Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели

Начатая модернизация судебной системы России, безусловно, должна продолжаться, поскольку ее целью в первую очередь является создание качественной судебной защиты конституционных прав и свобод физических и юридических лиц, в т.ч. и при осуществлении нормоконтроля.

Ориентир при реформировании судов общей и специальной юрисдикции должен быть направлен на правовые ценности, закрепленные в международных стандартах в сфере охраны и защиты прав и свобод.

Конституционные нормы о деятельности судебной власти в России до сих пор не реализованы в полном объеме, что дает основания полагать, что реформа судов общей юрисдикции неизбежна и в скором времени начнут функционировать административные суды.

Административная коллегия Верховного Суда РФ уже предусмотрена Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"1 судебные коллегии (составы) по административным делам арбитражных судов уже работают.

В № 3 журнала "Российская юстиция" за 2004 г. опубликован проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разработанный под руководством первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко2.

Материал подготовлен с учетом опыта преподавания на дневном, вечернем и заочном отделениях юридического факультета вузов и будут полезны студентам, получающим образование по направлению «Юриспруденция» как в рамках профилей бакалавриата, так и в рамках магистерских программ.

Введение

Глава 22 проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и закрепляет положение, согласно которому нормативный правовой акт может быть оспорен исключительно на предмет его законности.

Оспорены могут быть любые нормативные правовые акты, кроме случаев, когда проверка их законности федеральным законом отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ или конституционных (уставных) судов субъекта Федерации (ст. 205 проекта Кодекса 2004 г.).

Проект этой нормы неверен, поскольку Конституционный Суд России и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации проверяют акты на предмет конституционности либо уставное™.

Конституционность, уставностъ и законность есть базовые категории отличия видов нормоконтроля. Они самостоятельны, взаимосвязаны и представляют собой различные уровни обеспечения верховенства права в России.

Через 2 года после обнародования первой версии Кодекса проект был доработан рабочей группой, образованной по распоряжению руководителя Администрации Президента РФ от 08.07.2003 N 869, и 16 ноября 2006 г. новый проект был внесен Верховным Судом РФ в Государственную Думу, но опять же с тем же названием "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" и впоследствии был отозван3.

Ученые Ю.Н. Старилова, М.Я. Масленникова, О.С. Беркутова и другие ученые России4, считают логичным назвать новый кодекс, как все процессуальные кодексы, - Административный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Анализ проекта Кодекса 2006 г. свидетельствует о следующих недостатках:

- представленный проект рассчитан на применение только судами общей юрисдикции при отправлении административного судопроизводства. Однако анализ ст. ст. 17-21 о подсудности дел и главы 25 "Рассмотрение дел об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций" свидетельствует о противоречиях нормативного закрепления. Так, п. "д" ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса закрепляет, что межрайонный суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций.

Но налоговые споры с участием юридических лиц как заявителя - это сфера деятельности арбитражных судов. Более того, в ст. 21 проекта Кодекса определена подсудность военных судов. Тогда не ясен момент: если будут созданы административные суды, то зачем рассматривать военным судам административные дела, если это единая система судов общей юрисдикции?;

  • - первой инстанцией являются мировые судьи, далее межрайонные суды в составе трех судей, потом президиум соответствующего суда. В целом первая и вторая инстанции рассматривают административные дела коллегиально, проект Кодекса предусматривает четырехуровневую систему. По мнению ученых-юристов система административных судов должна быть в виде Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, Судебных коллегий по административным судам субъектов Федерации, межрайонных административных судов. Разбирательство дел об административных правонарушениях следует исключить из компетенции мировых судей России;
  • - в ст. 29 введен такой термин, как "модельное дело". Это недопустимо, ведь каждый спор индивидуален, если будет один административный ответчик, то это не значит, что административные дела будут одинаковы, что одни и те же доказательства будут представлены сторонами, что нарушения идентичны и в итоге одинаковые решения вынесет суд с одной и той же мотивировкой.

Россия относится к романо-германской правовой системе, и главный источник российского права - это нормативный правовой акт. А решения по "модельному делу" не могут быть источником российского права и обязательными для российских административных судов, этим сроки рассмотрения административных дел не сократить;

  • - глава 9 "Судебные расходы" некорректна, поскольку считаем нужным все вопросы уплаты государственной пошлины и ее размеры прописать в Налоговом кодексе РФ (часть 2);
  • - не понятно, зачем в Кодексе предусмотрена ст. 126 "Особое мнение судьи", которое будет прилагаться к делу, но не является частью постановления и не подлежит опубликованию. Если разработчики исходили из особого мнения судьи Конституционного Суда РФ, то юридическая сила и значение решений этого Суда совсем иные, чем решений иных судов России, в т.ч. и административных;
  • - некорректно прописаны и в целом сформулированы полномочия административных судов в ст. 128 проекта Кодекса в виде обязания административного ответчика в форме запрета осуществления, приказа осуществления, приказа принятия соответствующего ненормативного правового акта и приказа о компенсации морального вреда, причиненного заявителю.

В России споры о компенсации морального вреда решаются в порядке гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции, факт причинения физических и нравственных страданий, являющихся основанием для компенсации морального вреда, подлежит доказыванию в суде. Иные формы восстановления судом нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов не соответствуют сущности судебной власти,

назначение которой устанавливать истину по делу, разрешать спор о праве и правовые конфликты, но никак не указывать или приказывать;

- не ясно, чем руководствовались разработчики в отношении срока на подачу кассационной жалобы, определив его в две недели, тогда как решения судов общей юрисдикции обжалуются в течение 10 дней в вышестоящую инстанцию, при заочном решении суда общей юрисдикции - в течение 7 дней, решения арбитражных судов - в течение месяца в апелляционном порядке и в течение двух месяцев в кассационном порядке. Для судов общей юрисдикции целесообразно сроки обжалования установить в виде 10 дней со дня изготовления решения в окончательном виде, для арбитражных судов - те же во избежание путаности. Сроки для подачи надзорной жалобы вместо трех месяцев установить те же, что и для судов общей юрисдикции и арбитражных судов в надзорной инстанции.

В настоящее время ввиду отсутствия Административного процессуального кодекса РФ вопросы судопроизводства по рассмотрению административных дел, дел, возникающих из публичных правоотношений, вопросов нормоконтроля в судах общей юрисдикции и арбитражных судах регламентированы Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ соответственно. При этом в литературе справедливо отмечено, что "разделение норм об административном судопроизводстве между Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях научно не обосновано и создает проблемы на практике"5. Анализ положений этих кодексов свидетельствует о схожести нормативного регулирования процессуальных аспектов нормоконтроля. Поэтому логичным будет принятие Административного процессуального кодекса РФ, который станет единым для судов общей юрисдикции и для арбитражных судов в России по рассмотрению административных дел.

Структура Кодекса видится в виде трех частей, состоящих из разделов и глав, - общей части, особенной части с разделами для судов общей юрисдикции и отдельно для арбитражных судов, специальной части.

Общая часть Административного процессуального кодекса РФ будет включать четыре раздела:

раздел I "Общие положения", включающий главы об основных положениях, составе суда, отводах, компетенции судов, подведомственности и подсудности, лицах, участвующих в деле, представительстве в суде, доказательствах, процессуальных сроках, судебных извещениях и вызовах, судебных расходах;

раздел II "Производство в суде первой инстанции", включающий главы о подаче жалобы или заявления, мерах, обеспечивающих административное судопроизводство, судебном разбирательстве, постановлении или решении суда;

раздел III "Пересмотр судебных постановлений ", включающий главы о кассационном производстве, апелляционном производстве, производстве в суде надзорной инстанции, производстве по пересмотру судебных постановлений/решений по вновь открывшимся обстоятельствам;

раздел IV "Особое производство”, включающий главу о восстановлении утраченного судебного производства.

Особенная часть Административного процессуального кодекса РФ будет включать разделы по рассмотрению и разрешению споров по отдельным категориям дел - производство по делам об административных правонарушениях, оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов, обжалование действий (бездействия) и пр., причем отдельные разделы для судов общей юрисдикции и арбитражных.

Из Гражданского процессуального кодекса РФ необходимо будет исключить подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", включающий главы 23 - 26.1 (производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России; временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении), и из Арбитражного процессуального кодекса РФ - раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений", включающий главы 22-26 (рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными полномочиями или иными публичными полномочиями, должностных лиц; рассмотрение дел об административных правонарушениях; рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций)6.

Исключение указанных глав из Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ необходимо ввиду исключительной принадлежности к сфере административно-правового регулирования. Также принятие Административного процессуального кодекса РФ затронет структуру Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку ст. 23.1 Кодекса определяет, какие дела об административных правонарушениях подлежат рассмотрению военными судами, судами общей юрисдикции, арбитражными судами и в целом содержат нормы по административному судопроизводству. В Кодексе РФ об административных правонарушениях должны будут остаться нормы об особенностях административной ответственности и о составах административных правонарушений по аналогии с Уголовным кодексом РФ.

Специальная часть Административного процессуального кодекса РФ будет регламентировать исполнение судебных решений всех федеральных и региональных административных судов России и включать раздел "Исполнительное производство ".

Естественно, если одним из результатов судебной реформы в России станет учреждение системы административных судов общей юрисдикции, то необходимо будет пересмотреть все законодательство в части компетенции судов общей и специальной юрисдикции. И путем выборки по принципу закрытого перечня определить компетенцию и полномочия административных судов Российской Федерации во избежание "конкурирующей" компетенции судов в сфере нормоконтроля. Одной из важнейших задач проводимой в Российской Федерации судебной реформы является повышение качества правосудия, полноценное обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов юридических лиц, организаций. В российской юридической науке сложилась в известной степени противоречивая теория административного процесса; коллизионным является и административно-процессуальное законодательство1.

Административно-процессуальное право, несмотря на значительный уровень научного исследования соответствующих процессуальных институтов и норм, все еще требует пристального внимания не только ученых-административистов, но и представителей иных отраслевых правовых наук.

Говоря сегодня о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах можно утверждать, что формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России.

Появление в структуре судебной власти административного правосудия будет способствовать формальному разделению специализации в зависимости от характера рассматриваемых дел и сторон (участников) в процессе. Именно специализированная судебная юрисдикция, повышая профессионализм судей и качество рассмотрения публично-правовых споров, способна усовершенствовать организацию и функционирование судебной власти и повысить её эффективность.

На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о необходимости переосмысления вопроса о сущности административного процесса и административно-процессуального права.

Актуальность темы лекции. Одной из важнейших задач проводимой в Российской Федерации судебной реформы является повышение качества правосудия, полноценное обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов юридических лиц, организаций. В российской юридической науке сложилась в известной степени противоречивая теория административного процесса; коллизионным является и административно-процессуальное законодательство.

Административно-процессуальное право, несмотря на значительный уровень научного исследования соответствующих процессуальных институтов и норм, все еще требует пристального внимания не только ученых-административистов, но и представителей иных отраслевых правовых наук.

Сегодня в России сформировались политические, организационноэкономические, теоретические и правовые основания для практической реализации данной идеи, т.е. для учреждения административных судов, осуществляющих административное судопроизводство.

На этой основе в будущем возможно и формирование в правовой системе страны по-новому понимаемого и структурированного административного процессуального права. Говоря сегодня о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах, можно утверждать, что формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >