- конституционного (государственного) права.

В признании этой объективной реальности нет ни малейшего намека на принижение роли законодательной власти и одноименной процессуальной формы ее реализации. Такое положение органически вытекает из природы и социальной роли законодательной власти.

Административный процесс, как бы его ни рассматривать - узко или широко, в юрисдикционном или управленческом плане, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти.

Таким образом, однозначно можно сказать, что любой вид юридического процесса представляет собой государственно-властную деятельность. Но тогда из этой бесспорной формулы с необходимостью следуют два вывода, имеющие, определяющее значение для характеристики любого вида процесса.

Вывод первый: будучи юридической формой данной ветви государственной власти, процесс - законодательный, гражданский, уголовный, административный - в полной мере отражает особенности «своей» ветви государственной власти.

Сказанное можно пояснить следующим примером. Законодательная власть, как известно, при помощи одноименного процесса принимает юридические акты - федеральные конституционные и федеральные законы, которые по своим юридическим свойствам могут быть только нормативными. Напротив, юридические акты, принимаемые судами в гражданском и уголовном процессах, - всегда только акты индивидуальные.

Иная картина в административном процессе. Выражая соответствующим образом реализацию многочисленных и разнообразных функций органов исполнительной власти, административный процесс «участвует» в принятии как нормативных, так и индивидуальных актов государственного управления.

Вывод второй: у каждого вида процесса свой властный источник -соответствующая ветвь государственной власти. Поэтому нет ровным счетом никаких оснований для того, чтобы один процесс или, по крайней мере, представления о нем, формировать по образу и подобию другого процесса на том лишь основании, что «образ» и, следовательно, соответствующие представления о нем возникли значительно раньше. Именно так, произошло в свое время с процессом административным.

Любой вид процесса - это динамическое понятие, означающее достаточно сложную деятельность соответствующих органов государственной власти, посредством которой реализуются их функции -законодательные, исполнительные, правоохранительные и т.д. Поскольку задачи и содержание деятельности названных органов различны, то, следовательно, разнообразны и процессуальные формы реализации этой деятельности.

Названное многообразие проявляется вовне двояким образом.

Во-первых, для гражданского, административного и уголовного процессов характерно то, что они объединяют ряд производств, предусмотренных соответствующим процессуальным законодательством. В то же время такие виды процесса, как законодательный, а также бюджетный, производств не имеют.

Во-вторых, вне зависимости от наличия или отсутствия в процессе его составляющих производств, каждый вид процесса представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, этапы, в пределах которых законодательством предусмотрено совершение процессуальных действий. Количество стадий, их содержание, последовательность специфичны для каждого вида процесса.

Так, законодательный процесс, который, как отмечалось, не имеет в своем составе производств, складывается из следующих стадий38:

  • - законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;
  • - рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;
  • - рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;
  • - рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий;

- повторное рассмотрение Государственной Думой законов,

отклоненных Советом Федерации;

- повторное рассмотрение Государственной Думой законов,

отклоненных Президентом Российской Федерации;

  • - повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
  • - подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.

Таким образом, для процесса как юридической категории общим свойством является стадийность, присущая либо процессу в целом, если в его составе нет производств, либо составляющим его производствам, соответственно особенностям каждого из них.

Главная особенность процесса состоит в том, что это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая как по содержанию, так и по своей цели и результатам. Правовая природа процесса вообще и всех его разновидностей - конституционного, законодательного, гражданского, административного, бюджетного, уголовного, - проявляется прежде всего и главным образом в его юридическом результате.

Смысл процесса - достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме, и оформленного в виде определенного юридического акта - закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица. Поэтому можно сказать, что назначение процесса любого вида - обеспечить надлежащую реализацию материальных норм российского права и, следовательно, достичь юридического результата.

С другой стороны, констатация юридической цели, при всей ее несомненной значимости для гражданина, общества и государства, еще недостаточна для исчерпывающей характеристики правовой природы процесса. Если любой вид процесса предназначен для реализации

«социальных правил, установленных или санкционированных государством», т.е. материальных правовых норм, то он однозначно может быть только юридическим порядком, ибо иначе материальную правовую норму реализовать невозможно.

Будучи по своему содержанию и результатам деятельностью юридической, процесс, следовательно, объективно нуждается в специальном правовом регулировании. Оно, это регулирование, с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности различных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм, играющих важную, хотя и не однозначную роль в системе российского права.

В этом плане есть основания различать две группы процессуальных норм российского права.

Первую группу составляют процессуальные нормы, которые по объему регулирования охватывают потребности как минимум нескольких материальных отраслей, а не только своей, одноименной отрасли. Вследствие этого для данной группы норм характерна высокая степень внутренней организации, соответствующая уровню отрасли российского права, в частности, достаточно ясное подразделение этих норм на соответствующие институты. Такая принципиальная картина характерна для трех групп процессуальных норм - гражданско-процессуальных, уголовнопроцессуальных и административно-процессуальных, что дает основания рассматривать названные группы в качестве самостоятельных отраслей российского права.

Ко второй группе процессуальных норм относятся нормы, действующие, например, в сфере материального государственного, финансового, семейного, трудового и ряда других отраслей. Они «обслуживают» потребности только «своей» материальной отрасли, при этом в необходимых случаях сопрягаясь с нормами первой группы. Они занимают место в материальной отрасли в качестве ее института, что, разумеется, ни в коей мере не снижает их социальной значимости, роли в регулировании отношений, связанных с реализацией материальных норм.

Учитывая сказанное, думается, есть основания акцентировать внимание на своеобразной социальной роли процесса как юридической категории, реализуя которую, он выступает своеобразным каналом, в котором устанавливаются «контакты» между материальными и процессуальными нормами российского права.

Еще один аспект характеристики процесса как юридической категории, который в научной литературе, насколько можно судить, не рассматривается. В данном контексте ограничимся только принципиальной постановкой проблемы, а именно: констатацией несомненной, хотя и своеобразной связи процесса - прежде всего, гражданского, уголовного и административного, с методом правового регулирования.

Контуры этой связи примерно следующие. Процесс, как деятельность государственно-властная, осуществляется структурами, которые относятся к так называемым «социальным управленческим системам». Одно из существенных свойств этих систем состоит в их сознательном выборе способов, средств, методов воздействия на социальную среду, на многообразные складывающиеся в ней общественные отношения. Для социальных управленческих систем государственной принадлежности, например, органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, среди этих методов главную роль несомненно играют методы правового регулирования. Стало быть, тот или иной вид процесса при внимательном рассмотрении оказывается не только соответствующим порядком, с помощью которого реализуются надлежащим образом материальные нормы права, но и своеобразным каналом действия методов правового регулирования.

Приступая к краткому анализу сущности «юрисдикционной» концепции административного процесса, необходимо напомнить, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной науке не было специальных

исследований такого правового явления, как административный процесс. Публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов содержали, как правило, отдельные высказывания, отражающие точку зрения авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса.

Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс. «Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения».

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями.

В связи с этим предлагается различать39'

  • - производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;
  • - производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;
  • - производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.

Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство».

Следовательно, основная сфера действия административнопроцессуальных норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и главным образом административных взысканий. «Если нормы материального

административного права касаются всех сторон исполнительнораспорядительной деятельности, то нормы процессуального

административного права имеют сравнительно узкую сферу

регулирования и применения».

В полном соответствии с логикой «юрисдикционной» концепции административно-процессуальные нормы рассматриваются в качестве правового института, нормы которого составляют одну из частей административного прав.

Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс - это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений.

Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В. Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств:

  • - административно-правотворческих;
  • - административно-правонаделительных;
  • - административно-юрисдикционных.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >