Глава 16. Амстердамский договор и проблемы дальнейшего развития европейской интеграции

Маастрихтский договор явился сложным клубком компромиссов, при котором многие важные для стран ЕС, для датьнейшего интеграционного строительства решения откладывались на будущее. Между тем ускорение темпов исторического развития в Европе и мире настойчиво ставило перед Евросоюзом все новые и новые проблемы, которые уже невозможно было решать, опираясь на Маастрихтский договор и другие учредительные акты. Требовалось изменение и совершенствование правовой и институциональной базы ЕС.

В странах ЕС все чаще звучало мнение в пользу принятия Устава или своего рода Конституции для Евросоюза. 10 февраля 1994 г. Европарламент принял резолюцию о необходимости созыва Европейского конституционного конвента, состоящего из депутатов Европарламента и национальных парламентов стран-участниц, который разработал бы и одобрил принципы будущей единой конституции Евросоюза1. Но эта резолюция была спущена на тормозах, поскольку страны ЕС не были готовы к такому шагу. Отмечалось, правда, что многие положения конституционного характера уже содержатся в учредительных актах ЕС и что необходимо лишь их дальнейшее развитие и последовательное претворение в жизнь:.

Особо остро встал вопрос повышения эффективности институциональной системы ЕС. Этого требовали не только проблемы внутреннего развития, но и в корне изменившаяся внешняя обстановка — шла подготовка к наиболее масштабному расширению за всю историю ЕС. В число кандидатов вошли те постсоциалистические государства Восточной и Центральной Европы, которые подписали соглашения

' Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М.: Юрист, 1998. С. 209.

2 Подробнее см.: Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского союза. С. 296-310.

об ассоциации с ЕС (так называемые Европейские соглашения): Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, Словения, три балтийских государства (Латвия, Литва, Эстония). Кроме того, кандидатами на вступление в ЕС были Кипр и Мальта.

Большинство из этих государств прежде состояло в уже распавшемся к тому времени социалистическом содружестве, и для их подключения к рыночному интеграционному комплексу было необходимо преодоление серьезных проблем внутреннего и внешнего характера. Для Евросоюза намечаемое вступление этих стран означало не только повышение суммарного экономического и политического веса организации, но и множество проблем, в том числе для функционирования институционального механизма ЕС. Встал вопрос, способен ли вообще существующий институциональный механизм обеспечить дальнейшее развитие ЕС после расширения.

Вновь было обращено внимание на принципы принятия решений в институтах Евросоюза, на нецелесообразность сохранения, например, единогласия при голосовании в Совете ЕС, что давало бы новым членам Евросоюза (а это в основном небольшие, недостаточно развитые страны) возможность блокировать многие важные решения.

Авторы Маастрихтского договора, осознавая его незавершенность и необходимость внесения корректив, заранее предусмотрели в статье N возможность изменения Договора и созыва для этого конференции представителей правительств государств-участников. Более того, в статье N указывалось, что конференция должна быть созвана в 1996 г., чтобы «рассмотреть положения настоящего Договора, который подлежит пересмотру в соответствии с целями, сформулированными в статьях А и В».

На сессии Евросовета в Каннах (26—27 июня 1995 г.) была создана специальная аналитическая группа (Reflectiongroup) для подготовки межправительственной конференции по пересмотру Маастрихтского договора. В состав группы вошли личные представители министров иностранных дел стран-участниц, представитель Комиссии ЕС и два члена Европарламента. Возглавил группу госсекретарь МИД Испании К. Вестендорп.

В своей работе группа стремилась нащупать почву для компромиссов и не заострять хорошо известные разногласия. Исходя из ее рекомендаций, было решено не включать в повестку дня предстоящей конференции вопросы о расширении Евросоюза, а также о пересмотре положений об Экономическом и валютном союзе, хотя они, естественно, должны были приниматься во внимание, например, при выборе направления институциональной реформы.

В докладе группы подчеркивалась необходимость придания нового импульса развитию Евросоюза, в том числе в плане совершенствования механизма принятия решений в области общей внешней политики и политики безопасности. В качестве примера слабости Евросоюза указывалось на его неудачи в решении Югославского кризиса.

Вновь был поставлен вопрос об оптимизации системы голосования в институтах ЕС. Крупные страны Союза продолжали настаивать на должном учете при голосовании демографического фактора, а небольшие — на приоритете принципов национального суверенитета и равенства. Тем не менее в докладе присутствовало понимание, что в дальнейшем вместо принципа консенсуса все чаше и чаще будет использоваться принцип квалифицированного большинства.

Отмечалась необходимость расширения полномочий Совета министров, предлагалось увеличить продолжительность председательства каждой страны в Союзе, а не лимитировать этот срок шестью месяцами.

Содержалась рекомендация ограничить в дальнейшем число депутатов Европарламента семьюстами, и было предложено создать верхнюю палату — «Евросенат».

Наконец, перспектива вступления в Евросоюз новых членов побудила авторов доклада отработать не только критерии приема новых членов, но и условия исключения из Союза «государств-нарушителей». Они предложили, в частности, оговорить одновременно со вступлением в Евросоюз нового члена его присоединение к Европейской конвенции по правам человека. В качестве другого варианта предусматривалось прямое включение в новый Договор некоего «кодекса прав и свобод».

По инициативе Италии, председательствовавшей в то время в Евросоюзе, 29 марта 1996 г. в Турине официально открылась межправительственная конференция по пересмотру Маастрихтского договора. На открытии присутствовали главы государств и правительств стран- членов ЕС. В дальнейшем основная работа на конференции осуществлялась министрами иностранных дел, их заместителями и другими высшими чиновниками, а также экспертами.

В соответствии с мандатом, который был дан межправительственной конференции, подготавливаемый Договор должен был отвечать четырем главным задачам:

  • ? создать Союз, «более близкий к своим гражданам», иными словами — поставить вопросы занятости и гражданских прав в основу всей деятельности Союза;
  • ? устранить остающиеся препятствия на пути к обеспечению свободы передвижения лиц в Союзе и усилить внутреннюю безопасность;
  • ? предоставить Евросоюзу более весомый голос в международных делах, а для этого расширить его полномочия в области внешних отношений;
  • ? сделать институциональные структуры Евросоюза более демократическими и эффективными1.

Спор о природе Евросоюза, о характере и направлении его дальнейшего развития стал одним из главных в работе межправительственной конференции. Многие участники исходили из того, что федеративное образование даст европейцам значительные преимущества в меняющемся мире и должно быть целью интеграционного развития. Соответственно делался вывод о необходимости идти дальше по пути ограничения суверенных прав государств-членов в пользу Евросоюза и его институтов, что должно найти соответствующее отражение в тексте нового Договора.

С другой стороны, ряд участников полагал, что сам Маастрихтский договор стал слишком поспешным шагом вперед, из-за чего ряд его положений оказался нереализованным. Предлагалось даже ослабить темпы интеграционного строительства.

Все это в конечном счете заставило участников конференции не делать акцент на попытках найти ответы на основные вопросы концептуального характера, а сосредоточиться на более скромных практических мерах, которые тем не менее шли бы в русле дальнейшего упрочения интеграции и способствовали решению стоящих перед Евросоюзом серьезных проблем.

К лету 1997 г. удалось подготовить проект нового Договора; он был рассмотрен и одобрен на состоявшейся 17 июня в Амстердаме сессии Европейского совета. Однако потребовалось еше некоторое время для правки данного проекта, после чего он был подписан министрами иностранных дел всех 15 стран Европейского союза 2 октября 1997 г. в Амстердаме и направлен на ратификацию. Его полное название — Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждающих Европейские сообщества, и ряда связанных с ним актов. Фактически Амстердамский договор является обновленным текстом основополагающих Договора о Европейском сообществе и Договора о Европейском союзе.

И хотя по своей структуре на первый взгляд он кажется весьма простым — в нем только три раздела и 15 статей (правда, с множеством прилагаемых протоколов и деклараций), на самом деле это достаточно сложный документ. Учитывая это, авторы Амстердамского договора

' Vanthor W. F. К. A Chronological History of the European Union 1946-1998. P. 168.

приложили к тексту самого Договора «таблицы соответствия», которые позволяют соотносить его разделы и статьи с разделами и статьями Маастрихтского договора. Более того, был издан сводный (консолидированный) вариант Договора о Европейском союзе и сводный вариант Договора об учреждении Европейского сообщества с единой сквозной нумерацией статей и с включением в них изменений и поправок, сделанных в Амстердаме.

Европейское сообщество постоянно критиковали за удаленность от рядового гражданина, от народных масс. В ответ на это Амстердамский договор ясно декларировал политическую природу Союза и его приверженность базовым демократическим ценностям. Требования соблюдения прав и свобод человека относятся и к государствам, являющимся кандидатами на вступление в Евросоюз. Статья 6 Договора о Союзе констатировала, что «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права».

Причем в соответствии с Амстердамским договором демократические ценности служат не только условием вступления, как можно было бы подумать, анализируя Копенгагенские критерии, но и условием членства. Чтобы практически подкрепить это положение, Амстердамский договор учредил процедуру приостановки членства в ЕС государства, уличенного в «серьезном и неоднократном нарушении» этих принципов1. После того как Совет (единогласным решением) и Европарламент констатируют факт такого нарушения. Совет, действуя квалифицированным большинством голосов[1] [2], может временно лишить виновное государство некоторых прав, вытекающих из членства в Со- юзе/Сообшестве, в том числе права голосования в Совете.

Таким образом, ЕС получил официальный инструмент воздействия на внутриполитическую ситуацию в государствах-членах. Разумеется, этот инструмент был создан в преддверии расширения и предназначен прежде всего для новых членов ЕС из числа постсоциалистических стран.

При подготовке Амстердамского договора активно обсуждался вопрос о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В своем заключении от 28 марта 1996 г. Суд ЕС установил, что в соответствии с действующим правом ЕС Евросоюз не имеет для этого надлежащих полномочий. Такое присоединение станет возможным, если будут внесены соответствующие изменения в учредительные договоры[3]. Однако в итоге Амстердамский договор не предусмотрел подобных изменений.

Повышение занятости объявляется в качестве одной из основных целей всего Евросоюза, причем задачи достижения более высокого уровня занятости должны приниматься во внимание при реализации любых направлений коммунитарной политики. Это был ответ на вызов времени: в 1990-е годы серьезной проблемой для стран Евросоюза остается высокий уровень безработицы. В странах ЕС насчитывалось свыше 18 млн безработных (10,6% общей численности всего занятого населения в 1997 г.) [4]. В Амстердамском договоре с большей настойчивостью, чем в Маастрихтском, подчеркивается решимость руководства стран- участниц содействовать экономическому и социальному прогрессу своих народов. В него добавлено заявление, подтверждающее приверженность участников основным социальным правам, как они определены в Социальной хартии, подписанной 18 октября 1961 г. в Турине, а также в Декларации ЕС от 1989 г. об основных социальных правах трудящихся. Наряду с подтверждением того, что страны-участницы несут основную ответственность за решение проблемы безработицы, Амстердамский договор подчеркивает необходимость совместных действий.

Договор вменяет Европейскому совету в обязанность ежегодно рассматривать ситуацию с занятостью в Сообществе и делать соответствующие выводы на основе совместного годового доклада Совета министров и Комиссии. Совет министров отныне должен следить в деталях за действиями правительств, направленными на повышение занятости, и по мере необходимости давать им рекомендации. Предусматривается, что Совет министров будет содействовать в решении вопросов финансирования пилотных проектов в области занятости. Создается комитет по вопросам занятости с целью координировать национальные меры и диалог между работодателями и трудящимися.

Вместе с тем следует отметить, что некоторые изложенные в Договоре процедуры решения вопросов занятости и трудоустройства по существу имеют характер межправительственного сотрудничества и явно не вписываются вдоминируюший в первой опоре наднациональный метод.

Амстердамский договор включил в правопорядок Евросоюза так называемые Шенгенские правила (Шенгенское соглашение от 14 июля 1985 г. о постепенной отмене контроля на общих границах. Шенгенская конвенция от 19 июля 1990 г., протоколы о присоединении, нормативные акты Шенгенского секретариата и пр.). Постепенная отмена контроля на общих границах государств-членов в целом соответствует идее превращения Евросоюза в зону свободы, безопасности и правосудия, что было провозглашено в качестве одной из стержневых целей Амстердамского договора.

Вместе с тем подчеркивается, что Шенгенские соглашения действуют и применяются только при условии, что они не противоречат положениям европейского права. Шенгенский секретариат был упразднен, а его функции перешли к Совету ЕС, где решения по «шенгенским» вопросам должны приниматься на основе единогласия. К этому моменту в Шенгенскую зону вошли 13 стран ЕС, а также Норвегия и Исландия. По собственному желанию вне системы Шенгена остались Великобритания и Ирландия, которые все же вправе участвовать в отдельных мероприятиях ЕС в этой сфере.

Учитывая тесную взаимосвязь Шенгенских правил и сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, была существенно реформирована третья опора'. Вопросы визового контроля, предоставления убежища, иммиграции, охраны внешних границ, а также сотрудничество по гражданско-правовым делам (браки, разводы, алименты и т.д.) были перенесены из третьей опоры в первую. Таким образом, механизмы межправительственного сотрудничества были заменены классическим коммунитарным методом. В третьей опоре остались лишь вопросы уголовно-правового сотрудничества, взаимодействия полиций и таможенных служб.

Амстердамский договор внес некоторые коррективы в Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ). В первой половине 1990-х годов Европейский союз продемонстрировал слабую эффективность в области общей внешней политики и политики безопасности. Объяснить это можно отсутствием или недостаточностью необходимой политической воли у стран-участниц, расхождением или даже противоположностью взглядов и позиций по международным вопросам, а также слабостью организационной и правовой базы второй опоры.

Поэтому были переформулированы и расширены главные цели ОВПБ и несколько усилена ее организационная структура. Традиционные формы совместных внешнеполитических действий ЕС остаются межгосударственными и основываются на принципах единогласия. Но предполагается выработка обших стратегий, которые принимаются Европейским советом и для реализации которых на практике Совет министров вправе принимать решения квалифицированным боль- [5]

шинством. Кроме того, не будучи готовыми отказаться от принципа единогласия, но сознавая сложности выработки консенсуса по требующим быстрого решения внешнеполитическим вопросам, авторы Амстердамского договора разработали механизм «конструктивного воздержания» в ОВПБ. При голосовании в Совете одна или несколько стран-членов могут воздержаться, что не препятствует принятию решения и его реализации Евросоюзом. При этом воздержавшаяся страна не обязана выполнять это решение, но «в духе взаимной солидарности» не будет препятствовать его исполнению другими членами ЕС[6]. Тем самым в сфере внешней политики был создан механизм, позволяющий отдельным группам государств-членов сотрудничать ad hoc в рамках структуры ЕС.

Вводится новый пост Высокого представителя ЕС по ОВПБ, совмещенный с постом Генерального секретаря Совета министров. При всей его значимости Высокий представитель по ОВПБ фигура вспомогательная, он лишь оказывает содействие председательствующему государству- члену, которое в свою очередь по-прежнему отвечает за осуществление решений в сфере ОВПБ и представляет Союз в вопросах, относящихся к ОВПБ. При Высоком представителе по ОВПБ создается специальное подразделение — отдел планирования политики и раннего предупреждения. Создание поста Высокого представителя было призвано обеспечить преемственность внешнеполитической линии в условиях происходящей раз в полгода ротации председательствующего государства.

Амстердамский договор не внес существенных изменений в вопросы военного сотрудничества, в вопросы формирования оборонной политики стран Евросоюза. В целом остались на прежнем уровне отношения Евросоюза с Западноевропейским союзом, а также с НАТО.

В соответствии со статьей J.7 ЗЕС рассматривается как интеграционный компонент развития Евросоюза, обеспечивающий Союзу доступ к своему оперативному потенциалу, в частности при осуществлении гуманитарных и спасательных задач, при миротворческих и прочих операциях. ЗЕС содействует Евросоюзу при выработке оборонных аспектов общей внешней политики и политики безопасности. Со своей стороны Евросоюз должен укреплять тесные институциональные связи с ЗЕС, ориентируясь на возможную интеграцию последнего в Евросоюз в случае, если такое решение примет Европейский совет.

Таким образом, странам-участницам из-за расхождения позиций не удалось достичь согласия относительно закрепления в Амстердамском договоре ясного положения о постепенном включении Западноевропейского союза в структуры Евросоюза. В Договоре предусматри-

вается лишь, что это может стать результатом длительного процесса. В то же время подтверждается, что основой оборонительной системы для стран ЕС по-прежнему будет оставаться НАТО, а политика Евросоюза в этой области будет совместима с политикой Североатлантического альянса.

Авторы Амстердамского договора стремились к совершенствованию институциональной системы Евросоюза, чтобы приспособить ее к предстоящему расширению «на восток», а также обеспечить ее более эффективное функционирование при дальнейшем углублении интеграции, включая продолжающееся формирование Экономического и валютного союза. В целом Амстердамский договор внес некоторые изменения в систему органов ЕС, которые шли в русле общей тенденции усиления наднациональных черт в ЕС.

Повышается значимость Европарламента в законодательной сфере, более ясными оказываются его взаимоотношения с другими институтами. Согласие Европарламента становится обязательным при назначении на должность председателя Комиссии.

Несколько расширена сфера принятия решений в Совете на основе квалифицированного большинства.

Однако ключевые вопросы институциональной реформы — перераспределение голосов в Совете и сокращение числа членов Комиссии — так и не были решены.

Крупные страны во все большей степени выказывали обеспокоенность уменьшением их влияния в Совете в ходе присоединения к ЕС все новых и новых малых стран. Ожидаемое в скором будущем вступление в ЕС стран ЦВЕ могло принципиально изменить баланс крупных и малых стран в пользу последних. Вот почему крупные страны требовали либо увеличения их доли голосов в Совете, либо введения дополнительного демографического критерия.

В свою очередь реформа системы голосования в Совете была увязана с реформой Комиссии. Рост числа членов Комиссии делал ее все менее эффективной и управляемой. Естественным образом возникло предложение уравнять крупные и малые страны, выделив каждому из государств-членов один мандат. Крупные страны были готовы пойти на это лишь в обмен на дополнительные голоса в Совете.

Невозможность даже в условиях прессинга грядущего расширения достичь взаимоприемлемого решения еще раз показала сложность и политическую чувствительность институциональной реформы[7]. В итоге реформу отложили. Приложенный к Амстердамскому договору протокол1 зафиксировал намерение ограничить число членов Комиссии двадцатью и вести дело к тому, чтобы каждое государство имело по одному комиссару. За год же до того, как общее число стран-участниц превысит двадцать, предусматривалось провести конференцию представителей государств, чтобы пересмотреть положения учредительных договоров о составе и функциях институтов. Но при любом увеличении состава Евросоюза количество депутатов Европарламента не должно превышать в соответствии с Амстердамским договором семисот[8] [9].

Амстердамский договор не внес необходимой ясности в вопрос о правовой природе Евросоюза. Вопреки ожиданиям Евросоюз не стал юридическим лицом и соответственно не получил формального права самостоятельно заключать соглашения с государствами и международными организациями, т.е. активно и полноправно выступать на мировой арене.

В известной степени такое состояние можно объяснить нежеланием лидеров стран-членов ЕС наделять наднациональными полномочиями институты Евросоюза в сфере внешней политики и политики безопасности, в области правового сотрудничества и внутренних дел. Таким образом, Амстердамский договор сохранил сложившееся после Маастрихта несбалансированное положение, когда основной опорой Евросоюза являются три Сообщества, которые наделены существенными наднациональными полномочиями и демонстрируют значительный прогресс всей организации в области экономической интеграции.

Что касается второй и третьей опор, то сотрудничество здесь по- прежнему строится преимущественно на межгосударственной основе. Это подтверждают статьи J.14 и К. 10 Амстердамского договора и соответствующая Декларация по данным статьям. В Декларации прямо заявлено, что положения ст. J. 14 и К. 10 Договора о Европейском союзе и любые соглашения, вытекающие из них, не означают какую-либо передачу компетенций от государств-членов Европейскому союзу.

Важнейшей новеллой Амстердамского договора служат положения о продвинутом сотрудничестве (подробнее см. п. 26), открывающие новые возможности для так называемой гибкой интеграции. Механизм продвинутого сотрудничества — это комплекс мер, который позволя3

ет группе государств-членов установить более тесное сотрудничество друг с другом в отдельных сферах с разрешением использовать в ходе такого сотрудничества институты, процедуры и механизмы ЕС. При этом государства-члены, не участвующие в таком сотрудничестве, не препятствуют деятельности группы продвинутого сотрудничества. Потребность в создании такого механизма давно обсуждалась в полуофициальном порядке как средство избавиться от регулярного блокирования инициатив со стороны Великобритании. Однако лишь грядущее вступление стран ЦВЕ, большинство из которых, по мнению лидеров «старой Европы», заведомо было не способно к прогрессирующей интеграции, перевело интерес к продвинутому сотрудничеству из теоретической плоскости в практическую.

В ходе переговоров наиболее сложной задачей было согласовать интересы трех групп стран: тех, кто хочет и может двигаться вперед; кто хочет, но не может; и кто может, но не хочет. На фоне всеми разделявшегося понимания, что движение вперед единым строем невозможно, главным доводом, вынудившим страны-аутсайдеры согласиться с механизмом продвинутого сотрудничества, стало желание избежать создания новых интеграционных структур, отделенных от ЕС, таких как Шенгенское соглашение 1985 г.

Создание продвинутого сотрудничества было обставлено рядом условий, а разработанный механизм учреждения весьма сложен. Комплекс положений, регулирующих продвинутое сотрудничество, включает нормы как Договора о Европейском союзе (ст. 40,43-45) так и Договора о Европейском сообществе (ст. 11). Учреждение продвинутого сотрудничества возможно в первой и третьей опорах, при этом в обоих случаях предусмотрены в общем одинаковые механизмы учреждения и функционирования продвинутого сотрудничества.

Любое учреждаемое продвинутое сотрудничество должно удовлетворять следующим базовым условиям:

  • ? быть нацеленным на дальнейшее осуществление целей Союза;
  • ? уважать принципы Договоров о Союзе и Сообществе;
  • ? использоваться лишь в качестве последнего средства, когда цели Договоров не могут быть достигнуты применением иных процедур;
  • ? осуществляться без ущерба для acquis communautaire

я не затрагивать компетенцию, права и обязанности государств, не участвующих в таком сотрудничестве;

? быть открытым для других государств-членов1.

Помимо этого, в первой опоре продвинутое сотрудничество должно:

  • ? не затрагивать области исключительной компетенции Сообщества;
  • ? не наносить ущерба политике, действующим программам и действиям Сообщества;
  • ? не затрагивать институт гражданства Союза;
  • ? не выходить за пределы полномочий Сообщества (разумеется, имеются в виду области смешанной компетенции);
  • ? не создавать дискриминации или ограничений в торговле между государствами-членами и не нарушать условия конкуренции между ними1.

Механизм учреждения продвинутого сотрудничества довольно сложен. В конечном счете разрешение на учреждение продвинутого сотрудничества дает Совет, действуя квалифицированным большинством.

Будучи учрежденным, продвинутое сотрудничество не создает «китайской стены» между странами-участниками и аутсайдерами. В опосредованной форме интересы аутсайдеров представляют Комиссия и Европарламент. Все члены Совета, в том числе и представители стран-аутсайдеров, принимают участие в обсуждении всех вопросов, связанных с функционированием продвинутого сотрудничества. Естественно, представители стран-аутсайдеров участвуют лишь в обсуждении, но не в голосовании.

Наконец, любая страна-аутсайдер может выразить желание присоединиться к уже существующему продвинутому сотрудничеству в той или иной сфере, но при этом должна быть способна принять на себя все дополнительные обязательства.

Таким образом, на основе Амстердамского договора широко дискутировавшиеся идеи «Европы двух скоростей», «авангарда и периферии» впервые получили свое юридическое оформление[10] [11]. Однако необходимо отметить, что предусмотренные Амстердамским договором условия и механизмы учреждения продвинутого сотрудничества настолько сложны, что ими практически невозможно воспользоваться.

Амстердамский договор провел реформу третьей опоры, сделал Шенгенское пространство частью Европейского союза, усовершенствовал механизмы ОВПБ, несколько расширил полномочия Европарламента и учредил механизм продвинутого сотрудничества, позволяющий группе государств-членов ЕС, при соблюдении некоторых условий, осуществлять новые интеграционные проекты без оглядки на остальные страны ЕС.

В Амстердамском договоре не удалось реализовать идею серьезной институциональной реформы. Вместо того чтобы придать Евросоюзу «политический импульс, необходимый для качественного скачка в преддверии расширения... пришлось удовлетвориться отдельными достижениями»1. Остались нерешенными два ключевых вопроса, без которых было немыслимо предстоящее расширение ЕС: 1) о переходе при принятии решений в Совете по большинству вопросов к принципу квалифицированного большинства и об отказе от права «политического вето»; 2) о новом распределении голосов в Совете при квалифицированном голосовании, которое более адекватно отражало бы роль каждой из стран ЕС. Таким образом, институциональную реформу вновь отложили на будущее.

В конечном счете столь хрупкое компромиссное решение, каким является Амстердамский договор, не вывело Евросоюз из состояния вялотекущего институционального кризиса и не дало эффективного решения стоящих перед ним задач[12] .

Задача подготовки Евросоюза к предстоящему расширению на восток так и не была решена. При этом сохранялся политический консенсус о том, что ни одно из государств-кандидатов не будет принято в Евросоюз до проведения глубокой институциональной реформы.

Контрольные вопросы

  • 1. Какие факторы определили необходимость реформирования институционального механизма ЕС в середине 1990-х годов?
  • 2. Назовите основные нововведения, предусмотренные Амстердамским договором.
  • 3. В чем суть проведенной реформы третьей опоры ЕС?
  • 4. Какие из насущных вопросов не смогли решить в Амстердамском договоре?
  • 5. Что такое продвинутое сотрудничество?
  • 2

  • [1] Ст. 7 Договора о Европейском союзе и ст. 309 Договора о Европейском сообществев редакции Амстердамского договора.
  • [2] Разумеется, квалифицированное большинство (как и упомянутое ранее единогласие) определяется без учета голоса государства, обвиняемого в нарушениях.
  • [3] 2 ' Топортш Б. Н. Европейское право. С. 220.
  • [4] Европейский союз: Справочник-путеводитель / Под ред. О. В. Буториной и др.М.: Деловая литература, 2003. С. 162.
  • [5] Потемкина О. Ю. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия // Европейская интеграция: Учебник / Под ред. О. В. Буториной. М: Деловая литература, 2011.С. 256-257.
  • [6] 2 Ст. 23 Договора о Европейском союзе в редакции Амстердамского договора.
  • [7] Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейскогосоюза. С. 129.
  • [8] Протокол об институтах в связи с перспективой расширения Европейского союза,приложенный к Амстердамскому договору.
  • [9] Это положение было нарушено уже в 2004 г. После вступления в ЕС 10 новых членов число депутатов Европарламента достигло 732.
  • [10] ' Ст. 11(1) Договора о Европейском сообществе в редакции Амстердамского договора.
  • [11] Кавешников И. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейскогосоюза. С. 127.
  • [12] 'Там же. С. 136.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >