Деятельность МИД и трансформация структуры министерства в условиях начала холодной войны

Вторая мировая война закончилась, и по возвращении в Осло руководства МИД в состав министерства были включены четыре управления — общих вопросов, политическое, торгово-политическое и управление по рассмотрению итогов войны (avdelingen for krigsoppgjoret), созданное на временной основе. Кроме того, в структуру МИД вошли протокольная служба и пресс-служба, подчинявшиеся непосредственно постоянному заместителю министра. В руководство министерства вошли должности консультантов по международному праву и современной политической истории19.

Такая организационная структура МИД основывалась в основном на структуре ведомства 1939 г. и рассматривалась в качестве временной, поскольку в дальнейшем планировалось учредить комиссию по реформированию внешнеполитической службы. Комиссия, созданная в феврале 1946 г., включала представителей МИД, стортинга, Центрального объединения профсоюзов Норвегии и отраслевых объединений. Целью ее работы стал пересмотр порядка набора на дипломатическую службу, структуры и деятельности МИД, с тем чтобы предложить такие формы и методы работы министерства, которые делали бы его максимально эффективным инструментом реализации внешней политики страны. Комиссия представила свой доклад в 1947 г., а год спустя он был одобрен парламентом.

Важным элементом рассмотренной выше реформы внешнеполитического ведомства 1922 г. было, в частности, введение системы приема на работу в МИД аспирантов с обязательными вступительными экзаменами. Комиссия по реформе 1946 г. предложила систематизировать набор на службу новых сотрудников.

Теперь кандидаты направлялись на годичные учебные курсы, а затем назначались экзамены. Потом их могли направить на работу за рубежом в течение двух лет в качестве аспирантов или атташе. Если за это время они сумели доказать свой профессионализм, их назначали на постоянные должности.

Принципиально новым моментом реформирования МИД в 1946 г. стало определение основных целей практической деятельности внешнеполитической службы. Были сделаны выводы о том, что до начала Первой мировой войны работа министерства иностранных дел была в основном направлена на обеспечение интересов норвежского торгового судоходства и защиту отдельных граждан за рубежом. В межвоенный период на первый план вышли экономические и торгово-политические задачи, а решение актуальных внешнеполитических проблем отошло на второй план, несмотря на то что Норвегия была довольно активным членом Лиги Наций. Опыт времен Второй мировой войны показал, что, не забывая об экономических интересах государства, в будущем без стабильно работающей профессиональной внешнеполитической службы невозможно будет решать важнейшие вопросы обеспечения безопасности королевства с учетом начавшегося противостояния двух основных мировых политических систем — капиталистической (как ее называли тогда в СССР) и социалистической (или коммунистической, как ее называли на Западе). Кроме того, в задачи МИД вменялось детальное информирование государственного руководства о положении дел в международных отношениях.

В этой связи особо подчеркивалось значение участия Норвегии в Организации Объединенных Наций. Принимая решения, которые зачастую могли не касаться собственно норвежских интересов, норвежские дипломаты, в основном принимая в ООН сторону США и их союзников, начали создавать себе репутацию сначала стойких поборников общезападных ценностей, а затем и их рьяных апологетов, настойчиво профилируя себя в области зашиты прав человека.

Видимые практические результаты активной ангажированности норвежского МИД в международных делах стали проявляться в 1950-е годы. К ним, в частности, можно отнести создание постоянной национальной делегации при ООН, подготовку к присоединению страны к организации Североатлантического договора, а затем и формирование дипломатического представительства Норвегии при НАТО.

Придавая большое значение развитию торгово-экономического сотрудничества с зарубежными странами, руководство МИД включило в состав торгово-политического управления пять отделов. Три из них были организованы по географическому принципу, в том числе с прицелом на заключение двусторонних торговых договоров. Четвертый занимался вопросами многостороннего экономического и финансового сотрудничества, а пятый курировал проблематику торгового судоходства, воздушного сообщения и китобойного промысла.

Нововведением, появившимся в стране в 1945 г., стало создание Экспортного совета Норвегии. Его основной задачей было отвоевать рынки сбыта норвежской продукции, которые были утрачены в годы Второй мировой войны, создавая информационную базу данных о возможностях экспортной деятельности в зарубежных странах с материалами о правовой основе работы, документах таможенного регулирования и т.д. Совет должен был также поддерживать тесные связи между экспортноориентированными отраслями норвежской промышленности и государственной властью. Посредником в этом деле был МИД, и, хотя формально Экспортный совет ему не подчинялся, в задачи совета входило тесное взаимодействие с торгово-политическим управлением министерства и норвежскими диппрсдставительствами за рубежом.

Растущая активность Норвегии в делах международного сообщества поставила вопрос о продвижении имиджа страны за рубежом. С этой целью, делая акцент в основном на информационную деятельность и работу с прессой, была создана информационная контора МИД в Лондоне, а при дипмиссии в Вашингтоне был учрежден крупный пресс-отдел, имевший своих сотрудников также в Нью-Йорке. К маю 1945 г. Норвегия имела свои представительства по работе с прессой в Стокгольме, Копенгагене, Париже, Лондоне, Вашингтоне, Нью-Йорке и Буэнос-Айресе. Кроме того, сотрудники МИД работали на должностях атташе по культуре в Москве, Вашингтоне и Лондоне.

Вместе с тем, если введение должностей специальных представителей (атташе) по вопросам прессы, культуры и военных атташе при дипмиссиях в предвоенные годы и после войны стало заметным нововведением в норвежской дипломатической службе, то торговые представители, продвигавшие интересы различных отраслей промышленности, консультанты по вопросам сельского хозяйства и, конечно, рыболовства сотрудничали с МИД практически со дня его образования в 1905 г. После войны именно они составили основное ядро специальных профильных представителей (spesialutsendinger), действовавших при норвежских дипмиссиях.

С 1945 г. начинается заметный рост числа дипломатических и консульских представительств Норвегии за рубежом. Если в 1906 г. их было 28, в 1939 г. — 40, то в 1947 г. — 5020. Сразу после Второй мировой войны Норвегия располагала лишь тремя дипломатическими и тремя консульскими представительствами в Азии. Так, в Китае дипмиссия была расположена в Нанкине, а генеральное консульство и консульство — в Шанхае и Гонконге. С учетом серьезной заинтересованности Осло в развитии связей с Индией было открыто генконсульство Норвегии в Бомбее.

«Белым пятном» на карте норвежской дипелужбы в послевоенные годы оставалась Африка. До 1940 г. Норвегия имела на этом континенте лишь одно диппредставительство — генконсульство в Кейптауне. После 1945 г. были открыты две новые миссии — в Претории и Каире. Коррективы в планы руководства норвежского МИД внес процесс деколонизации Африки во второй половине прошлого века, и число диппредставительств там начало расти.

После 1945 г. довольно быстро оформилась структура руководства министерства иностранных дел Норвегии. Основные заслуги в восстановлении и совершенствовании деятельности министерства после Второй мировой войны, по мнению норвежских историков, принадлежат возглавившему ведомство после X. Кута Т. Ли и его преемнику X. Ланге, вступившему в должность министра 1 февраля 1946 г.21

Ближайшими советниками министра стали его постоянный заместитель и начальники управлений, прежде всего начальник политического управления. Постоянный заместитель министра, являясь политическим советником главы внешнеполитического ведомства, был и главным администратором. В 1948 г. в штат министерства была введена должность статс-секретаря — третьего человека в иерархии МИД. Им стал А. Скауг, курировавший работу министерства по экономическим и торгово-политическим вопросам.

После 1945 г. политическое управление МИД состояло из двух отделов, но в 1948 г. к ним добавился третий. Первый отдел занимался в основном актуальными международными проблемами, прежде всего связанными с деятельностью ООН, второй — отношениями с североевропейскими государствами и Советским Союзом. К компетенции третьего отдела были отнесены вопросы политики безопасности страны, включая проблематику членства Норвегии в НАТО.

Важнейшие внешнеполитические решения, естественно, принимались в правительстве, представлявшем доклады о своей деятельности в области внешней политики парламенту. Поэтому важное значение приобрело информирование руководством МИД членов парламентских комитетов по внешнеполитическим и конституционным вопросам об основных направлениях работы министерства. Это позволяло не только добиваться в стортинге поддержки правительственной линии в международных делах, но и хорошо знать об отношении к ней парламентских партий. В 1953 г. в состав внешнеполитического комитета был включен секретарь, направлявшийся на эту должность из МИД22.

В 1950-х годах ускорился начавшийся в 1942 г. процесс преобразования норвежских дипломатических миссий, возглавляемых посланниками, в посольства. В 1954 г. норвежский посланник в Мадриде Й. Рэдер писал в Осло, что миссиями с посланником во главе в испанской столице представлены лишь Дания, Либерия, Норвегия, Швейцария, Швеция и Сирия23. Каждое преобразование обсуждалось во внешнеполитическом комитете стортинга и утверждалось в Государственном совете. Норвежский МИД следовал принципу взаимности, в соответствии с которым страна, принимавшая норвежское посольство, должна была иметь возможность учредить свое посольство в Осло. С 1959 г. Норвегия последовательно преобразовывала свои дипмиссии в посольства и в 1961 г., открыв посольства в Боготе и Гаване, завершила этот процесс. Кроме того, МИД Норвегии принял принципиальное решение учредить посольства во всех государствах—членах ООН. Возможности направить в каждую из них норвежских послов у Осло по-прежнему не было, и активно использовалось назначение глав диппредстави- тельств по совместительству24.

В рамках созданного в 1952 г. Северного совета Норвегия поддержала идею укрепления взаимодействия внешнеполитических ведомств североевропейских государств. Налаживался обмен информацией и докладами по различным направлениям внешней политики, проводились совместные встречи руководителей дип- представительств стран Совета в крупнейших странах Европы. Присоединение к другим международным организациям и участие в их деятельности требовало расширения кадрового состава МИД.

С 1948 по 1964 г. число руководящих сотрудников ведомства (saksbehandlere), т.е. чиновников, имевших право принимать соответствующие уровню своей должности решения, увеличилось с 30 до 69 человек. В качественном составе МИД постепенно снижался уровень сотрудников-юристов, которым ранее отдавалось предпочтение при найме на работу. Росло число филологов и экономистов, а количество дипломатов с юридическим образованием в общем составе МИД снизилось в целом до 50%.

С 1951 г. должность статс-секретаря МИД, соответствующая современному уровню заместителя министра иностранных дел, введенная в штат министерства в 1948 г. для того, чтобы «разгрузить» министра иностранных дел, стала постоянной. Поначалу дипломату, занимавшему эту должность, поручали конкретные задания, однако вскоре он под контролем министра перешел к выполнению поручений политического руководства страны25.

Секретариат министра в 1950-е годы еще не был создан. Со времен лондонского правительства и до 1958 г. в МИД в должности консультанта работал историк А. Ординг26, бывший в действительности личным советником Т. Ли, а затем и X. Ланге. В конце 1940-х годов ему были приданы два сотрудника в должности помощника консультанта, выполнявших на практике функции личных секретарей министра.

Меняющаяся международная обстановка, растущее противостояние двух общественно-политических систем и, как следствие, двух основных военно-политических блоков — НАТО и Организации Варшавского договора — в очередной раз потребовали модернизации структуры норвежского МИД. Со вступлением страны в Североатлантический альянс курирование основного массива вопросов членства Норвегии в НАТО было передано в ведение министерства обороны в отдел Североатлантического договора. В МИД и Минобороны начали применять практику, в соответствии с которой главные должностные лица этих министерств, в частности статс- секретари, могли «меняться» местами27. Такая практика сохранилась до сегодня28. Ряд специалистов поставлялся в МИД и из числа сотрудников министерства рыболовства — одного из активнейших норвежских министерств в 1950—1970-е годы. С созданием в 1952 г. Фонда помощи развивающимся регионам, вошедшего с 1962 г. в созданную организацию «Норвежская помощь развитию», в МИД началось укрепление подразделений, курирующих норвежское содействие развивающимся странам, а также проблематику участия Норвегии в ООН.

С 1955 г. к процессу формирования внешнеполитического курса Норвегии и политики безопасности все активнее стало подключаться ведомство премьер-министра29. В его штат был включен чиновник высокого уровня — советник премьера по вопросам политики безопасности. Первым на эту должность был назначен А. Андерсен, который также был секретарем правительственной комиссии по вопросам безопасности. Такая комиссия была создана в 1949 г. и включала премьер-министра, министров иностранных дел, обороны и юстиции. В 1955 г. ее членами стали министры торговли и финансов, а в 1959 г. — министр по вопросам коммуникаций и связи. На заседаниях комиссии прорабатывались проекты решений правительства, а также в закрытом порядке обсуждались вопросы деятельности разведслужб, гражданской обороны, актуальные темы международной политики, в частности связанные с взаимодействием Норвегии с основными союзниками по НАТО.

В работе по формированию внешнеполитического курса государства временами не обходилось без определенного соперничества между МИД и ведомством премьера. Так, премьер-министр Э. Герхардсен и министр иностранных дел X. Ланге во времена совместной работы в 1950—1960-е годы не всегда сходились во мнении относительно важнейших направлений работы МИД30. К ним прежде всего относилась проблематика отношений с СССР (Э. Герхардсен в противовес X. Ланге считал, что опасаться экспансии Советского Союза на запад и угрозы Норвегии не следует), политики НАТО в области размещения военных баз и ядсрного оружия в Европе, отношений с Западной Германией в рамках сотрудничества государств-членов НАТО.

Начало членства Норвегии в Североатлантическом альянсе с 1949 г., активным сторонником которого был король Хокон VII, означало завершение эпохи свободы от союзов. В 1952 г. на территории норвежских губерний Тромс и Нурланд прошли первые военные маневры с участием союзников по блоку. И сразу же, отмечают норвежские историки К. Э. Эриксен и X. Э. Фаро, перед норвежским МИД встала проблема налаживания конструктивного взаимодействия с СССР, или, как проще выражались корреспонденты газет техлет, — «умиротворения русского медведя»31. 1 февраля 1949 г. норвежская сторона заявила, что правительство Норвегии «не вступит ни в какое соглашение с другими государствами, содержащее для Норвегии обязательство предоставить базы на норвежской территории для вооруженных сил иностранных держав, до тех пор пока Норвегия не подвергнется нападению или угрозе нападения»32.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >