Внутренняя дипломатическая служба Европейского союза

Наряду с сетью традиционных двусторонних представительств, которыми обмениваются страны—члены ЕС, активно развивается собственная интегрированная дипломатическая служба, которую можно назвать «внутренней» дипломатической службой[1]. При вступлении страны в Европейский союз уровень ее дипломатической миссии при ЕС повышается до статуса посольства. Такой статус предполагает больший численный состав, который в состоянии справиться с большим объемом работы. Среди аккредитованных в Брюсселе дипломатических представительств постоянные представительства при ЕС, как правило, самые многочисленные. Например, британские и французские посольства при ЕС можно сравнить с их представительствами при НАТО и ООН.

Характер дипломатических представительств при ЕС свидетельствует об изменении традиционного состава дипломатического корпуса. Как уже отмечалось, в настоящее время наряду с внешнеполитическими ведомствами в международном обмене все более активно участвуют представители различных государственных ведомств. В связи с этим большинство стран формируют свое представительство при ЕС из работников различных отраслевых министерств, включая министерство торговли и промышленности, казначейство, министерство налогов и сборов, министерство сельского хозяйства. Например, к концу 1990-х годов представительство Великобритании насчитывало около 100 человек (с учетом административно-технического персонала, причем 52 человека для отдельных поручений дипломатического характера были наняты из числа местных жителей). Все сотрудники представительств, включая некарьерных дипломатов, пользуются дипломатическим статусом.

Переговорный процесс в ЕС требует участия чиновников и специалистов самого разного профиля. В силу этого представительства не самых богатых стран самые многолюдные. Для них частые командировки специалистов в Брюссель обходятся слишком дорого. Расширенные представительства предпочитают и страны, которые слишком удалены от Брюсселя и не имеют ежедневных рейсов в столицу Евросоюза. Правда, со временем необходимость часто циркулировать между Брюсселем и собственной столицей становится не столь необходимой для чиновников и специалистов. Внедрение новых технологий позволяет поддерживать контакты посредством Интернета.

Объем проблем, которыми занимаются постоянные представительства, ведет к созданию в них групп по направлениям. Ведущие страны, как правило, имеют в своих представительствах следующие группы[2]:

  • ? экономики, финансов и налогов;
  • ? внешней политики и внешней торговли;
  • ? промышленной политики, исследований и развития, внутреннего рынка и транспорта;
  • ? сельского хозяйства и рыбной ловли;
  • ? социальных дел, региональной политики, окружающей среды, здравоохранения и культуры;
  • ? юстиции, внутренних дел, пограничных проблем, иммиграции, визового режима, проблем убежища, сотрудничества в охране правопорядка, в борьбе с наркотиками и в судебных делах;
  • ? поддержания отношений с другими институтами Сообщества;
  • ? внутренней политики ЕС.

Серьезное отличие работы постпредства при ЕС от традиционного посольства состоит в том, что все члены постпредства постоянно вовлечены в переговорный процесс. По этой причине способность дипломата вести переговоры стала чуть ли не основным критерием отбора на работу в европредставительства. Чиновники, имеющие достаточное представление о проблемах ЕС (например, те, кто в своем министерстве занимался связями с Сообществом), также пользуются преимуществом при командировании в Брюссель. В известной мере постоянные представительства играют роль своеобразного буфера, смягчающего столкновение интересов отдельной страны с интересами интегрированного Сообщества.

Европейские политики неизменно подчеркивают, что переговоры в ЕС — не игра с нулевой суммой, когда выигрыш одного становится проигрышем другого. Речь идет о сложной системе многосторонней дипломатии, охватывающей огромное число проблем по широкому спектру интересов, что требует постоянных контактов как с правительством, так и с институтами ЕС. Собственно, переговоры и являются главной составляющей дипломатического процесса внутри ЕС. Переговоры могут вестись как в институтах ЕС, так и на неофициальной основе.

Уже отмечалось, что в работе некоторых рабочих комитетов заняты не только члены постоянных представительств, но и функционеры, командированные в Брюссель правительствами государств-членов. Обычно именно они формируют валютный, торговый и политический комитеты. В работе комитетов участвуют чиновники высокого ранга из министерств финансов и центральных банков, а также эксперты по внешней политике. Некоторые комитеты проводят в год почти тысячу совещаний с участием чиновников различных министерств и ведомств5.

Главы постоянных представительств при ЕС входят в Комитет постоянных представителей, по французской аббревиатуре COREPER II. В этом Комитете, который собирается на свои заседания раз в неделю, обсуждаются наиболее важные политические проблемы. Вопросы специального характера передаются на рассмотрение Комитета заместителей постоянных представителей (COREPER Г), члены которого встречаются дважды в неделю. COREPER II был создан еще в 1985 г. и выступал в качестве координирующего органа, связывающего государства-члены с Брюсселем. Члены Комитета являются своего рода лоббистами аккредитующей страны, оказывая влияние на политику Комиссии. С развитием интеграционных процессов все большее число вопросов передается на рассмотрение этого Комитета. В настоящее время о его эффективности свидетельствует тот факт, что лишь 10—15% решений принимаются Советом, остальные достигаются путем согласования между членами Комитета6.

Характерной чертой работы главы представительства при ЕС является повседневный контакт со своей столицей. Это тоже отличает его работу от занятий традиционного посла или представителя при международной организации. Постоянный представитель при ЕС ежедневно получает из своей страны инструкции по ведению переговоров. Дипломаты-практики отмечают, что инструкции слишком общего характера затрудняют работу представительства, а излишне детальные сужают поле для маневра. Поэтому написание инструкций — головная боль любого правительственного ведомства.

Постоянные представительства сосредоточены на информировании своего правительства о том, в какой мере деятельность ЕС затрагивает национальные интересы. После того как курс национальной политики в этом вопросе определен (формулирование национальной политики по той или иной проблеме ЕС входит в задачи министра, отвечающего за решение этой проблемы), обычно и начинается очередной раунд переговоров.

В ходе переговоров постоянное представительство тесно взаимодействует с европейскими институтами, в первую очередь с Комиссией, Советом и Европейским парламентом, а также с постпредствами других стран. В этом контексте глава представительства играет особую роль. Считается желательным участие главы представительства не только в исполнении инструкций, но и в формулировании политического курса, а также в его пересмотре в связи с изменением ситуации, в том числе с учетом сдвигов в переговорной позиции.

Срок пребывания дипломатов в Брюсселе обычно не превышает трех-пяти лет. По возвращении на родину в свои ведомства многие дипломаты могут рассчитывать на успешное продвижение по карьерной лестнице. В результате устанавливается прочная связь между чиновниками в Брюсселе и в соответствующей стране ЕС.

Нередко члены представительств в Брюсселе сетуют на то, что в их собственных странах чиновники относятся к ним с известным недоверием, видя в них не защитников национальных интересов страны, а выразителей интересов ЕС. Для ряда дипломатов работа в постоянном представительстве служит ступенью к высокооплачиваемой работе в институтах ЕС. На такую же карьеру могут рассчитывать и работники национальных министерств, которые активно вовлечены в европейские дела.

Следует выделить следующие основные задачи постоянного представительства:

  • ? сбор информации, который заключается прежде всего в выяснении, какие предложения вырабатываются Комиссией и что нужно лоббировать;
  • ? инструктирование министров, участвующих в заседаниях Совета, и тщательная отработка тактики переговоров;
  • ? еженедельные поездки посла на родину для инструктажа министров и чиновников по вопросам, дискутирующимся в ЕС. Обычно это происходит по пятницам, поскольку в выходные дни деятельность в Брюсселе не требует присутствия чиновников высокого уровня;
  • ? координация национальной и европейской политики. Постпредства оценивают настоящую или предсказывают потенциальную реакцию на выдвинутые предложения других стран-членов и институтов ЕС, особенно Комиссии и Европейского парламента, ставя об этом в известность все заинтересованные стороны в своей стране, и согласуют с ними дальнейшие действия.

Объем работы постоянного представительства многократно возрастает, когда его страна становится председателем ЕС. В постпредстве еще за год до этого создается «группа страны-председателя». На помощь представительству из национальных ведомств командируют чиновников. В течение всего срока председательства постоянный представитель и его заместители председательствуют на всех встречах и заседаниях соответствующего уровня. Задача тех, чья страна председательствует, заключается, прежде всего, в достижении компромиссов и в оказании посреднических услуг для стран-членов. Речь идет о наблюдении за ходом дискуссий и соблюдении правил. Важно также убедиться в том, что стороны переговоров полностью владеют ситуацией.

В каждой столице страны—члена Евросоюза имеют свое представительство[3]. Помимо этих представительств в восьми регионах Европы действуют так называемые региональные бюро Комиссии. Задача этих представительств и региональных бюро заключается в том, чтобы проводить в жизнь решения ЕС и отстаивать его политический курс с учетом в каждом отдельном случае интересов государства аккредитации.

Представительства и региональные бюро играют роль своего рода рупора Евросоюза. Дипломатическая служба ЕС внимательно отслеживает происходящее в отдельных странах и берет на карандаш вопросы, волнующие рядовых граждан. Представительства являются каналом связи с центральными и местными властями, политическими партиями, общественными деятелями, профсоюзами, деловыми кругами и представителями гражданского общества. Дипломаты помогают комиссарам Евросоюза в выработке политического курса, реализации инициатив и в исследовании общественного мнения.

В странах—членах ЕС Комиссия располагает сетью информационных центров. Представительства Комиссии сотрудничают с информбюро Европейского парламента. Совместно они организуют визиты государственных и политических деятелей в Брюссель и Страсбург, принимают европейских парламентариев в стране пребывания. Информационные бюро парламента, помимо этого, знакомят общественность с деятельностью Европарламента, обеспечивают контакты с представителями властей, с бизнесменами, руководителями предприятий, представителями университетов, молодежных ассоциаций, профсоюзных организаций. Они также поддерживают отношения со СМИ, неправительственными организациями, представителями европейских движений и организаций. Информационные бюро парламента действуют в тесном контакте с парламентом страны пребывания и с министерскими департаментами по проблемам интеграции. И представительства ЕС, и информационные бюро Европейского парламента распространяют материалы о деятельности европейских институтов. Ежегодно в Брюссель информационные бюро направляют свыше двадцати тысяч шифрованных сообщений.

Статья «110» Амстердамского договора определяет основные задачи всех дипломатических представительств следующим образом: дипломатические и консульские миссии государств-членов и делегации Комиссии в третьих странах и на международных конференциях, а также их представители в международных организациях призваны кооперировать свои действия. При этом они обеспечивают достижение совместных позиций и принятие совместных мер. Им вменяется в обязанность обмен информацией и выработка совместных акций. За рубежами ЕС они должны содействовать защите граждан какой-либо страны Евросоюза, не имеющей там представительства.

Миссии европейских стран—членов Совета Безопасности ООН должны сотрудничать и в полном объеме взаимно информировать друг друга. Постоянные члены Совета Безопасности обеспечивают защиту позиций и интересов ЕС, если это не противоречит Уставу ООН. Европейские институты, дипломаты и чиновники департаментов Совета министров ЕС теперь в значительной степени разделяют ответственность национальных посольств за политические акции.

По замыслу авторов Амстердамского договора, такая система способствует снижению напряженности в отношениях между самими государствами — членами ЕС и укрепляет солидарность и взаимопонимание. На европейском саммите в Хельсинки (декабрь 1999 г.) была поставлена задача изучить наиболее эффективные способы и средства использования сети посольств стран—членов ЕС и делегаций Комиссии в целях усиления роли ЕС в мировой политике.

Система, позволяющая проводить линию ЕС в третьих странах, выглядит достаточно сложно. Послы стран ЕС в известной мере координируют свою деятельность с делегацией ЕС, представленной в той или иной стране. Однако непосредственно внешнеполитическую линию ЕС проводят послы государств, входящих на каждый данный момент в «тройку»[4], которая на протяжении полугола руководит деятельностью Совета ЕС, а также органами, осуществляющими всю подготовительную работу.

Таким образом, главы делегаций через «тройку» регулярно вовлекаются в проведение политики ЕС. Послы получают возможность непосредственно участвовать в работе «тройки» в среднем восемнадцать месяцев на протяжении семи с небольшим лет. Иногда период участия в «тройке» составляет более восемнадцати месяцев, так как некоторые страны ЕС, не имеющие посла в данной стране, поручают представительство своих интересов одной из стран ЕС.

В условиях переменной конфигурации руководства ЕС только глава делегации является постоянной фигурой, представляющей интересы Союза[5]. Отмечают, правда, что посольства некоторых европейских стран все еще не согласны считать делегации ЕС равноправным дипломатическим партнером.

Деятельность постоянных представительств оказывает существенное влияние на работу интеграционных институтов. В свою очередь отмечается и обратное влияние интеграционных структур на дипломатическую службу. Дело в том, что прежде согласование позиций, как правило, осуществлялось создаваемыми ad hoc межправительственными рабочими группами, которые действовали под руководством глав соответствующих департаментов министерств иностранных дел. Теперь же центр дипломатической активности переместился в Брюссель, а это увеличивает возможность ЕС влиять на политику государств-членов через аккредитованных при нем дипломатов. Важно, что эти дипломаты постоянно проживают в Брюсселе, активно общаются между собой, более склонны к достижению компромисса со своими коллегами из других стран ЕС.

В силу этих обстоятельств роль двусторонних представительств выглядит в ином свете. Так, уже в начале 1980-х годов известный итальянский дипломат (в то время посол в Великобритании) Роберто Дуччи усомнился в целесообразности своего пребывания в Лондоне. Весьма часто, обращаясь к британскому министру иностранных дел с каким- либо вопросом, он в ответ слышал одну и ту же фразу — «вопрос находится в компетенции Брюсселя»7. Все это составляет некий новый контекст, в котором вынуждена действовать традиционная двусторонняя дипломатия.

Сторонники радикальной наднациональной интеграции утверждают, что нынешние двусторонние отношения внутри ЕС напоминают практику городов бывшего Ганзейского союза. Еще в XIX в. Бремен, Гамбург и Любек совместно содержали министров-резидентов в Берлине, Копенгагене, Лондоне и Париже. Известный знаток истории дипломатии А. Ватсон даже сравнивает европейских послов, которые аккредитованы в странах ЕС, с посланниками германских правителей конца XIX в. Несмотря на преодоление раздробленности Германии, эти правители упорно продолжали обмениваться дипломатическими представителями. Такова дань протокольной символике исчезнувшего суверенитета, утверждает Ватсон*.

Практика, однако, свидетельствует, что традиционные дипломатические представительства не только не отмирают, но обретают новые функции. Именно эти представительства активно участвуют в поиске равновесия коалиций, возникающих внутри Евросоюза при решении того или иного вопроса9.

Задачи, которые решает современная дипломатия в рамках интеграции, в значительной мере отражают тенденцию к стиранию граней между внутренней и внешней политикой. Различные национальные ведомства стран-членов устанавливают прямые связи с генеральными директоратами Комиссии ЕС. Это вынуждает министерства иностранных дел, стремящиеся сохранить за собой роль главного координатора, налаживать самые тесные контакты со своими внутренними ведомствами, имеющими выход

на международную арену. В итоге выстраивается высокоинтегрированная

система менеджмента по вопросам международной деятельности.

Потенциально все министерства стран—членов ЕС могут превратиться в «лопасти европейского мельничного колеса»10. Внешнеполитические ведомства адаптируют свои структуры к новым требованиям. Дипломаты поддерживают постоянную связь с представителями других ведомств, тоже выходящих на внешнюю арену. Таким образом, создается плотная сеть взаимодействия на разных уровнях разработки и принятия решений. Ежедневная координирующая роль министерства иностранных дел состоит в отслеживании обмена, происходящего между ведомствами и Брюсселем. Соответствующие департаменты министерства в своей ежедневной работе занимаются распространением поступающей из ЕС информации, пытаются стать непременными участниками контактов между внутренними ведомствами и своим поситоянным представительством в Брюсселе. Европейские министерства иностранных дел вынуждены также активно заниматься лоббированием не только членов Комиссии, но и представителей своих национальных ведомств. Известная унификация структур, методов ведения внешней политики и профессиональной подготовки позволила европейским внешнеполитическим ведомствам перейти к найму на работу в посольствах граждан страны пребывания не только в качестве административно-технического персонала, но и для замещения ими дипломатических должностей. Так, в Париже поговаривают о возможности доверить иностранцам такие традиционно дипломатические функции, как связь посольств со средствами массовой информации.

Между странами—членами ЕС широко распространен опыт обмена кадрами, регулярно проводящийся внешнеполитическими ведомствами Англии, Нидерландов, ФРГ и некоторых других стран. Например, французские дипломаты командируются на длительный период (от одного года до двух лет) в министерство иностранных дел ФРГ, где они работают в различных подразделениях вместе с немецкими коллегами. Возможность пройти стажировку в британском Форин офис получили слушатели Национальной школы администрации Франции.

Еврокомиссия предлагает стимулировать кадровый обмен не только между институтами ЕС, но и между национальными администрациями стран-членов. В том же духе намерен действовать и Совет Европы, предполагая наладить взаимодействие с ОБСЕ, ООН и другими международными организациями, в том числе и неправительственными.

Остро стоит проблема высокой стоимости «двойной» дипломатии, европейской и национальной, оплачиваемой налогоплательщиками. Предлагаются различные варианты ее решения, в частности, путем равномерного распределения обязанностей между представительствами стран ЕС. Например, посольству одной страны можно взять на себя проблемы экономического сотрудничества, другой — консульские функции и т.д. В Форин офис обсуждается вопрос слияния консульских служб стран—членов ЕС. Не исключается возможность прислушаться и к настоятельным советам британского министерства финансов и закрыть некоторое число консульств. Нуждающиеся в консульских услугах смогут пользоваться горячей телефонной линией, связывающей с чиновниками в Лондоне.

В одобренном Европейским парламентом «Докладе Спенсера» высказано предложение предоставить странам—членам ЕС возможность использовать делегацию в качестве представителя собственных интересов в третьих странах, где у них нет посольства. Выдвигается также идея совместно приобретать или арендовать здания для посольств, причем в этом могли бы участвовать не только европейские страны, но и делегации. Некоторые эксперты предлагают европейцам последовать примеру латиноамериканских стран. Известно, что некоторые латиноамериканские страны ввели практику совместных посольств в третьих странах, причем раз в год послом по очереди становится представитель одного из договорившихся об этом государств.

Голоса в пользу создания совместных посольств звучат и в Европе. Так, в 2000 г. Германия предложила осуществлять в странах за пределами ЕС совместные действиях посольств Союза. Германское внешнеполитическое ведомство мотивировало эту инициативу необходимостью демонстрировать европейскую солидарность. Разумеется, снижение расходов на представительство тоже принималось во внимание. На первых порах говорили об учреждении франко-германских миссий. Однако решение высшего органа административной юстиции Франции (Госсовета) о недопустимости создания совместных дипломатических представительств исключило такую перспективу.

Правда, речь может идти о совместной аренде помещений. На сегодняшний день у европейских зарубежных представительств все более широкое распространение получает система совместного использования помещений дипломатического представительства, а также оздоровительных комплексов, транспорта, школ, коммуникаций, систем связи и персонала. Например, в Астане и Минске представительства Великобритании, Франции и Германии располагаются в одном здании. В Танзанию направлены совместные представительства Северных стран Европы. Однако следует отметить, что, например, в Нигерии имеющая там значительные экономические и финансовые интересы Великобритания отказалась арендовать здание для посольства совместно с партнерами по ЕС.

Интерес вызвала и инициатива ряда норвежских политиков, предполагающая существенное сокращение норвежского министерства иностранных дел и его трансформацию в «Бюро иностранных дел» при кабинете премьер-министра. Предлагали ограничить задачи Бюро координацией деятельности отделов по международным связям каждого из министерств. В ЕС считают, что в ходе дипломатической реформы Сообщества похожая структура могла бы подойти и некоторым государствам—членам ЕС. В связи с расширением Шенгенской зоны стали поговаривать и о создании единой европейской консульской службы.

В сентябре 2012 г. появились сообщения о том, что Британия и Канада намерены организовать совместные дипломатические миссии за рубежом. К соглашению об учреждении объединенных дипломатических миссий в перспективе могут также присоединиться Австралия и Новая Зеландия. По словам министра иностранных дел Уильяма Хейга, это позволит Британии «обеспечить более широкое международное присутствие за меньшие деньги».

«Мы стояли плечом к плечу с великих войн прошлого века, мы ведем битву с террористами в Афганистане и помогаем странам «арабской весны», таким как Ливия и Сирия, — подчеркнул глава Форин офис, мы — двоюродные братья. Поэтому естественно, что мы хотим объединить наши посольства с Канадой в местах, где это необходимо обеим странам»".

Наличие делегаций ЕС позволило целому ряду малых стран, не располагающих необходимыми средствами для содержания многочисленных посольств, либо закрыть свое представительство, либо отказаться от его учреждения.

В этих условиях встает вопрос, сохраняют ли двусторонние дипломатические отношения внутри ЕС свою значимость? Ведь Договор о Европейском союзе подразумевает, что все граждане ЕС имеют право на «содействие со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена наравне с гражданами этого последнего».

Однако большинство исследователей дипломатии не сомневаются в продолжении дипломатических отношений на двустороннем уровне, что символизирует суверенитет участников этих отношений. Кроме того, на первый план выходят проблемы экономической дипломатии. Посольство оказывает необходимую поддержку национальному бизнесу. Ведь именно в коммерции, несмотря на общеевропейское сотрудничество, существует поле для серьезного соперничества. Большую роль играют национальные посольства в публичной дипломатии, направленной на разъяснение политики своей страны общественному мнению страны пребывания. Благодаря двусторонним дипломатическим связям поддерживается многолетняя, а временами и многовековая традиция отношений с той или другой страной. Наконец, зачастую именно посольство страны—члена ЕС, имеющей наиболее тесные отношения с третьей страной, может способствовать решению спорных вопросов, возникающих в отношениях с этой страной у европейских партнеров. Двусторонние представительства играют роль и в неизбежной дипломатической игре в равновесие, которое устанавливается путем соглашений с определенной группой стран, преследующих сходные интересы. Так, ст. 27 Договора о ЕС подчеркивает, что ЕСВД будет действовать в сотрудничестве с дипломатическими службами государств-членов и не будет их подменять.

Анализ дипломатических институтов Европейского союза позволяет констатировать следующее. Стало очевидным, что надежды на создание своего рода супергосударства оказались очередной утопией. Тем не менее видимое противоречие между процессами глобализации и интеграции снимается распространением на членов ЕС законов и норм, которые, собственно, и обеспечивают подготовку каждой страны к более эффективной адаптации к процессам глобализации.

Сегодня ЕС переживает нелегкие времена. Европейское общественное мнение критично относится к бюрократическим структурам Сообщества. Разногласия между членами ЕС значительно усилились после вступления в него государств Восточной Европы. Остро стоит проблема колоссальных расходов на «двойную дипломатию», национальную и общеевропейскую. Кризисные явления последних лет поставили европейские государства перед необходимостью срочных и зачастую весьма радикальных и болезненных реформ.

Интеграционная дипломатия обусловила весьма сложную и гибкую систему координации внешней политики отдельных государств и внешней политики Европейского союза. ЕС неуклонно расширяет сеть своих представительств за рубежом, предоставляя им новые компетенции. Тесно взаимодействуя в рамках европейских институтов, национальная дипломатия европейских стран обретает новые черты. Можно предположить, что интеграционная дипломатия в некотором смысле являет собой прообраз будущей модели дипломатии, сохраняющей национальный характер и одновременно отражающей возрастающий рост глобальной взаимозависимости.

  • [1] По аналогии с дипломатической системой Рима периода республики и империи,когда многочисленные миссии, направляемые из центра в провинции и из провинцийв центр, составляли т.н. внутреннюю дипломатию, основанную на положениях Римского права.
  • [2] В основу положена структура представительства Великобритании.
  • [3] До 1989 г. они назывались информационными бюро, в 1989 г. было решено придатьим политическое значение.
  • [4] После Амстердама «тройкой» стали называть руководящую группу, состоящую изпредставителя председательствующего на данный момент в ЕС государства и Генерального секретаря Совета ЕС — Высокого представителя С/•'Л'/-’, взаимодействующего с Комиссией. К работе этой группы может подключаться представитель государства, котороебудет осуществлять председательские функции в ЕС в последующие шесть месяцев.
  • [5] Избрание председателя ЕС на два с половиной года с возможным продлением срока может внести определенные изменения в эту систему.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >