Глава 9. РОССИЙСКАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Изучение основных этапов становления современной модели дипломатической службы в России не может обойти стороной вопрос, что же следует считать историческим рубежом, знаменующим ее появление, каковы закономерности ее развития. При этом следует учитывать, что процесс становления этой модели необходимо рассматривать в контексте развития мировой дипломатии.

Только с приходом к власти Петра I в России утверждается модель дипломатии, которая предполагает взаимный обмен постоянными дипломатическими представительствами, воплощающими суверенитет своего правителя. До Петра I в России и Западной Европе при внешнем сходстве действовали принципиально разные модели профессиональной дипломатической службы. Западная модель функционировала в условиях секуляризации и светского государственного устройства, в ее основу была положена теория баланса сил. Модель же допетровской дипломатической службы функционировала в рамках средневекового государственного устройства, формально унаследовавшего от Византии идею «симфонии» светской и церковной властей (государством совместно управляют главы «священства и царства»).

Представления о светском суверенитете правителя не могли зародиться под сенью «симфонии» властей. В условиях такой «симфонии» митрополиты православной русской церкви и подчиненный им клир были ближайшими советниками русских правителей по международным делам, оказывали существенное влияние на внешнеполитический курс государства. Судя по всему, общественное сознание XV—XVI вв. было погружено в поиски царства «вечного», весьма далекого от зародившейся на Западе модели суверенного государства. Эта отдаленность сказалась и на идеологии средневековой российской дипломатии. Не случайно Ф. И. Карпов, современник Филофея и ученик просветителя Максима Грека, сам известный политический деятель, публицист и дипломат, которому в 30—40-х годах XVI столетия принадлежала ведущая роль в руководстве внешней политикой государства, рассуждал о том, как «сподвигнути [...] дело народное или царство или владычество к своей вечности»1.

Универсальность христианского сознания не допускала мысли о поиске механистического равновесия сил и предопределяла идеологию, формы и методы средневековой российской дипломатии. Сформулировавший концепцию «Москва — третий Рим» старец псковского Елеазарова монастыря Филофей размышлял о «царстве», которое бы не имело пространственно-временной характеристики, а лишь служило заданной исторической миссии. Отношение к светским концепциям дипломатии было весьма настороженным. Принцип «симфонии» требовал от дипломатии соблюдать строгий контроль за сношениями с заграницей, тогда как поощрение и развитие таковых для формирования равновесных ачьянсов отходили на второй план. Как правило, связи устанавливались лишь после тщательной проверки партнера, а «несподручным» державам зачастую отказывали в установлении дипломатических отношений.

С полным основанием можно говорить о достаточно высоком уровне профессионализма русской дипломатической службы допетровской эпохи. Ее становление происходит по мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого процесса охватывают XV-XVII столетия и в целом совпадают с общеевропейскими. С возвышением Московского княжества особое место заняла Боярская дума, состоявшая из представителей феодальной знати. С XV в. она превратилась в постоянный совещательный орган. Это отражено в потоке дипломатических документов, появившихся во времена правления Ивана III (1462-1505 гг.). Прием иностранных дипломатов, ведение переговоров, составление документации по посольским делам — все находилось в ведении Боярской думы.

По мере централизации власти Боярская дума стала мешать государю проводить самодержавную внешнюю политику. Поэтому в правление Василия III возник частный совет государя, своего рода кабинет, состоявший из доверенных лиц царя — Ближняя дума. Она готовила решения и выносила их на утверждение Боярской думы. Именно «ближние думцы» чаще всего упоминаются как личные представители царя во время переговоров с иноземными дипломатами. Этот обычай сохранялся и в XVII веке. Глава дипломатического ведомства боярин А. Л. Ордин-Нашекин писал царю Алексею Михайловичу (1645-1676): «В Московском государстве искони, как и во всех государствах, посольские дела ведают люди тайной Ближней думы». Кроме Боярской и Ближней думы в XVI в. существовало и другое учреждение, которое в своей деятельности соприкасалось с посольскими делами, — это Казна. В XV — начале XVI в. Казенный двор, располагавшийся на территории Московского Кремля, был одним из первых учреждений по внешним связям и одновременно хранилищем дипломатических документов. Здесь бояре и казначеи принимали послов.

С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено участие представителей нового сословия — дьяков и их помощников — подьячих. С 80-х годов XV в. документы говорят о выделении категории посольских дьяков[1]. Они присутствовали на приемах, выступали с речами от имени великого князя, записывали ход переговоров. Дьяки принимали грамоты от иностранных послов, были постоянными членами «ответных» комиссий, нередко сами выезжали за границу в составе посольства. При их участии писались наказы, они же ведали дипломатической документацией. Дворцовые дьяки занимались размещением и устройством иностранных дипломатов.

По мере расширения функций центральной власти появляются новые учреждения — приказы. Это структуры, аналогичные итальянским «канцеляриям». Возникновение приказа по внешним делам — Посольского приказа — большинство историков относят к периоду правления Ивана IV (1533—1584 гг.). Посольский приказ обладал обширными полномочиями, помимо внешних сношений ведал иностранными купцами, занимался выкупом и обменом пленных, управлял рядом территорий, заведовал почтой, сбором таможенных и других налогов. Такие обширные функции затрудняли работу' Посольского приказа, вызывали определенное недовольство. Не случайно Ордин-Нащекин (1667-1671 гг.) сокрушался, что они «мешают посольские дела с кабацкими»2.

Службу в Посольском приказе несли дьяки и их помощники — подьячие. Служащие располагались по карьерной лестнице, ведущей от подьячих («молодых», «средних» и «старых») к дьякам. «Старые» подьячие, как правило, возглавляли появившиеся в Приказе территориальные отделы — повытья. Три повытья занимались сношениями со странами Европы, два — с азиатскими государствами. Дьяки принимали привезенные послами грамоты, вели предварительные переговоры, присутствовали на приемах иностранных дипломатов, проверяли проекты ответных грамот, составляли наказы послам и приставам, направляемым для встречи иностранных послов. Они же возглавляли посольства. «Итальянская система» выдачи жалованья дипломатам из государственной казны существовала и в России. В среднем в начале XVII в. посол до выезда посольства получал 100 руб., после возвращения посольства — 50 руб. К этому следует присовокупить другие выплаты и пожалования, а также некоторые налоговые льготы3. В этой связи небезынтересно отметить, что история западноевропейской дипломатической службы изобилует примерами весьма затруднительного распространения итальянской системы жалованья послам. Так, например, в середине XVI в. посол императора Максимилиана, отправляясь в Испанию, договорился с испанским послом, направлявшимся в Германию, не дожидаться денежного поступления с родины, а получать жалованье своего коллеги непосредственно на месте. В результате оба посла влезли в большие долги, ибо испанский король, хотя и выплатил некоторую сумму, но гораздо меньше той, которая была согласована, а Максимилиан вообще перестал выплачивать жалованье своему послу4.

В XVII в. учреждаются первые постоянные дипломатические представительства России в Швеции (1634) и Речи Посполитой (1673).Параллельно складывалась и система рангирования дипломатов. С XVI в. в документах упоминаются:

  • ? великие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посла;
  • ? легкие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посланника;
  • ? посланники — аналог полномочного посланника;
  • ? посланные — посланник с одноразовым поручением;
  • ? посланцы — скорые курьеры;
  • ? гонцы — курьеры с чрезвычайным поручением.

С самого начала в Посольском приказе на высоком уровне находился отдел переводов. Устные переводы осуществляли толмачи, письменные — переводчики. Часто их набирали из иностранцев, находящихся на российской службе, или побывавших в плену русских. В конце XVII в. 15 переводчиков и 50 толмачей осуществляли переводы с латыни, итальянского, польского, волошского, английского, немецкого, шведского, голландского, греческого, татарского, персидского, фарси,арабского,турецкого и грузинского.

Нередко для изучения иностранных языков и приобретения навыков дипломатического этикета выходцев из боярских семей посылали на выучку за границу. Это заложило достаточно прочные основы системы подготовки дипломатических кадров. Характеризуя положение в этой сфере, английский исследователь Ричард Лэнгхорн отмечает, что в XVIII в. «только в России, где существовала мощная переводческая служба, вопрос о подготовке дипломатических кадров был поставлен на широкую государственную ногу»5. Даже форма одежды дипломатов и дипломатических служащих стала соответствовать европейскому стандарту.

В России появляются все виды дипломатической документации: верющие (верительные) грамоты — документ, удостоверяющий представительный характер дипломата и аккредитующий его в иностранном государстве; опасные грамоты, обеспечивающие свободный выезд и въезд посольства; ответные грамоты — документ, вручаемый иностранным послам при их отбытии из страны пребывания; наказы, постатейно разъясняющие статус, цель и задачи посольства, предписывающие сбор необходимой информации, дающие возможные варианты ответов на вопросы и речей; посольские отчеты — статейные списки, в которых всесторонне анализируются и подводятся итоги работы посольства по каждой статье наказа.

Особое место в российской дипломатии принадлежит архивному делу. Регулярная систематизация дипломатических документов проводится с начала XVI в. Наиболее распространенной формой фиксирования дипломатической информации стати столбцы — скрепленные подписью должностного лица, подклеенные одна к другой по вертикали полосы бумаги, и посольские книги — переписанные в специальные тетради близкие по темам посольские документы. Документы систематизировались по годам, странам и регионам, хранились в бархатных, дубовых и окованных ящиках, осиновых коробах и холщовых мешках.

Посольский приказ постепенно превращается в один из ведущих центров культурной жизни государства: становится инициатором написания официальной истории России; выписывает целый ряд иностранных изданий; снабжает Европу информацией о происходящих в России событиях и получает взамен соответствующие материалы из других стран. Примечательным явлением стали «Куранты» — специальный информационный выпуск Посольского приказа для царя и Думы. В «Курантах» содержались сведения о военных и политических событиях в других странах, о межгосударственных переговорах. Информацию поставляли русские и иностранные дипломаты, купцы, монахи, переселенцы. Сторонником максимального расширения связей со странами Западной Европы был глава Посольского приказа князь Василий Голицын (1682—1689), который, по словам историка

Ключевского, «думал о распространении просвещения и веротерпимости, о свободе совести, о свободном въезде иноземцев в Россию, об улучшении социального строя и нравственного быта»6. Уже при Голицыне служилая форма одежды стала соответствовать европейскому стандарту, а над главным из каменных корпусов Посольского приказа вознесся, вполне в духе времени, огромный глобус, символизировавший весь земной шар.

Однако, как мы уже отмечали, современная модель дипломатии возникает в России только с приходом Петра 1. Петр утверждает собственный абсолютный суверенитет и радикально реформирует саму систему власти, осуществляя секуляризацию государственного устройства. «Симфония» властей уходит в прошлое. Как и в ряде протестантских государств, царь становится главой церкви и подчиняет ее Синоду. Именно в правление Петра I в 1717 г. выходит в свет трактат известного петровского дипломата Петра Шафирова «Рассуждение, какие законные причины Е. В. Петр Великий к начатию войны против короля Карла XII Шведского в 1700 г. имел». Это первое русское сочинение вполне вписывается в круг идей Гуго Гроция и Самуэля Пуффендорфа, основоположников светского международного права.

При Петре система государственного административного управления и подготовки кадров, в том числе и для дипломатии, строится на уже апробированной в целом ряде государств основе коллегиальности. Подобная система государственного управления возникает в процессе перехода от абсолютистских монархий к монархиям конституционным. Пришедшая на смену Посольскому приказу Коллегия иностранных дел являет собой убедительный пример реорганизации старой системы. Служащие Коллегии должны следовать европейскому протоколу, вводится система европейского ранжирования. Дипломатия рассматривается не только как искусство, но и как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. Новая модель дипломатии привела к оттеснению дипломатии ad hoc на второй план. Постоянные представители России направились в Вену, Лондон, Гаагу, Мадрид, Копенгаген, Париж и другие столицы.

Реформы позволяют включить Россию в европейскую дипломатическую систему и превращают ее в активный фактор европейского равновесия, определенного позже известным французским историком XIX в. Антоненом Дебидуром как

«такое состояние моральных и материальных сил, которое на всем пространстве от Уральских гор до Атлантического океана и от Ледовитого океана до Средиземного моря так или иначе обеспечивает уважение к сушествующим договорам, к установленному ими территориальному размежеванию и санкционированным ими политическим нравам. Это такой порядок, при котором все государства сдерживают друг друга, чтобы ни одно из них не могло силой навязать другим свою гегемонию или подчинить их своему господству»7.

Реформы повышают эффективность дипломатической службы и способствуют росту авторитета России на международной арене. Тем не менее в целом (при всем рационализме и разумности новейших структур петровской государственной администрации) действенность дипломатического механизма остается невысокой. В значительной степени это зависит от недостаточной квалификации дипломатических работников. Положительным примером служит опыт Пруссии и Австрии, где камералистика как система администрирования занимает прочное место. От кандидата на должность в обязательном порядке требуются сдача экзамена и прохождение соответствующей стажировки, а чиновники получают регулярное жалованье с доплатой за выслугу лет и пенсии. Благодаря камералистике в короткий срок в упомянутых странах формируется слой достаточно образованных, профессионально подготовленных и относительно честных государственных служащих. Петр I предпринимает немало усилий для внедрения в государственную службу России элементов камералистики. При поступлении на работу в Коллегию иностранных дел необходимо было сдать экзамен. Это правило соблюдалось достаточно строго: дипломатия стала рассматриваться не только как искусство, но и как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. В результате Россия смогла сформировать достаточно эффективный административный аппарат системы дипломатической службы. Все свое время и силы чиновники внешнеполитического ведомства отдавали службе, жили в основном на жалованье. Причем размеры оклада зависели от ранга, должности, выслуги лет, образования. В большинстве своем они не имели крепостных крестьян, в лучшем случае владели небольшими имениями.

Известный дипломат того времени Андрей Иванович Остерман, анализируя сильные и слабые стороны сложившейся российской системы дипломатической службы, в своих предложениях по усовершенствованию деятельности Коллегии иностранных дел настаивал на необходимости отбора к иностранным делам людей только из а) знатных и честных домов, «дабы они другим служили примером ревностной службы»; б) из «доброго житья», «дабы от скудости ни в какое погреше- ние не впали»; в) из знакомых с политическими науками, «дабы, имея постоянно дело с иностранными министрами, не имели стыда перед ними, чисто и честно себя держали». Это должны быть умные и соответствующим образом обученные люди, на которых можно положиться. Следуя практике Посольского приказа, в Коллегии иностранных дел трудились представители разных национальностей и иностранные подданные — немцы, французы, итальянцы, поляки, турки, грузины, лифляндцы, эстляндцы, калмыки и др. Такое положение сохранялось на протяжении всей второй половины XVIII в. Нуждаясь в людях, хорошо знающих иностранные языки, правительство набирало на службу иноземцев,

Со временем укрепление абсолютизма привело к реформе многих структур центрального аппарата государственной власти. Екатерина II ревностно относилась к Коллегии иностранных дел, всячески стремилась поднять его статус и авторитет до европейского уровня. Доклады по внешней политике, как правило, составлялись руководством Коллегии. Авторами «доношений» (донесений) были российские представители за границей, они же составляли периодические реляции — отчеты о деятельности своего представительства. Особое внимание уделялось вопросам дипломатической тайны. Императрица добивалась, чтобы, кроме

«министров департамента иностранных дел, никто из прочих членов Коллегии не ходил в домы чужестранных министров, нс имел с ними разговоров о делах, никого из них в своем доме не принимал и ни под каким видом не вел с ними переписки или пересылки»8.

Конец XVIII — начало XIX в. характеризовались распространением наполеоновской модели государственного администрирования. Ей были присущи черты военной организации — максимальная централизация, принцип единоначалия, суровая дисциплина, строжайшая ответственность чиновников. При всем при том новая административная система отличалась предельной рациональностью, логичностью структуры и конкурсной системой приема на государственную службу. В России тоже осуществляется переход от системы коллегий к системе министерств. В 1802 г. Александр I издает Манифест об учреждении министерств, в том числе и Министерства иностранных дел. Административную реформу завершает разработанное в 1811 г. Михаилом Михайловичем. Сперанским «Общее учреждение министерств». Единоначалие окончательно торжествует и становится организационным принципом деятельности министерства. Наряду с этим устанавливается единообразие структуры делопроизводства и отчетности министерства, учреждается строгая подчиненность всех подразделений министерства по вертикали, назначение министра и товарища министра (заместителя) производится самим монархом.

Завершающим этапом становится реорганизация министерства указом Николая I от 1832 г.

Во второй половине XIX в. преобразования в системе высших и центральных органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных дел, возглавляемого с 1856-го по 1882 г. князем Александром Михайловичем Горчаковым. Под его руководством министерство было освобождено от ряда не свойственных ему функций — цензуры политических публикаций, управления окраинами империи, церемониальных дел. В духе времени приступили к изданию на французском языке «Дипломатического ежегодника». Повысились требования к образовательному уровню служащих. Поступление на дипломатическую службу теперь требовало наличия диплома о высшем гуманитарном образовании. Претендент на должность должен был в совершенстве владеть двумя иностранными языками, обладать глубокими познаниями в области истории, географии, статистики, политэкономии, международного права. В то время это предполагало окончание либо Александровского лицея, либо Училища правоведения, либо Юридического факультета университета, либо Лазаревского института восточных языков. Учитывалось и то, что при Министерстве иностранных дел существовала «Ориентальная школа», в которой помимо подготовки драгоманов (переводчиков со знанием восточных языков) осуществлялось преподавание редких европейских языков — новогреческого, сербского, болгарского, албанского, румынского, венгерского.

Тем не менее отошедшие в область исторического предания принципы византийской «симфонии» дают знать о себе и в новые времена. Концепция «Москва — третий Рим» становится своего рода идеологией империи, а в российском государственном гербе появляется третья корона как символ господства имперского начала. Нередко даже при том, что в основу внешнеполитических начинаний положены вполне мирские стратегические расчеты, православная миссия остается идеологической подоплекой внешнеполитического курса. Напомним о «Греческом проекте» Екатерины 11, который фактически предполагал восстановление Византии во главе с Константином, внуком императрицы. К числу византийских рецидивов можно отнести и мессианские настроения Павла 1, стремившегося посредством Мальтийского ордена добиться объединения христианских церквей под своей эгидой. Понимание внешнеполитических задач России как особой миссии было не чуждо и Александру I, и его брату Николаю, продолжавшему наперекор фактам упрямо верить в идею Священного союза. Вплоть до краха Российской империи решение вопроса о Проливах рассматривалось как осуществление миссии, ибо России «завещано» освобождение православных народов.

Внешнеполитический аппарат Российской империи конца XIX — начала XX в. отражал особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от неограниченной монархии к буржуазно-парламентской монархии, а в 1917 г. — к республике. Однако система административно-бюрократического управления Российской империи, в том числе в части внешних сношений, к началу XX в. не претерпела существенных изменений. Исторические особенности развития России придавали внешнеполитическому механизму некоторые «национальные» черты: гипертрофированная роль самодержавия; социальная однородность кадрового состава кадров дипломатической службы; ограниченное до минимума влияние общественного мнения на принятие тех или иных внешнеполитических решений. Существенные трудности создавала неповоротливость и медлительность бюрократической процедуры, безынициативность чиновников9.

Высший исполнительный орган государственной власти — Комитет министров — и вовсе был отстранен от выработки и проведения внешней политики страны. Его компетенция в этой области законодательно не была закреплена и фактически ограничивалась вопросами торгово-экономических отношений с иностранными государствами, правового положения иностранцев в России, российского подданства и эмиграции. Роль главного исполнительно-распорядительного органа в области внешних сношений играло Министерство иностранных дел. Наряду с МИД свои задачи за рубежом самостоятельно решали военное, морское, финансовое, внутренних дел и другие ведомства. Императорская главная квартира обеспечивала сношения царя с монархами других стран, Комитет финансов регулировал заграничные займы, Синод осуществлял надзор за положением различных конфессий. Право заключения договоров с соседними государствами не только по пограничным, торговым, но и по политическим вопросам получили царские наместники и генерал-губернаторы[2]. Бюрократическая система сковывала инициативу, не давала возможности адекватно и быстро реагировать на меняющуюся внешнеполитическую обстановку. Архаичность государственных структур и несоответствие системы государственного управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы очередного кризиса.

Первая российская революция 1905 г. внесла существенные изменения в государственное устройство страны. Манифест 17 октября

1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» предполагал существенную либерализацию политической системы. Произведенный в 1906 г. пересмотр основных законов Российской империи в духе Манифеста предусматривал выборы Государственной думы. Как и в большинстве европейских стран, наличие парламента — Думы — вело к неизбежной политизации и парламентаризации дипломатии. В необходимых случаях министр был обязан выступать перед депутатами с изложением взглядов правительства на те или иные проблемы внешней политики. Дума в свою очередь могла оказать влияние на международные акции правительства путем вотирования бюджета.

Предпринимаемые шаги свидетельствовали, что Россия постепенно эволюционировала в сторону конституционной монархии. Однако работа самого Министерства иностранных дел по-прежнему строилась на началах жесткой централизации и строгой бюрократической иерархии. Император по-прежнему сохранял все прерогативы определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право решения вопросов объявления войны и заключения мира, подписания и ратификации международных договоров, назначения и перемещения министров, послов, директоров департаментов, советников посольств, военных атташе. Он же утверждал инструкции российским послам и посланникам. Царь, таким образом, держал в своих руках все нити повседневного руководства внешними сношениями.

Формальным заслоном практически неограниченным полномочиям российского императора в области внешней политики являлась так называемая скрепа — обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России и другими важнейшими внешнеполитическими документами. Однако такого рода министерский контроль был весьма условным, поскольку для вступления в силу международного акта достаточно было подписи любого министра, не обязательно министра иностранных дел.

Проект очередной реформы системы Министерства иностранных дел был поставлен на повестку дня в 1910 г. тогдашним министром иностранных дел Александром Петровичем Извольским. Им предусматривалась комплексная модернизация аппарата министерства: создание в нем единого политического отдела, бюро печати, правового отдела, информационной службы; внедрение системы обязательной ротации чиновников центрального аппарата, дипломатической и консульской служб; выравнивание условий прохождения службы и оплаты труда служащих в министерской и заграничной системах. При Извольском Министерство иностранных дел стало главным источником внешнеполитической информации для большинства российских газет. Редакторы иностранных отделов центральной прессы периодически получали от министерства необходимые инструкции и рекомендации, своими публикациями формировали нужное общественное мнение, обеспечивали поддержку народом важнейших российских внешнеполитических акций. Практика регулярных встреч заведующего Бюро печати МИД с руководителями политических партий и крупнейших газет оказывала определенное влияние на выработку внешнеполитических платформ.

Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экзамен для поступления на дипломатическую службу. Экзамен проводился Совещанием, в которое входили все директора департаментов и начальники отделов МИД, вопрос о приеме кандидата решался коллегиально. Принятые на работу чиновники приносили присягу. Целый ряд дополнительных правил — возраст не старше 27 лет[3], обязательное высшее образование, преимущество для выпускников юридических учебных заведений и лицеев, непременное знание немецкого и английского, не говоря уже о французском языке[4] — превратил экзамен в солидный фильтр кадрового отбора, способствовал укреплению ведомства профессионально подготовленными специалистами, людьми высокой квалификации и нравственности.

Первая мировая война изменила характер деятельности Министерства иностранных дел. Его главными задачами стали обеспечение внешнеполитической обстановки, благоприятной для успешного ведения войны, а также подготовка условий будущего мирного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром, управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного Главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание постоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел.

Война вынудила руководство МИД непосредственно участвовать в принятии не только внешнеполитических, но и внутриполитических решений. «Внешние и внутренние вопросы, — вспоминал министр иностранных дел С. Д. Сазонов — действуя взаимно друг на друга, сплетались так тесно, что разделять их было невозможно»10.

Начатая в июне 1914 г. очередная перестройка центрального аппарата министерства на основе нового закона «Об учреждении МИД» пришлась на военные годы.

Особое внимание в новом законе было уделено следующим задачам Министерства иностранных дел:

  • ? защита русских экономических интересов за рубежом;
  • ? развитие торгово-промышленных сношений России;
  • ? укрепление русского влияния на почве церковных интересов;
  • ? всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в иностранных государствах.

Соответствующим образом менялась и структура Министерства. Центральный аппарат МИД был поделен на два самостоятельных подразделения, возглавляемых товарищами министра. Главной задачей реформы явилось создание большого политического отдела для координации действий в выработке, принятии и осуществлении внешнеполитических решений. В него вошло более половины всех сотрудников центрального аппарата. Модернизации подлежали юрисконсультская часть и отдел печати.

Позже, в 1915 г., был создан осведомительный (информационный) отдел, преобразованный через год в отдел печати и осведомления. Война вынудила создать ряд новых отделов: отдел по делам военнопленных; справочный отдел о русских подданных, оставшихся за границей и в особенности в неприятельских странах; отдел денежных переводов, долженствовавший оказывать помощь людям, оставшимся вне России. Была проведена также унификация должностей центральной и зарубежной службы.

Эти и некоторые другие новации позволили придать аппарату большую гибкость, закрепить приоритет политических отделов, четко разграничить полномочия отдельных подразделений, свести до минимума параллелизм в их работе, повысить эффективность дипломатической службы и дипломатии России в целом. Что в свою очередь позволило, не увеличивая численности аппарата, обеспечить существенное увеличение объемов выполняемых работ[5].

Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Высшим законодательным органом после отречения царя и до созыва

Учредительного собрания стало Временное правительство, образованное Временным комитетом Государственной Думы. Временное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских дипломатов, практически сохранило сложившуюся к тому времени структуру и личный состав МИД.

Позже по инициативе сотрудников МИД было учреждено Общество служащих МИД, которое должно было войти в федеративную связь с чиновничьими союзами и делегировать в Государственную думу своих представителей. Во главе Общества стоял исполком. Наряду с младшими служащими в исполком вошли и некоторые высшие чины министерства. Устав ограничивал полномочия Общества и ставил задачи улучшения материально-финансовых и организационно-технических условий прохождения службы. Тем не менее объективно Общество играло более существенную роль, некоторые члены исполкома стремились, и небезуспешно, управлять ведомством. В конечном счете исполком превратился в своего рода «министерство в министерстве» и оказывал немалое влияние и на решение задач дипломатического характера. Исполком действовал до 27 октября 1917 г. Преобразовавшись в стачечный комитет, он вместе с другими чиновничьими организациями, вступившими в прямую борьбу с большевиками, отказался от сотрудничества с новым политическим режимом. После Октябрьской революции 1917 г. российские дипломаты, оказавшиеся в эмиграции в различных странах Европы, Азии и Америки, создали хорошо налаженный, организованный и эффективно действующий механизм постоянной дипломатической переписки. Такая переписка регулировалась Советом послов, образованным дипломатами-эмигрантами в Париже в 1921 г. Материалы, подготовленные Советом послов, привлекали особое внимание тогдашнего советского руководства.

1917 год стал годом становления советской дипломатической модели, перенятой затем другими социалистическими странами. С самого начала советская дипломатия носила ярко выраженный идеологический характер. В соответствии с лозунгом коммунистического манифеста «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!» большевики считали, что с течением времени внешняя политика благодаря общности социалистических интересов пролетарских классов будет терять свое прежнее значение.

Подхваченная Лениным марксистская идея мировой революции предполагала отмирание дипломатии как буржуазного института. В октябре 1917 г. первым комиссаром по иностранным делам был назначен не профессиональный дипломат, а идеолог партии, пропагандиет и агитатор Лев Троцкий. Ему принадлежит знаменитое признание в том, что он согласился с назначением на эту должность, лишь бы иметь как можно больше свободного времени для партийной работы. По его мнению, деятельность внешнеполитического ведомства следовало ограничить опубликованием секретных договоров и затем «прикрыть эту лавочку».

Практически весь дипломатический состав Министерства иностранных дел царской России отказался сотрудничать с большевистским правительством и, как следствие, был почти полностью сменен. В связи с отменой всех титулов, званий и рангов Российской империи в Советской России, как это уже происходило в период правления якобинцев во Франции, были упразднены и общепринятые дипломатические ранги. Декреты предписывали именовать послов в странах Запада полномочными представителями — полпредами, а послов в странах Востока постпредами — постоянными представителями. С целью избежать за рубежом возникавших в связи с этим протокольных коллизий с 1924 г. при назначении представителей в их верительных грамотах указывался общепринятый класс — посла или посланника. В связи с провозглашением монополии внешней торговли учреждалась должность торгового представителя — торгпреда.

К моменту переезда советского правительства в Москву весной 1918 г. в Наркоминделе работало немногим более двух десятков человек. Мемуары свидетельствуют, как тогда в условиях катастрофической нехватки кадров «попадали в дипломаты». У дверей НКИД, который располагался на Кузнецком мосту, сидел на вахте матрос с огромным маузером в деревянной кобуре, курил «козью ножку». Только что окончивший гимназию Исаак Звавич решил попытать счастья и подошел к матросу. Вахтер был потрясен умением молодого человека бегло переводить заголовки иностранных газет, сваленных в кипу у входа. Он гут же направил его в отдел кадров. Так Звавич стал дипломатом и был командирован в Лондон в посольство".

Об атмосфере, царившей в наркомате, свидетельствует эпизод с испанским послом, который накануне своего отъезда ходатайствовал перед заместителем наркома Иваном Залкиндом о награждении орденом. Залкинд в ответ лишь засмеялся и предложил послу выбрать любой из орденов, которые царские дипломаты были вынуждены сдать перед своим увольнением12.

С первых лет советской власти на Западе велась дискуссия: определяется ли характер дипломатии большевиков сохранившимися, несмотря на все перемены, русскими великодержавными традициями, или марксистской идеологией. В итоге большинство исследователей пришло к выводу о двойственном характере советской дипломатии. Свидетельством этому были достаточно непростые отношения между НКИД и III Коммунистическим интернационалом (Коминтерном), учрежденным в Москве в марте 1919 г. в качестве объединения коммунистических партий всего мира. Радикальные позиции Коминтерна, нацеленные на подрыв существовавших на Западе государственных институтов и на мировую социалистическую революцию, противоречили весьма гибкой и прагматичной Realpolitik, проводившейся Лениным. Написанная Лениным ко II конгрессу Коминтерна работа «Детская болезнь левизны в коммунизме» явно преследовала цель приспособить коммунистическое движение к интересам советской внешней политики. Курс на мирное сожительство с капиталистическими странами позволил вывести Советскую Россию из дипломатической изоляции. Сторонником этого курса стал и назначенный в 1918 г. наркомом по иностранным делам Георгий Васильевич Чичерин, дворянин, интеллектуал и бывший сотрудник царского МИД. Западным политикам, указывавшим на недопустимость поддержки деятельности Коминтерна, руководство большевистской партии отвечало, что Коминтерн — это организация частного характера. Чичерин заявлял, что советское правительство обещает не вмешиваться во внутренние дела других стран, однако не может воспрепятствовать частным лицам призывать пролетариат к революции.

И все же нарком по иностранным делам нередко говорил о том, что ему было бы легче работать, если бы Ленин и Троцкий вышли из состава Исполкома Коминтерна. В 1924 г. газета «Правда» поместила карикатуру, на которой Чичерин рвет на себе волосы, приходя в ужас от тех выражений, с которыми Зиновьев (председатель Коминтерна и один из руководителей большевистской партии) обрушивается на иностранные правительства.

Налицо было противостояние партийной бюрократии и чиновников НКИД. По воспоминаниям работников наркомата, московская партийная организация считала дипломатов бездельниками и упорно пыталась привлечь их к активной партийной работе.

Противоречия между партийными боссами и дипломатами наглядно иллюстрирует эпизод, связанный с приездом в 1927 г. в Москву французского посла. Протокол предполагал при выходе посла из вагона поезда исполнение французского гимна. Но как только военный оркестр в соответствии с протоколом собрался исполнить французский гимн, какой-то начальник схватил за руку дирижера: дескать.

«Марсельезу» исполнять нельзя, это же гимн меньшевиков. Посол вспоминал, что ему составило большого труда не рассмеяться, когда он вышел из вагона под звуки хабанеры из оперы Бизе «Кармен»13.

Следует отметить, что Чичерин не пользовался авторитетом в партийных структурах. Однажды Георгий Васильевич признался одному из своих подчиненных, что с 1926 г. в его офисе установлены подслушивающие устройства. Однако вокруг него собралась группа квалифицированных дипломатов. В частности, это были оппозиционно настроенные члены руководства, которых стали направлять за границу на дипломатическую работу'. Таким дипломатом, например, стала член рабочей оппозиции Александра Коллонтай. В 1928 г. Чичерин уехал в Германию и долго не хотел возвращаться. В своих письмах руководству он говорил о своем политическом бессилии14.

НКИД постепенно терял инициативу и свободу действий. Ужесточался партийный контроль над дипломатическим ведомством. Решение самых важных вопросов внешней политики сосредотачивалось в руках учрежденной в 1937 г. комиссии в составе Сталина, Молотова, Берии, Кагановича и Ежова. Сталинская дипломатия, основывающаяся на постулате победы социализма в одной стране, очень быстро утрачивает черты радикально-революционного характера. В предвоенные годы и ходе Отечественной войны центр тяжести идеологической работы переносится на защиту национальных ценностей. Выходят фильмы об Александре Невском и Иване Грозном. Конгрессы Коминтерна становятся все более редкими, и в 1943 г. Сталин принимает решение о роспуске Коммунистического интернационала. Налаживаются отношения с Русской православной церковью. В 1945 г. вДень победы на колокольне Ивана Великого вновь зазвучали церковные колокола.

В качестве одной из великих держав антигитлеровской коалиции СССР испытывал необходимость в более традиционных дипломатических институтах. В 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были восстановлены общепринятые дипломатические ранги. В 1944 г. началась подготовительная работа к реорганизации Наркомата иностранных дел. В 1946 г. НКИД обрел традиционное название Министерства иностранных дел. Для дипломатов были введены военизированные формы.

Значительные потери понесла советская дипломатическая служба в результате довоенных и послевоенных репрессий. В значительной мере чисткам и репрессиям подверглись так называемые дипломаты ленинской школы, большая часть из которых погибла. В своем письме в Политбюро нарком Максим Литвинов упоминает о ставших в 1939 г.

вакантными постах полпредов в посольствах в Вашингтоне, Токио и др. В центральном аппарате Наркоминдела из восьми отделов только один возглавлялся утвержденным заведующим, остальные — временно исполняющими обязанности. В 1989 г. в здании Министерства иностранных дел в память о работниках советской дипломатической службы — жертвах репрессий 1930—1940-х и начата 1950-х годов была установлена мемориальная доска.

Конечно, реформы внешнеполитического ведомства не приводили к деидеологизации внешней политики и дипломатии. Марксистско- ленинская идеология продолжала оказывать определенное влияние на советскую дипломатию и в дальнейшем. Ни одно важное решение Министерства иностранных дел не могло быть принято без санкции «инстанции» — международного отдела ЦК или Политбюро. Идео- логизированность советской дипломатии особенно заметно проявлялась на примере посольств, работавших в странах социалистического лагеря. Послы в этих странах в обязательном порядке были членами ЦК КПСС. Практически все дипломаты были обязаны состоять в рядах КПСС и участвовать в работе партийной организации министерства. В посольствах также действовали партийные организации, однако в целях придания им за рубежом нейтрального имиджа они именовались «профсоюзными». При посольствах вплоть до ликвидации СССР существовала должность советника по связям с «братскими» партиями. Наиболее серьезным соперником МИД был международный отдел ЦК. Основанный в 1943 г. и непосредственно относящийся к Секретариату ЦК, с 1955 г. он превращается в одну из самых высших инстанций советской внешнеполитической системы и становится на ступень выше МИД. Министр иностранных дел Громыко (1957-1985) неоднократно отмечал контрпродуктивную конкуренцию двух структур, занимающихся вопросами внешней политики.

Как ни парадоксально, но в последние свои десятилетия советская дипломатия во многом напоминала великодержавный стиль русской классической дипломатии XIX в. Общественное мнение не имело возможности свободно обсуждать внешнеполитические решения, принятые на заседаниях Политбюро и Совета министров. Работу МИД отличал высочайший уровень секретности. Постепенная бюрократизация аппарата дипломатической службы подавляла инициативу, препятствовала объективной аналитической работе, вынуждала многих дипломатов из карьерных соображений приукрашивать истинное положение дел. Можно отметить и еще одну достаточно парадоксальную черту советской дипломатии. Коммунистическая идеология, выступавшая под лозунгом «пролетарского интернационализма», будучи своего рода «светской религией», наделяла советскую дипломатию рядом характерных черт мессианского универсализма допетровской Руси.

Наряду с этим иностранные политики и дипломаты неизменно отмечали весьма высокий уровень профессионализма советской дипломатии. Так, известный американский специалист по внешней политике Смит Симпсон в книге «Кризис в американской дипломатии» писал:

«Мы должны исходить из того, что посол Добрынин с двадцатилетним стажем работы в Вашингтоне гораздо более искушен в международных делах, чем любой высокопоставленный американский деятель; советский дипломат более умудрен, чем любой американский президент, пребывающий на посту максимум восемь лет; московский дипломат более многоопытен, чем все наши госсекретари и их заместители, члены кабинета и все советники президента по вопросам национальной безопасности, вместе взятые».

Кадры для министерства готовились в Московском государственном институте международных отношений и в Дипломатической школе, позднее переименованной в Дипломатическую академию. Эти учебные заведения давали добротную фундаментальную подготовку специалистов по международным отношениям со знанием иностранных языков, истории, политики, экономики и культуры изучаемой страны или региона. Прием на работу в министерство осуществлялся по рекомендациям учебного заведения. Конкурсный отбор в МГИМО всегда был очень жестким, что в известной степени компенсировало отсутствие конкурса при приеме на работу в министерство.

История продемонстрировала, что частая смена министров иностранных дел, как правило, происходит в периоды наивысшей политической нестабильности. Крайней неустойчивостью обстановки был отмечен и последний драматический год существования СССР. После того как в декабре 1990 г. министр иностранных дел Эдуард Амвросиевич Шеварднадзе подал в отставку, новый министр Александр Александрович Бессмертных был назначен лишь к середине января 1991 г. Во время августовского путча Бессмертных тоже ушел с этого поста. 28 августа министром иностранных дел был назначен посол СССР в Чехословакии Борис Дмитриевич Панкин, который еще в Праге публично осудил действия путчистов. Под его руководством 9 сентября 1991 г. впервые за всю историю своего существования объявила о самороспус- ке Коллегия министерства, а новый министр приступил к формированию новой Коллегии. Панкин также публично объявил об изгнании офицеров КГБ из Управления кадров министерства и заграничных представительств15. В ходе дальнейшего реформирования дипломатической службы было запланировано упразднение торговых представительств и создание торгово-экономических отделов при посольствах. Вынашивались планы значительно сократить аппарат министерства, а в зарубежных посольствах за счет сокращения персонала выделить квоты для представителей союзных республик.

В связи с переходом страны к рыночным реформам на заседании Госсовета в ноябре 1991 г. было принято решение о преобразовании МИД в Министерство внешних сношений с одновременной передачей ему функций Министерства внешнеэкономических связей. Панкин был направлен послом СССР в Великобританию, причем договоренность о его назначении была достигнута без обычного запроса агремана, а всего лишь путем «дружеского разговора» по телефону между Горбачевым и Тэтчер. Министром внешних сношений вновь стал Шеварднадзе, остававшийся на этом посту вплоть до роспуска СССР 8 декабря 1991 г. Таким образом, всего за один последний год существования Советского Союза четырежды происходила смена министра иностранных дел.

Правопреемником союзного ведомства стало Министерство ино- странныхдел РСФСР, переименованное в Министерство иностранных дел России. Его возглавил бывший глава МИД РСФСР Андрей Владимирович Козырев. В СССР существование республиканского министерства объяснялось тем, что еще в 1944 г. в связи с планами создания Организации Объединенных Наций и стремлением обеспечить в ней максимально возможное число голосов был принят закон о праве союзных республик вступать в непосредственные отношения с иностранными государствами и создавать свои внешнеполитические ведомства. Правда, союзники настояли на ограничении числа представителей Советским Союзом, Украиной и Белоруссией. Но в советских республиках министерства продолжали существовать и после войны.

Трудности переходного периода, переживаемого Россией в начале 1990-х, не обошли стороной и ее внешнеполитическое ведомство. Вслед за распадом Советского Союза встал вопрос о слиянии аппаратов бывшего Министерства иностранных дел СССР и Министерства иностранных дел Российской Федерации. Разумеется, этот процесс не мог пройти безболезненно. В стране существовала политическая необходимость избавиться от идеологических наслоений, характеризовавших деятельность министерства советских времен. Руководство Российской Федерации планировало значительное сокращение штатов как в центре, так и в зарубежных представительствах (по словам

Б. Н. Ельцина, «процентов этак на тридцать»). Вследствие тяжелого материального положения, в котором оказалось российское внешнеполитическое ведомство, с 1992-го по 1995 г. с работы было уволено или уволилось более 1000 дипломатов. С течением времени ситуация стабилизировалась. В настоящее время в МИД работает около 10 тыс. человек.

В постбиполярный период в МИД Российской Федерации появляется все большее количество департаментов так называемого функционального характера, отражающего реалии современного мира. В частности, созданы структуры, занимающиеся проблемами прав человека, экономической дипломатии, публичной дипломатии, связями с неправительственными организациями, преследующими цель активного вовлечения во внешнеполитический процесс всех сегментов гражданского общества. Ответом на вызовы времени стало учреждение новых департаментов по проблемам Содружества независимых государств, по связям с парламентом, политическими партиями и общественными организациями.

Изменился механизм выработки внешнеполитического курса и принятия внешнеполитических решений. Противовесом министерству в разработке внешнеполитического курса стала Администрация Президента. Энергично вмешивались в обсуждение проблем внешней политики Государственная дума и ее Комитет по международным делам. Совет безопасности и Совет по внешней политике также вносят свой вклад в выработку внешнеполитического курса. Сложной задачей, вставшей перед Министерством иностранных дел, стала проблема координации внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности различных ведомств, фирм, общественных организаций. Упорно добивались самостоятельности в вопросах внешних сношений субъекты Российской Федерации.

Российская дипломатия неизбежно встает перед лицом гендерной проблемы. Ведь до сих пор на руководящих постах в МИД и среди послов почти нет женщин. В этом Россия отстает от развитых стран и от многих развивающихся стран мира. В СССР и в сегодняшней России те немногочисленные случаи, когда женщина возглавляла дипломатическое представительство, были обусловлены политическими назначениями. Сегодня девушки составляют примерно треть выпускников вузов, участвующих в конкурсе, ежегодно проводимом кадровой службой МИД. В результате доля женщин среди дипломатов поднялась в последние годы до 15%. Но это нелегкий процесс. Патриархальные настроения дают о себе знать. Многие пришедшие на работу в МИД девушки отмечают недоверчивое к ним отношение и явное предпочтение со стороны кадров в отношении продвижения по службе мужского персонала. Посол Элеонора Митрофанова призналась:

«Работа дипломата тяжела, а для женщины — в особенности: приходится в два, три раза больше и упорнее работать, чтобы доказать, что ключевой пост ты занимаешь по праву».

А ведь еще в XVIII в. Франсуа Кальер говорил, что «женщины имеют не меньше способностей для отправления посольских должностей, чем мужчины»16.

Руководство России формально поощряет расширение участия женщин в дипломатии. Выступая перед российскими дипломатами, В. Путин отметил: «По-прежнему в подборе дипломатических кадров незаслуженно слабое внимание уделяется женщинам. В этом зале это особенно заметно. Между тем не номенклатурный отбор «по старинке», а сама современная действительность успела вырастить в России немалое число квалифицированных женщин-госслужащих. И надо понимать, что отсутствие (в отличие от многих других стран) так называемого слабого пола в российской дипломатии может стать слабым местом нашей внешнеполитической службы».

Однако до сих пор в руководстве Министерства иностранных дел России: министр восемь его заместителей, свыше сорока директоров департаментов и начальников управлений и центра международного научного и культурного сотрудничества — мужчины. До сих пор ни одна женщина — карьерный дипломат не была удостоена ранга Чрезвычайного и Полномочного Посла. Среди глав генеральных консульств России — лишь одна женщина. Сегодня даже РПЦ изменила свое традиционное отношение к служению женщин.

«Церковь состоит и из мужчин, и из женщин, и служение женшин на самых разных направлениях церковной деятельности нисколько нс умаляется по сравнению со служением мужчин, — говорит заместитель заведующего кафедрой внешних церковных связей протоиерей Сергий Звонарев. — Талантливая и образованная женщина сможет найти применение своим способностям и знаниям в нашем Отделе. Наравне с остальными она может быть включена в церковную делегацию, деятельно участвовать в переговорах, подготовить статью или информационное сообщение, быть переводчицей. Лицо Русской церкви имеет не только мужские черты»17.

К числу важнейших постулатов внешней политики России относятся неделимый характер безопасности для всех государств, недопустимость гипертрофированного применения силы и безусловное соблюдение основополагающих принципов международного права. При этом

Россия выступает за решительный отказ государств, как больших, так и малых, от войны как средства, как инструмента своей политики. Россия поддерживает коллективные способы решения мировых проблем в деле борьбы с трансграничными угрозами, терроризмом, распространением ОМУ, бедностью, эпидемиями, экологическими катастрофами, отказываясь от получения выгод и преимуществ в одностороннем порядке. В Концепции внешней политики России 2008 г. подчеркивалась необходимость строительства новой архитектуры безопасности, учитывающей реалии XXI столетия и обеспечивающей сохранение стабильности в мире. При этом особо отмечалось, что центром регулирования международных отношений и координации мировой политики должна оставаться ООН, которая доказала свою безальтернативность и наделена уникальной легитимностью.

Неоднократно подчеркивалось, что «нравственное основание международных отношений и нормы морали не являются абстрактными категориями в мировой политике»"4. Российская дипломатия имеет все возможности стать активным проводником диалога между различными народами и культурами, основанного на общих для всех универсальных ценностях и нравственных императивах. Ведь Россия — многоконфессиональная и многонациональная страна, на опыте убедившаяся, к чему ведут фанатизм, экстремизм, забвение общечеловеческих ценностей и принципов.

На совещании послов и постпредов РФ в июле 2012 г. особо подчеркивалось, что дипломатический инструментарий «должен быть динамичным, конструктивным, прагматичным и гибким»19. Российская внешнеполитическая служба занята совершенствованием прежних и созданием новых дипломатических структур многостороннего межгосударственного взаимодействия. Постоянные представительства России аккредитованы при ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других международных организациях, членом которых она является. Представительства функционируют также при ЕС, НАТО и ряде других организаций.

В Декларации саммита ОБСЕ в Астане (декабрь 2010 г.) поставлена задача построения евроатлантического и евроазиатского сообщества безопасности, свободного от разделительных линий, конфликтов и зон с различными уровнями безопасности. В этом ключе происходит институционализация отношений с государствами на постсоветском пространстве, где реализуются различные по своей глубине и скорости интеграционные процессы. С 1996 г. в Минске работает постоянное представительство России при уставных и других органах СНГ. Развиваются союзнические отношения в рамках ОДКБ. В рамках союзнических отношений с Белоруссией создана Группа высокого уровня по оборонно-промышленному комплексу. Россия, Казахстан и Белоруссия сформировали Таможенный союз и приступили к работе в формате Единого экономического пространства.

В ноябре 2011 г. принята Декларация о евразийской экономической интеграции. Декларация стала своего рода «дорожной картой», результатом которой должен стать выход к 1 января 2015 г. на создание Россией, Казахстаном и Белоруссией Евразийского экономического союза. В качестве наднационального органа управления Таможенного союза и Единого экономического пространства начала действовать Евразийская экономическая комиссия. Комиссия вправе образовывать представительства в третьих странах и их объединениях, а также при международных организациях. В сентябре 2012 г. Россией, Белоруссией и Украиной ратифицирован новый Договор о зоне свободной торговли в рамках СНГ, открытый для присоединения к нему других стран. Российские дипломаты активно работают в Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), общая территория входящих в которую стран составляет 61% территории Евразии, а ее совокупный демографический потенциал — четвёртую часть населения планеты. ШОС — единственный общий институт для КНР. России и стран Центральной Азии, за исключением Туркменистана, который не является членом ШОС, но участвует в заседаниях организации.

Российская дипломатия активно задействована в разрешении конфликтов, в том числе на постсоветском пространстве. В настоящее время Россия является одним из сопредседателей Минской группы стран- членов ОБСЕ (наряду с США и Францией), возглавляющей процесс мирного урегулирования нагорно-карабахского конфликта. Представители России участвуют в переговорах и консультациях в формате «5 + 2», куда входят также представители Приднестровья, Республики Молдова, Украины, ОБСЕ, а также ЕС и США в качестве наблюдателей. Россия также наряду с США, Евросоюзом и ООН является членом «квартета» по ближневосточному урегулированию. Вместе с КНР, США, Японией, Южной Кореей и КНДР Россия участвует в шестисторонних переговорах по северокорейской ядерной программе.

Дипломаты России и США активно работают в двусторонней Президентской комиссии, в которой функционируют двадцать рабочих групп, в их компетенцию входят все сферы российско-американского сотрудничества. Расширяя горизонты своей многосторонней дипломатии, Российская Федерация установила постоянный диалог с Организацией американских государств (ОАГ). В 1995 г. в Вашингтоне была открыта миссия постоянного наблюдателя РФ при ОАГ. В ноябре 1997 г. функции постоянного наблюдателя РФ при ОАГ по совместительству были возложены на посла России в США, а в посольстве РФ в Вашингтоне была учреждена группа по связям с этой организацией.

В Европейском союзе и НАТО Россия имеет особый статус, и ее представительства при этих организациях учреждены на основе двусторонних соглашений. В Брюсселе работает постоянное представительство России при ЕС, которое было открыто в 1989 г. еше как Постпредство СССР при Евросоюзе. Возглавляет его постоянный представитель в ранге чрезвычайного и полномочного посла, назначаемый Указом Президента России.

После подписания в 1997 г. Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора при НАТО было официально открыто Постпредство России. В 2002 г. Россия и страны—участницы НАТО учредили Совет Россия—НАТО в качестве форума для консультаций по актуальным вопросам безопасности и практического сотрудничества в целом ряде областей, представляющих интерес для обеих сторон. Совет функционирует на основе принципа «одна страна — один голос», правда, зачастую натицо стремление НАТО навязать в нарушение этого принципа блоковый подход к решению вопросов безопасности.

Начало отношений между «Группой семи» и СССР относится к рубежу 1980-1990-х годов, когда впервые был произведен обмен посланиями. В 1994 г. президент РФ впервые принял полноправное участие в политической дискуссии на встрече в Неаполе, что привело к закреплению полноправного участия России в формате «восьмерки» по политическим вопросам. Координирует всю работу по участию России в мероприятиях «Группы восьми», а также возглавляет российскую делегацию на этапах подготовки к саммитам «восьмерки» назначаемый президентом РФ в качестве своего специального представителя так называемый «шерп» (проводник). В этом ему помогают заместители министра иностранных дел, курирующие политическое направление деятельности «Группы восьми», и «младшие шерпы» от различных федеральных ведомств. В подготовительной работе принимает участие также Межведомственная комиссия Российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями. Основная работа по подготовке российской позиции в политической области лежит на заместителе министра иностранных дел. Российский проект документа согласовывается с другими заинтересованными ведомствами. Департамент внешнеполитического планирования и курирующий данное направление заместитель министра призваны обеспечить соответствие позиций российской делегации на саммитах «С-8» внешнеполитической концепции России.

На сегодняшний день сложился отлаженный дипломатический механизм функционирования этих саммитов:

  • ? президент Российской Федерации ежегодно участвует в саммите «восьмерки»;
  • ? дважды в год российский министр иностранных дел становится участником министерского совещания накануне очередной встречи в верхах и в ходе регулярной сессии ГА ООН;
  • ? взаимодействие иногда происходит также в рамках встреч министров финансов и управляющих центральными банками;
  • ? российский шерп несколько раз в год встречается со своими коллегами по «восьмерке» — обычно в столице председательствующего государства;
  • ? российские представители участвуют в работе тематических министерских совещаний, ряд из которых посвящен вопросам занятости, борьбы с терроризмом и транснациональной организованной преступностью и пр.;
  • ? российские специалисты работают в целом ряде экспертных групп, созданных и функционирующих по мандату саммитов и разрабатывающих конкретную тематику.

В течение 2006 г. Россия являлась страной-председателем «Группы восьми». Приоритеты периода председательства России составили: энергетическая безопасность, образование, борьба с распространением инфекционных заболеваний, борьба с терроризмом, нераспространение оружия массового уничтожения, урегулирование региональных конфликтов, развитие мировой экономики и финансов, развитие международной торговли, сохранение окружающей среды. Структурой международного взаимодействия стала созданная в 1999 г. «двадцатка» — неформальный антикризисный форум двадцати развитых и развивающихся стран. В рамках Группы ежегодно встречались министры финансов и председатели центральных банков. Первой встречей членов «Группы двадцати» на высшем уровне в 2008 г. стал саммит в Вашингтоне для обсуждения проблем, связанных с глобальным финансово-экономическим кризисом.

В настоящее время ЕС является одним из основных партнеров России в мировой политике и экономике. Договорно-правовой базой сотрудничества стало широкомасштабное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) Россия—ЕС от 1994 г. СПС предусматривает развитие углубленных партнерских отношений в политической, экономической, торгово-финансовой, правовой, гуманитарной и культурной областях. Соглашение ознаменовало переход от по преимуществу двусторонних отношений России со странами — членами ЕС к отношениям с Европейским союзом в целом.

В соответствии с СПС учрежден механизм политического и дипломатического взаимодействия. Ключевую роль играют встречи на высшем уровне по формуле «1 + 2»: президент России — председатель ЕС и председатель Комиссии ЕС. Эти встречи проходят дважды в год поочередно в Москве и столице страны, председательствующей в ЕС. Рабочими органами по реализации СПС стати Совет сотрудничества на уровне членов правительств, Комитет сотрудничества из старших должностных лиц, а также Комитет парламентского сотрудничества. Советом принимаются ежегодные программы сотрудничества по реализации СПС. Постановлением Правительства РФ учреждалась правительственная комиссия по сотрудничеству с ЕС, которая координирует работ},' российских министерств и ведомств, вовлеченных в партнерство с Евросоюзом.

Для обеспечения подобной инфраструктуры сотрудничества в Брюсселе учреждено постоянное представительство России при ЕС. Возглавляет его постпред РФ в ранге чрезвычайного и полномочного посла, который назначается указом президента России. Кадровый состав представительства в основном пополняют сотрудники Министерства иностранных дел, при этом старший дипломатический эшелон включает также представителей некоторых отраслевых ведомств. Предпочтение отдается специалистам с базовым экономическим и техническим образованием.

На Петербургском саммите 2003 г. идея стратегического партнерства и сотрудничества была дополнена прагматичной концепцией «четырех общих пространств». Это экономическое пространство, внешняя безопасность, вопросы свободы, внутренней безопасности и правопорядка, сфера науки и образования. В 2005 г. на очередном саммите Россия—ЕС были подписаны четыре «дорожные карты», отражающие конкретные намерения сторон по каждому из пространств. Возникшие между Россией и Европейским союзом разногласия затормозили очередные переговоры о заключении нового соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Однако на саммите ЕС—Россия 2008 г. переговоры было решено возобновить.

Процессы регионализации привели к активизации выхода российских регионов — субъектов Федерации — на международную арену.

Ими активно разрабатываются соответствующие нормативные акты, создаются структуры дипломатического взаимодействия. Многие регионы вошли в так называемые трансграничные объединения с регионами соседних стран.

Ход преобразований в России поставил в повестку дня российского государства вопросы региональной политики, взаимоотношений центральной власти и субъектов Федерации в области международных отношений. Международные связи регионов формируются нарастающими темпами, ширится их внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность. Субъекты РФ активно включаются в разработку и проведение в жизнь приграничных региональных соглашений.

Процесс активного вхождения субъектов Российской Федерации в международную жизнь является достаточно противоречивым. С одной стороны, регионы берут на себя определенные регулирующие функции, прежде выполнявшиеся федеральным (союзным) центром, что является одним из позитивных результатов децентрализации государственного управления. С другой — региональные власти не должны создавать новые административные барьеры (заменяющие прежнюю государственную монополию) для хозяйствующих субъектов (производственных, транспортных, торговых и других предприятий) — непосредственных участников внешнеэкономической деятельности. Существует мнение, что в этой сфере должен в полной мере применяться принцип субсидиарности: региональная администрация должна брать на себя только такие задачи организации и осуществления внешнеэкономических связей, которые отдельные хозяйствующие субъекты не в состоянии выполнять[6].

В правовом плане разрабатывается режим участия субъектов РФ в осуществлении международной политики России, механизм правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации. Он состоит из комплекса правовых средств, используемых в этих целях.

Субъекты Российской Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и другими законодательными актами. Министерство иностранных дел Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти оказывают содействие субъектам Российской Федерации в осуществлении ими международного и внешнеэкономического сотрудничества при строгом соблюдении суверенитета и территориальной целостности России, используя в этих целях возможности действующих при Министерстве иностранных дел Российской Федерации Совета глав субъектов Российской Федерации и Консультативного совета субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям. Развитие регионального и приграничного сотрудничества является важным резервом двусторонних связей с соответствующими странами и регионами в торгово-экономической, гуманитарной и иных областях.

Исследователи-компаративисты отмечают, что Россия избрала особую модель разграничения полномочий Федерации и регионов в международной сфере, введя в Конституцию 1993 г. новое понятие: внешние «связи» субъектов Федерации. Вследствие этого российская конституция в области международных отношений и международных «связей» устанавливает тройной уровень полномочий:

  • 1. Федерация обладает полномочиями в области внешней политики и международных отношений, международных договоров.
  • 2. Федерация и субъекты Федерации совместно координируют международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации и совместно обеспечивают выполнение международных договоров.
  • 3. Субъекты Федерации в рамках внешней политики и международных отношений, которые относятся к ведению Федерации, а также в рамках координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, которые относятся к совместному ведению, поддерживают международные и внешнеэкономические связи.

Существование различных полномочий Федерации и субъектов Федерации подразумевает необходимость координации. В большинстве федеративных государств за координацию внешних сношений субъектов Федерации несет ответственность Федерация. Россия, которая сделала координацию предметом совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, представляет собой исключение, что требует создания более сложного механизма координации, чем в других федеративных государствах.

С этой целью была сохранена и расширена практика еще царского, а затем и советского МИД назначать в ряд крупных городов представителей Министерства иностранных дел. Обсуждался вопрос о назначении представителя Министерства иностранных дел при каждом губернаторе, т.е. о возможности создания своего рода офиса иностранных дел в регионах. На повестке дня стоит обсуждение нового законопроекта о разграничении полномочий в сфере международных и внешнеэкономических связей. Этот законопроект юридически оформляет уже сложившуюся практику: вопросы открытия региональных представительств, подписания соглашений и т.п.

В Положении о МИД РФ (утверждено 14 марта 1995 г.) предусмотрены его функции по координации международных связей субъектов Федерации, получению от органов государственной власти субъектов РФ документов, справочных и иных материалов, передаче им в установленном порядке необходимой информации. Консультативный совет субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД РФ проводит экспертную оценку проектов нормативных документов, регламентирующих указанную сферу деятельности субъектов РФ, готовит рекомендации, обобщает позитивный опыт взаимодействия региональных органов.

Приняты также типовое положение о представительстве субъектов Российской Федерации за рубежом, рекомендации по подготовке субъектами Федерации соглашений с зарубежными партнерами. Коллегия МИД России приняла решение наращивать потенциал территориальных представительств министерства по оказанию действенной помощи регионам в налаживании и развитии их международных связей. Строго определены рамки соглашений (такие соглашения не считаются договорами) субъектов Федерации с зарубежными партнерами. Соглашения могут заключаться только по вопросам, отнесенным Конституцией РФ и законодательством РФ к компетенции субъектов Федерации.

Сфера международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ регулируется и их собственными конституциями и нормами. Большинство из них определяет, что участие субъектов Федерации в выполнении международных договоров РФ и координация их международных и экономических связей входят в сферу их совместной компетенции с федеральным центром. По решению Конституционного суда РФ те нормативные положения, которые входят в противоречие с федеральными, должны быть пересмотрены.

Основную координирующую роль здесь по-прежнему будут играть Совет глав субъектов Федерации при МИД России (СГС) и его рабочий орган — Консультативный совет субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям.

В настоящее время обсуждается законопроект «О приграничном сотрудничестве». Трудно переоценить его значение, учитывая, что протяженность границ России составляет 61 тысячу километров. Впервые этим законом предусматривается наделение органов местного самоуправления правом приграничного сотрудничества, субъекты Федерации призваны эту деятельность координировать.

С 1992—1993 гг. идет процесс институциализации приграничного сотрудничества. Концепция приграничного сотрудничества исходит из единства и целостности территории и внутреннего рынка России и необходимости согласования общегосударственных интересов и интересов населения приграничных территорий Российской Федерации. Расширение приграничного сотрудничества содействует формированию «пояса добрососедства» по периметру российских границ, обеспечивает наращивание субъектами Федерации своего хозяйственного потенциала.

Можно ожидать, что по мере усиления интеграционных процессов в целом в СНГ и укрепления его продвинутых интеграционных группировок усиление контактности границ станет доминирующей тенденцией. Как известно, процессы интеграции стран Содружества наталкиваются на значительные препятствия различного характера. Одним из способов преодоления этих препятствий и ускорения экономической интеграции, решения проблем гуманитарного характера видится широкомасштабное вовлечение субъектов Российской Федерации в региональное и приграничное сотрудничество с партнерами из СНГ. Высказываются предложения о создании внутригосударственной межведомственной структуры, координирующей вопросы взаимодействия сопредельных территорий. При этом основное внимание должно быть уделено совершенствованию законодательной основы этого взаимодействия.

Сотрудничество приграничных регионов России и Китая регулируется рядом межправительственных соглашений. С 1996 г. действует Постоянная рабочая группа по межрегиональному и приграничному торгово-экономическому сотрудничеству. Начинает осуществляться ряд крупных совместных проектов: строительство газопроводов и линий электропередачи, комплексный международный проект «Ту- манган», регулирование трудовой миграции и др. Соглашения о приграничном сотрудничестве заключены также с другими «старыми» соседями: Финляндией, Польшей, Монголией.

По инициативе Норвегии, Швеции, Финляндии, России и ЕС образован Баренцев Евро-Арктический регион. От России в него входят Республика Карелия, Мурманская и Архангельская области, Ненецкий автономный округ. Принята Программа Баренц-региона, стимулирующая региональное сотрудничество по выбранным приоритетным направлениям: экологические проблемы, забота об интересах и потребностях коренных народов, многосторонние инфраструктурные проекты, информационный сервис и т.д.

Функционирует Совет государств Балтийского моря, который рассматривает и вопросы регионального экономического сотрудничества. В частности, разработаны транспортный проект «Виа Балтика» (с ответвлением на Калининград и Санкт-Петербург), проект «Балтийское энергетическое кольцо», программа «Видение и стратегия развития Балтийского региона — 2010».

В 1997 г. Финляндия выдвинула инициативу сотрудничества в рамках «Северного измерения», а в 2003 г. план «Второго Северного измерения» был утвержден Европейской комиссией. В реализации плана задействованы регионы стран Европейского союза, России, Норвегии и Исландии. Особенность концепции «Северного измерения» в том, что сотрудничество осуществляется сразу на нескольких уровнях: государственном, региональном и местном.

В 1992 г. учреждена Черноморская зона экономического сотрудничества в составе 11 стран, в том числе России; подписана Декларация о Черноморском экономическом сотрудничестве. Образованы Международный деловой совет Черноморского экономического сотрудничества и Черноморский банк торговли и развития.

К осени 2012 г. Россия подписала три протокола к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Представители МИД приняли участие в подготовке под эгидой СЕ проекта нового юридического инструмента, регулирующего вопросы создания еврорегионов.

Неуклонно развивающиеся контакты субъектов Федерации с европейскими регионами существенно поддерживают инициативы российской дипломатии по продвижению общеевропейского процесса, вносят свою лепту в создание атмосферы доверия в Европе. Усилия российских регионов по укреплению внешнеэкономических связей на европейском направлении органично вписываются в концепцию формирования единого европейского экономического пространства, наполняют конкретным содержанием заключенные Российской Федерацией соглашения со странами Европы.

Выход российских регионов на международную сцену связан также с освоением европейского опыта межрегионального приграничного сотрудничества. Динамично развивается сотрудничество с Советом Европы по региональной проблематике. Мероприятия, организуемые

МИД России совместно с СЕ, дают возможность представителям как федеральных структур, так и субъектов Федерации изучать практический опыт и теоретические наработки в области межрегионального и приграничного сотрудничества. За последние годы в акциях СЕ приняли участие представители почти восьмидесяти субъектов Федерации, что позволило им наладить устойчивый диалог с европейскими коллегами, на постоянной основе обмениваться мнениями по проблемам федерализма. В частности, в настоящее время немалое внимание уделяется координации деятельности представителей субъектов Федерации и органов местного самоуправления в Конгрессе местных и региональных властей Европы при Совете Европы.

Особый смысл такое сотрудничество приобретает в условиях обострения финансового кризиса, региональных конфликтов, распространения коррупции, усиления организованной преступности и разгула терроризма. Изучение законодательной базы европейского регионализма может оказаться полезным для решения задач реальной федерализации России, принятия сбалансированных решений по вопросам бюджетного федерализма и разделения полномочий между уровнями власти.

Это будет способствовать расширению участия России в европейских региональных процессах, возрастанию инвестиционной активности Европы в России, взаимному пополнению финансово-технологических, природных и интеллектуальных ресурсов. При этом следует учитывать, что в условиях кризиса российские регионы оказываются в наиболее сложной экономической ситуации. Эксперты отмечают, что в ближайшее время потребуется существенный пересмотр стратегий регионального развития. Это не может не сказаться и на международной активности субъектов Федерации.

Опыт показывает, что национальные интересы России на международной арене могут быть обеспечены в наиболее полной мере только за счет совместных усилий федерального центра и субъектов Федерации. Совершенно очевидно, что любая несогласованность действий центра и регионов, а тем более диссонанс наносят ущерб престижу нашей страны, подтачивают те преимущества, которые предоставляет в международной сфере реальный федерализм. Зачастую низким остается качество проработки инвестиционных проектов. Проекты нередко не соответствуют общепринятым международным требованиям и стандартам. Есть примеры отсутствия знаний конъюнктуры иностранных рынков, возможностей зарубежных партнеров.

Положительный эффект могут дать межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, деятельность которых весьма благоприятно сказывается на процессах экономической интеграции российских территорий и препятствует развитию центробежных тенденций. В этой связи рельефно обозначилась задача координации внешних связей этих ассоциаций. Такие межрегиональные объединения, как ассоциации «Северо-Запад», «Центральная Россия» и «Черноземье», в конструктивном ключе развивают контакты с европейскими государствами ближнего и дальнего зарубежья, тем самым внося свой вклад в процессы общеевропейской интеграции, субрегионального и приграничного взаимодействия. Ассоциации «Северный Кавказ» и «Большая Волга» плодотворно сотрудничают со странами Черноморского и Каспийского бассейнов. «Сибирское соглашение», «Большой Урал» и «Дальний Восток и Забайкалье» успешно налаживают экономическое сотрудничество со странами Азиатско-Тихоокеанского региона.

В условиях кризиса мировой финансовой системы Россия предложила изменить глобальную финансовую архитектуру, пересмотреть роль действующих институтов и создать новые, обеспечивающие стабильность международные институты. Все это, по мнению российских руководителей и аналитиков, предполагает повышение роли государств как гарантов национального развития. Коллективным структурам глобального управления при этом отводится роль арбитров, обеспечивающих совместность их экономических стратегий20.

Российские правительственные структуры, Министерство иностранных дел постоянно активизируют свою деятельность в области экономической дипломатии. Ставится задача обеспечить России равноправные позиции в современной системе мирохозяйственных связей, свести к минимуму риски, возникающие при интеграции в мировую экономику, в том числе в контексте вступления в ВТО и предстоящего присоединения к ОЭСР, привлечь иностранные инвестиции. МИД России призван усилить дипломатическое сопровождение действий российских предпринимателей на внешних рынках.

Большой упор делается на совершенствовании экономической и энергетической дипломатии. Пристальное внимание МИД РФ уделяет сопровождению наиболее крупных экономических проектов и созданию за рубежом таких условий для российского предпринимательства, которые как минимум были бы сопоставимы с условиями для иностранного бизнеса в России[7].

В МИД России направление экономической дипломатии сосредоточено в департаменте экономического сотрудничества. В то же время и территориальные департаменты министерства 40-50% объема своей работы посвящают проблемам торгового обмена и привлечения инвестиций. Процесс принятия решений подразумевает участие в этом посольств и консульств, поскольку именно эти учреждения обладают уникальной возможностью обеспечить качественную экспертизу социально-экономических последствий широкомасштабных проектов. Посольства в состоянии поставлять специализированную информацию. Конечно, определенный объем информации содержится и в банках данных, однако самые ценные сведения, касающиеся конкретного фрагмента рынка, его стратегии и перспектив, чаще всего добываются именно на месте, особенно если речь идет о странах с редкими языками.

Под патронажем министерства создаются деловые клубы, проводятся круглые столы российских бизнесменов, стремящихся выйти на мировой рынок. Нарабатывается техника дипломатического сопровождения важнейших проектов и сделок и их целевого лоббирования. Однако в этой области существуют значительные неиспользованные резервы.

В России появляются различные акторы экономической дипломатии. В настоящее время уже около шести министерств обладают правом непосредственного выхода на международную арену. Такие транснациональные корпорации, как «Газпром», «Роснефть», «ЛУКОЙЛ», «Росалюминий», обзавелись своими собственными международными отделами.

Будучи страной, экспортирующей энергоресурсы (70% экспорта), основное внимание Россия уделяет так называемой энергетической дшиоматии, стремясь к созданию наиболее благоприятных условий в межгосударственных отношениях в этой сфере, преследуя цель повышения энергетической безопасности и роста своего влияния в ОПЕК и Международном энергетическом агентстве.

Известно, что «публичная политика» — это новый жанр осуществления власти в период глобальной информатизации. Тесно связанная с этим направлением политики публичная дипломатия представляет собой целый космос, где действуют политики, деятели культуры, науки и образования, средства массовой информации, неправительственные организации, пользователи социальных сетей, широко используются неформальные структуры и диалоговые площадки. Но что особенно значимо — отныне публичность является неотъемлемой чертой и профессиональной дипломатии.

Российская дипломатия освобождается от идеологизированных подходов в формулировании внешнеполитического курса. Однако и голый прагматизм, основанный на экономической конкуренции и силовых противовесах, не является эффективным. Культура России, ее славные традиции, наличие значительного числа соотечественников, проживающих за рубежом, становятся существенным фактором формирования объективного образа России. В концепции внешней политики РФ 2008 г. впервые появился термин «публичная дипломатия». В основном он понимается как информационное сопровождение внешней политики, популяризация русского языка, развитие общественной дипломатии. Еще с 2005 г. на английском, арабском и испанском ведутся передачи телеканала Russia Today. Радио «Голос России» вешает на 38 языках мира. В этом же ключе действует информационное агентство РИА Новости. На английском и арабском языках выходит газета The Moscow News. К формированию имиджа России и ее руководства привлекаются известные пиар-агентства. Международный дискуссионный клуб «Валдай» ежегодно собирает видных представителей экспертного сообщества. Проблемами международного гуманитарного сотрудничества занимается Федеральное агентство при Министерстве иностранных дел «Рос- сотрудничество». В Нью-Йорке и Париже открыты представительства российского Института демократии и сотрудничества. В условиях возрастающей роли публичной дипломатии особое значение приобретают, в частности. Фонд «Русский мир». Фонд поддержки публичной дипломатии имени А. М. Горчакова и Российский совет по международным делам. Эти структуры в первую очередь нацелены на обеспечение полноценного присутствия России в глобальном гражданском обществе.

Теоретики полагают, что публичная дипломатия профессионалов призвана стать катализатором деятельности, осуществляемой неправительственными акторами. И эта синергия очень важна. Завоевание доверия нелегко дается профессиональным дипломатам, ограниченным инструкциями своего ведомства, неправительственные акторы публичной дипломатии оказываются в более выгодном положении. Они в состоянии воспроизвести весь спектр политической жизни своей страны, транслируя не только официальные, но и оппозиционные настроения. Многочисленные НПО (из них свыше сорока — российские) в настоящее время имеют консультативный статус при ЭКОСОС ООН21. Партнерское сотрудничество этих организаций с ООН предполагает среди прочего действия по мобилизации мирового общественного мнения и оказанию политического давления с помощью кампаний и протестов, а также совместное финансирование программ и фондов ООН. Публичная дипломатия, конечно, являет собой неотъемлемую часть политики мягкой силы (softpower). Задача публичной дипломатии, т.е. привлечения на свою сторону общественности, сегодня стала особо значимой. Задача государства — поддерживать процесс становления НПО (пусть даже оппозиционных) как части гражданского общества, активнее привлекать их к диалогу по вопросам внутренней и мировой политики. Новым эффективным инструментом дипломатии становятся Интернет и социальные сети.

В течение веков происходило становление и совершенствование структур российской дипломатической службы. Современная модель дипломатии, появление которой относится XVIII в., пришла на смену средневековой дипломатии Посольского приказа. Советская дипломатия развивалась в условиях объективных противоречий между заданной идеологизированностью и диктуемым международной ситуацией рациональным подходом. В постсоветский период российская дипломатия освобождалась от идеологизированных клише, однако с течением времени становилось все более очевидным, что и голый прагматизм, основанный на силовых противовесах и экономической конкуренции, не ведет к созданию справедливой и демократической международной системы.

В настоящее время расширяются формы дипломатического присутствия России в международных структурах, активизируется деятельность в области экономической дипломатии. В условиях возрастающей роли публичной дипломатии особое значение приобретают такие организации, как Фонд «Русский мир», Фонд поддержки публичной дипломатии имени А. М. Горчакова, Российский совет по международным делам. Нацелены на обеспечение полноценного присутствия России в глобальном гражданском обществе многочисленные НПО, включая те, которые занимают ниши конструктивной оппозиции по отношению к властям.

Россия — многоконфессиональная и многонациональная страна, на опыте убедившаяся, к чему ведут фанатизм, экстремизм, забвение общечеловеческих ценностей и принципов. Следовательно, российская дипломатия имеет все возможности стать активным проводником безальтернативного равноправного диалога между различными народами и культурами, основанного на общих для всех универсальных ценностях и нравственных императивах.

К числу важнейших постулатов и целей, российской дипломатии, зафиксированных в Концепции внешней политики России и ее официальных интерпретациях22, относятся неделимый характер безопасности, безусловное соблюдение принципов международного права и недопустимость гипертрофированного применения силы, ведущего к усугублению страданий гражданского населения и опасному расширению зон турболентности. В условиях стремительного ускорения глобальных процессов и динамично меняющейся ситуации в мире возрастает ответственность дипломатии России за формирование международной повестки дня и основ международной системы.

Примечания

  • 1 Памятники литературы Древней Руси. Конец XV — первая половина XVI в. М., 1984. С. 508.
  • 2 Белокуров С. А. О посольском приказе. М.: Имп. Общество истории и древностей российских при Моек, ун-те, 1906. С. 49.
  • 3 Рогожин H. М. Посольские книги и другие источники XVII в. о социальном составе и имущественном положении членов русских посольств 1613— 1616 гг. М., 1982. С. 64.
  • 4 Hamilton К., Langhorne R. The practice of diplomacy: Its evolution, theory and administration. N.Y.: Routledge, 2000. P. 56—57.
  • 5 Langhorn R. Six lectures on diplomacy. M.: Mgimo. 2005. P. 14.
  • 6 Ключевский В. О. Курс русской истории. |Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.hrono.ru/libris/lib_k/klyuch58.php.
  • 7 Дебидур А. Дипломатическая история Европы / Пер. с фр. Ростов-на- Дону, 1995 (с издания 1905 r.). T. I. С. 10.
  • 8 История внешней политики России. XVIII век. М.: Международные отношения, 1998. С. 259.
  • 9 Емец. В. А. Механизм принятия внешнеполитических решений // История внешней политики России. Конец XIX — начало XX в. М., 1997. С. 50—89.
  • 10 Сазонов С.Д. Воспоминания. Париж, 1927. С. 353.
  • 11 |Электронный рссурс|. — Режим доступа: http://mbahelp.ru/contcnt/ diplomatichcskaya_akadcmiya_mid_rf_-_kak_vyuchitsya_na_diplomata.
  • 12 |Электронный ресурс|. — Режим доступа: http://fictionbook.ni/author/ lconid_mlechin/mid_ministryi_inostrannyih_del_vncshnyay/read online. html?page=2.
  • 13 Cerruti E. Visti da vicino. Milano, 1957. P. 59.
  • 14 Неизвестный Г. В. Чичерин. Из рассекреченных архивов МИД РФ // Новая и новейшая история. 1994. № 2.
  • 15 МИД не будет больше «крышей» для КГБ//Известия. 1991. 19сентября; Путин В. В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 2012. 27 февраля.
  • 16 Зонова Т. В. Настольная книга дипломатов //Дипломатический вестник. 2001. №8. С. 24-25.
  • 17 |Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.patriarchia.ru/db/ text/2449874.html.
  • 18 Лавров С. В. Мир в поисках нового равновесия// НГ-Дипкурьер. 2008. 15 сентября.

Контрольные вопросы

  • 1. Каковы исторические этапы развития российской дипломатической службы?
  • 2. Что вы понимаете под термином «концептуальные основы российской дипломатии»?
  • 3. Что вы знаете о деятельности России в многосторонних дипломатических структурах'?
  • 4. Какова роль российских НПО на международной арене?
  • 5. Каковы законодательные рамки внешней деятельности субъектов Российской Федерации?

Рекомендуемая литература

Бусыгина И. М., Лебедева Е. В. Субъекты Федерации в международном сотрудничестве //Аналитические записки НКСМИ МГИМО (У) МИД России. Вып. 3 (32). 2008. Апрель.

Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность Российской Федерации в 2011 году. Обзор МИД России. [Электронный рссурс|. — Режим доступа: http://www. mid.ru/BDOMP/brp_4.nsf/sps/A5D82E99BE657E33442579D5 0026094С.

Зонова Т. В. Гендерный фактор в политике и дипломатии // Международные процессы. 2010. № 2.

Зонова Т. В. Имидж России и новые требования к подготовке дипломатических кадров // Современный образ России: перспективы развития. М.: Общественная палата РФ. 2008.

Зонова Т. В. Основные этапы становления российской дипломатической службы // Дипломатическая служба / Под ред. А. В. Торкунова. М.: РОС- СПЭН, 2002.

Зонова Т. В. Публичная дипломатия и ее акторы. НПО — инструмент доверия или агент влияния? [Электронный рссурс|. — Режим доступа: http:// russiancouncil.ru/inner/?id_4=681.

Караганов С. А. Россия в мире: противоречие противоречий. 16.10.2012. [Электронный рссурс|. — Режим доступа: http://karaganov.ru/publications/287.

Лавров С. В. Внешнеполитическая философия России // Международная жизнь. 2013. № 3.

Лавров С. В. Выступление на форуме «Роль народной дипломатии в развитии международного гуманитарного сотрудничества». 16.12.2010. | Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://rs.gov.ra/node/2180l.

Лавров С. В. Российская дипломатия и вызовы XXI века // Международная жизнь. 2012. № 9.

Zonova Т. Diplomatic Cultures: Comparing Russia and the West in Terms of a ‘Modern Model of Diplomacy’ //The Hague Journal of Diplomacy. 2007. No 2.

Zonova T. Russian Diplomacy Facing Regional Challenges // Foreign Ministries: Managing Diplomatic Networks and Optimizing Value. Geneve; Malta, 2007.

Zonova T. The Consular Service in Russia: Past Problems, new Challenges // Consular Affairs and Diplomacy / Jan Mclissen, Ana Mar Fernandez (eds). Leiden; Boston: Martinus HIJHOFF Publishers, 2011.

  • [1] Интересно отметить, что в России название «дьяк» пришло из церковного лексикона, так же как и в Италии первые светские дипломатические агенты заимствовали своиназвания — «нунции, легаты» из реестра ватиканской дипломатической службы. Вероятно, это было связано и с тем, что в те времена именно среди церковников находилисьнаиболее грамотные люди, знающие иностранные языки.
  • [2] Примером могут служить договоры с Китаем 1858 г. и с Бухарой 1868 г.
  • [3] В МИД больше всего не любили пожилых «аутсайдеров», т.е. чиновников другихведомств, стремившихся попасть сразу на высшие дипломатические должности. Именнов связи с этим и был установлен возрастной ценз.
  • [4] Должности переводчиков на главные европейские языки в МИД не было.
  • [5] МИД был одним из самых малочисленных ведомств: в центральном аппарате вместе с нештатными служащими работало всего около 200 сотрудников, за границей находилось около 700 человек.
  • [6] Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации. М.: Научная книга, 2001. |Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.mid.ш/ЬйотрДЬог.п5ГЛе3845с0Г6с1%35443256с8а004е8835Л941'29715Ь898с8Г43256с8Ь004а1сс1а!ОрепОоситет.
  • [7] В 2012 г. Россия поднялась в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-го на 112-е место.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ