Сравнительный анализ современного состояния дипломатических служб (на примере США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии и России)

Структурный анализ состояния внешнеполитических ведомств и зарубежных дипломатических представительств достаточно красноречиво свидетельствует о происходящих эпохальных изменениях. Развитие современных общественных и государственных институтов привело к тому, что центр принятия решений по многим жизненно важным внешнеполитическим проблемам смещается из дипломатического ведомства в администрацию президента, премьер-министра или в другие ведомства.

Государственный департамент США определяет задачи «новой дипломатии» следующим образом. Это «поддержка демократизации и защиты прав человека во всем мире, противодействие распространению оружия массового поражения, содействие миротворчеству, эффективное решение проблем экологии, беженцев, мигрантов, борьба с международной преступностью и терроризмом, содействие решению этнических и религиозных конфликтов, проникновение американского бизнеса на новые рынки»6.

Внешнеполитическое ведомство США сталкивается в своей деятельности с мощными национальными соперниками. Прежде всего речь идет об администрации Белого дома, министерстве обороны. Национальном совете безопасности, Центральном разведывательном управлении и, наконец, Конгрессе. Все они являются чрезвычайно активными игроками в выработке внешнеполитического курса. Американские авторы давно и остроумно подметили, что Госдепартамент стал «бюрократическим пигмеем среди гигантов»7. Это утверждал и пользовавшийся международным признанием американский дипломат Джордж Кеннан. Он подчеркивал, что все акции иностранного правительства, затрагивающие интересы одного или большее количество внутренних акторов, теоретически должны бы прежде всего рассматриваться в Госдепартаменте. Но из всех правительственных департаментов и агентств Госдепартамент обладает наименьшим влиянием в политических кругах страны. Это делает его довольно беспомощным в отношениях с остальными официальными структурами.

Ситуация усугубляется наметившейся в последние годы тенденцией руководителей Белого дома в своем непосредственном окружении принимать властные решения по наиболее важным вопросам обороны и безопасности — особенно в области военно-политических отношений с другими влиятельными державами и международными организациями. Однако не только Госдепартамент оказался в значительной степени лишенным традиционной роли рупора и координатора внешнеполитического курса. В области международных отношений немало направлений уже отданы на откуп многочисленным акторам, подвизающимся на вашингтонской сцене. Речь идет не только о департаментах и агентствах федерального правительства, но и о различных комитетах Конгресса, непосредственно испытывающих нажим лоббистов.

В бурном море постоянно меняющихся интересов и соперничающих групп давления перед иностранным дипломатическим представителем, работающем в Вашингтоне, стоит трудная задача заручиться необходимой поддержкой этих групп в достижении договоренности с правительством США по вопросам, представляющим взаимный интерес.

Даже в странах, где внешнеполитические ведомства традиционно пользуются большим авторитетом, все чаше возникают межведомственные трения. В свое время в Маргарет Тэтчер планировала создать в противовес Форин офис аналог американского Совета национальной безопасности — Foreign Affairs Unit. Неоднократно предпринималась попытка вывести вопросы европейской интеграции из-под опеки Форин офис, создав должность министра по делам ЕС. Сопротивление дипломатического ведомства не позволило осуществить эти проекты. В дальнейшем Форин офис бдительно следил за тем, чтобы никто не покушался на его прерогативы.

Конечно, несмотря на то что ФО пытается удержать в своих руках разработку и проведение внешнеполитического курса, многие ведомства учредили свои собственные международные отделы. Теперь координация внешней политики осуществляется на уровне Кабинета премьер-министра, в рамках которого работают различные комитеты, разрабатывающие направления внешней и оборонной политики, разведывательной деятельности и европейского курса. ФО благодаря коллегиальной системе управления внешними делами активно участвует на всех этапах выработки и принятия такого рода решений, оставаясь важным координатором внешней политики. Однако трения с другими ведомствами, в частности, с аппаратом премьер-министра, неизбежны. Это отмечал еще в бытность свою премьер-министром Гарольд Макмиллан: «Нет ничего более сложного и деликатного в управлении правительством, — писал он, — чем налаживание отношений между премьер-министром и министром иностранных дел»8.

Своеобразным подтверждением такого положения дел стало зарубежное турне премьер-министра Великобритании Тони Блэра в январе 2002 г., в ходе которого он допустил ряд самостоятельных высказываний по проблемам английской внешней политики. Это вызвало крайнее раздражение ряда руководителей Форин офис и членов парламента, которые заявили, что «лучше бы премьер-министр отправлял в международные турне своего министра иностранных дел», ибо такие поездки, как, например, визит на Ближний Восток, требуют «высокого дипломатического искусства». Создалось впечатление, утверждали критики Блэра, что дипломатам Форин офис вообще дали полную отставку, так как Тони Блэр, отказавшись от их помощи, воспользовался услугами своих личных советников.

Трения между министерством иностранных дел и ведомством федерального канцлера возникают на практике и в Германии. Бюро бундесканцлера, имеющее в своем составе управление по внешней политике и политике безопасности, занимается координацией внешней политики. Бюро последовательно наращивает собственную активность в поддержании международных связей, тем более что в последнее время личные контакты между руководителями государств стали одним из важнейших инструментов решения международных проблем9.

Поскольку в коалиционных правительствах посты федерального канцлера и министра иностранных дел обычно занимают представители разных партий, трения между ведомством канцлера и министерством иностранных дел имеют чаше всего партийно-политическую подоплеку, не отражая напрямую расхождения в вопросах внешней политики ФРГ. Правда, время от времени возникают и такие разногласия.

Во Франции министерство иностранных дел, известное по месту пребывания как Кэ д’Орсе, включено в процесс координации внешнеполитической деятельности, которая осуществляется рядом структур. Например, большие полномочия приобрел созданный еще в 1994 г. Межминистерский комитет по координации внешнеполитической деятельности. Комитет возглавил премьер-министр, в его состав вошли те члены кабинета, ведомства которых имеют выход на международную арену. В работе Комитета принимает участие специальный представитель президента, а также генеральный секретарь Межминистерской комиссии по европейскому сотрудничеству"1. В частности, речь идет о бюро генерального секретаря по вопросам обороны, где представлены все министры, имеющие дело с проблемами обороны и безопасности, межминистерском комитете по экспорту военного снаряжения, комитете по экономическому сотрудничеству, межминистерской комиссии по европейскому сотрудничеству. Представители Кэ д’Орсе принимают весьма активное и компетентное участие в работе этих структур, равно как и в процессе выработки решений. При этом, однако, основную роль в разработке решений играет аппарат премьер-министра, а решающее слово остается за президентом Франции.

Французское правительство жестко контролирует финансовый аспект внешнеполитической активности. В 1994 г. был создан Межминистерский комитет по координации государственных средств, выделяемых на международную деятельность. Возглавляет этот комитет премьер-министр, в него вошли все члены правительства, министерства которых имеют выход на заграницу, а также специальный представитель президента и генеральный секретарь Межминистерской комиссии по европейскому сотрудничеству. Деятельность комитета заключается в сборе информации, касающейся зарубежных связей Франции и использования фондов, выделяемых из бюджета на международную деятельность, а также в определении количества и величины представительств за рубежом, предложении мер по рационализации международной активности и составлении ежегодных докладов по итогам этой деятельности. Кэ д’Орсе играет большую роль в работе этого комитета, и генеральный секретарь министерства является его официальным рупором".

Подобное положение дел побуждает, а иногда и вынуждает иностранного посла или его сотрудников обсуждать свои проблемы непосредственно в различных департаментах или агентствах, иногда в обход министерства иностранных дел страны пребывания. Это в свою очередь воодушевляет заинтересованные департаменты и агентства на открытие собственных представительств в иностранных столицах для продвижения своих ведомственных интересов.

Существенные изменения в традиционной дипломатической системе связаны также и с гораздо более прозаическим фактором — хронической нехваткой бюджетных финансовых средств. После Второй мировой войны произошел колоссальный рост бюрократического дипломатического аппарата. Это объяснялось и логикой холодной войны, и появлением в процессе деколонизации многочисленных независимых государств. Даже Швейцария, не имевшая до 1960 г. ни одного представителя в ранге посла, к 1990 г. имела более 70 посольств. Возросшая сложность внешнеполитических проблем, требовавших участия в их разрешении все более широкого круга специалистов, привела к тому, что посольства в последние десятилетия XX в. были укомплектованы вовсе не только карьерными дипломатами. В настоящее время сотрудниками посольств являются представители самых разнообразных ведомств — военных, разведывательных, коммерческих, информационных, агропромышленных и т.д. К началу нового XXI столетия в американском посольстве в Лондоне насчитывалось не более 20% работников, принадлежащих к внешнеполитическому ведомству как таковому12. В свое время американский президент Томас Джефферсон управлял внешней политикой с помощью пяти клерков, двух посланников и находящегося на почасовой оплате переводчика. В конце 40-х годов прошлого века Государственный департамент США насчитывал 700 человек, в настоящий момент численность его сотрудников, включая контрактников из числа граждан страны пребывания представительства, приближается к 22 тыс.13. Уже в 1970-е годы в средней по величине стране американское посольство приближалось к 1000 человек, из которых лишь около 15% принадлежали к Госдепартаменту, сообщает, например, энциклопедия «Britannica». В первом десятилетии XXI в. самое крупное по численности и самое дорогостоящее посольство США появилось в Ираке, оно насчитывает, включая технический, обслуживающий персонал и службы безопасности, около 15 000 человек. Его территория равна сотням футбольных полей. В Ираке действуют также два американских консульства, в каждом работает по тысячи человек[1].

В 1996 г. Ассоциация зарубежной службы опубликовала данные о структуре представительства. В крупном американском посольстве, помимо заместителя главы миссии, существует 11 групп, во главе которых стоят дипломаты высоких рангов (политический советник, экономический советник, дипломаты, отвечающие за консульскую и административную группу, за охрану среды, научный и технический обмен, отношения с общественностью и культурный обмен). Помимо этого в посольстве, как правило, работают: координатор по проблемам беженцев; специалист по информационным системам; специалисты по проблемам труда, сельского хозяйства, руководитель программ помощи и, наконец, дипломат в должности секретаря по иностранным делам, несущий определенную ответственность за координацию всех направлений. Эти группы носят название country team, теоретически они подчинены непосредственно послу или его заместителю. Однако некоторые из них работают под прямым или косвенным началом вашингтонских боссов в Госдепартаменте или в других ведомствах. Ввиду такого многочисленного состава только некоторые из дипломатов могут надеяться на регулярные встречи с послом или на работу под его непосредственным руководством.

Аналогичный рост аппарата дипломатической службы наблюдался и в других странах. В 1914 г. у Великобритании было всего девять послов. В посольстве в Париже тогда было занято одиннадцать человек, в Вашингтоне — восемь. В начале XXI в. английское посольство в США насчитывало свыше трехсот человек. В 2013 г. у Форин офис было 4687 сотрудников в центре, 14 тыс. — в зарубежных представительствах, причем только 3,5 тыс. являлись кадровыми сотрудниками дипломатической службы14.

В 1945 г. на Кэ д’Орсе в штатном расписании министерства было 447 человек, в 2013 г. это число выросло до 16 500 человек. Из них в центральном аппарате трудились не многим более трети. Как правило, в крупных посольствах Франции работают от 100 до 200 дипломатов.

В системе дипломатической службы ФРГ в конце 1990-х годов были заняты 8800 человек, 2800 человек — в центральном аппарате министерства, 6 тыс. человек — в загранпредставительствах. У ФРГ за границей есть 153 посольства, 61 генеральных консульств и консульств, 12 постоянных представительств при международных организациях и одно специальное представительство. Среди работающих в министерстве иностранных дел только 688 человек являются собственно дипломатами и числятся по категории «высшей службы». В немецких загранпредставительствах из общего числа сотрудников насчитывается не более 900 дипломатов.

Численность дипломатических сотрудников итальянского министерства иностранных дел после проведенной в 2000 г. реформы дипломатической службы возросла с 938 до 1119 при общей численности персонала 7912 человек (5500 штатных сотрудников, остальные — оформленные по трудовому соглашению).

Вопросы финансового порядка стали серьезной проблемой для современной американской дипломатической службы. Растущие бюджетные ассигнования на оборону и безопасность (в 2010 г. в США на эти нужды было выделено 663,8 млрд долл.) просто несопоставимы с сокращающимся бюджетом дипломатического ведомства. На внешнеполитическую деятельность США выделяют немногим более

50 млрд долл., а на оперативные нужды Госдепа — всего 11 млрд15. К новому веку бюджетные расходы на дипломатическую службу сократились по сравнению с началом 1980-х годов более чем на 50%|6. Еще в 2001 г. срезали ассигнования на силы по поддержанию мира (peacekeeping:), помощь государствам бывшего СССР, на программы по нераспространению ядерного оружия, тогда как сенатская комиссия по ассигнованиям почти на 40% сократила расходы на обеспечение безопасности посольств17.

Сегодня расходы на внешнюю политику, включая помощь развивающимся странам, затраты на Госдепартамент, зарубежную службу, контроль над вооружениями (Anns Control and Disarmament Agency), публичную дипломатию, «Голос Америки» и взносы в международные организации, составляют 1,35% федерального бюджета. На 2013 г. правительством предусмотрено увеличение бюджетного финансирования Госдепа на 1,5% по сравнению с 2012 г.18.

За последние десятилетия существенно сократилось и бюджетное финансирование британской внешнеполитической службы. «Совершенно недопустимо, — возмущались представители Палаты общин, — выделять 29 млрд фунтов стерлингов на оборону в отсутствие непосредственной военной угрозы и сокращать расходы на дипломатию, которые составляют теперь лишь половину расходов Франции и всего '/3 расходов Германии»19.

В настоящее время бюджет министерства обороны приближается к 30 млрд фунтов стерлингов, а ежегодный бюджет Форин офис составляет около 1,6 млрд фунтов стерлингов (менее 0, 4% госбюджета)20. Планируется дальнейшее сокращение бюджетных расходов почти на 90 млн фунтов стерлингов каждые три года21. Аналитики указывают на то, что с учетом инфляции финансовые сложности ведомства еще более усугубятся.

Финансовые проблемы определяют хронический дефицит кадров и большие трудности с привлечением талантливой молодежи на английскую дипломатическую службу. Еще в начале девяностых годов прошлого века отмечали, что «относительно низкая заработная плата, плохие условия труда, длительный рабочий день, невысокие шансы получить быстрое продвижение по службе стати причиной растущего недовольства и пессимистического настроения среди дипломатов»22.

В 2000 г. на 172 млн марок был урезан бюджет министерства иностранных дел ФРГ23. За последние годы на фоне почти 33 млрд евро оборонного бюджета Франции,бюджет Кэ д’Орсэ составлял около 4,5 млрд евро (1,8% госбюджета). При этом министерство получато лишь 25% фондов, выделяемых государством на международную деятельность этих фондов24. За 2008-2010 гг. было урезано 700 рабочих мест, а к 2013 г. планируется их дальнейшее сокращение25.

В Италии за двухлетие с 2008-го по 2010 г. государственное финансирование дипломатической службы снизилось с 0,35 до 0,25% государственного бюджета26.С приходом к власти правоцентристского правительства во главе с Сильвио Берлускони в итальянской прессе была развернута широкомасштабная кампания, направленная против чрезмерных расходов на дипломатию, а жалованье дипломатов — «служителей Фарнезины» было названо «золотым». При этом не афишировался тот факт, что обший бюджет министерства иностранных дел этой страны составлял в то время лишь мизерную часть государственного бюджета. Одним из основных положений закона «О реформе внешнеполитической службы», принятого парламентом в 2010 г., было намерение привести бюджетное финансирование МИД в соответствие с уровнем финансирования министерств иностранных дел основных европейских стран.

Вызовы времени поставили перед современными дипломатическими службами вопрос об очередных реформах. В США президентская администрация в конце 1990-х годов выступила со «Стратегической инициативой по менеджменту». Намечалось четкое выделение приоритетов, реорганизация структур и рационализация процессов в условиях наименьших ассигнований. Основной акцент был сделан на децентрализацию (devolution) властных функций. В данном случае децентрализация означала распределение ответственности между высшим и низшим звеньями аппарата. В рамках «Стратегической инициативы по менеджменту» была разработана специальная программа по реорганизации посольств. С 1992-го по 1997 г. было закрыто 36 посольств и консульств, в частности, такие крупные консульства, как в Лионе, Бордо, Генуе, Палермо27.

Персонал тридцати посольств в небольших странах был сокращен. При этом имелось в виду, что эффективное функционирование посольства при меньшем численном составе обеспечивалось бы за счет «технологических нововведений» в административном управлении. Так, например, узел связи в Майами благодаря усовершенствованным информационным системам начал обслуживать сеть посольств в Центральной и Южной Америке, осуществляя выплату зарплаты, бухгалтерский учет, обслуживание перевозок и т.д. Это позволило значительно сократить штат представительств и непроизводительные расходы28. С этой же целью уменьшили обязательное количество регулярных посольских отчетов.

Сокращение расходов на дипломатическую службу наталкивается на сопротивление со стороны профессиональных дипломатов.

«США как глобальная держава, — заявляют они, — должны иметь представителей во всех столицах мира, даже если в посольстве останутся работать два-три человека. Наше присутствие необходимо в ООН при голосовании важных резолюций, а также повсеместно, где могут быть открыты залежи полезных ископаемых или где международные террористы могут найти себе пристанище, а также там, где доступ к воздушному пространству может быть затруднен или где американский турист или американская компания может испытать потребность в помощи и поддержке»29.

В Госдепартаменте полагают ошибочным мнение некоторых представителей американского истеблишмента о снижении роли дипломатической службы в условиях глобальной экономики, телекоммуникаций, Интернета, и электронной почты, глобальной телевизионной сети CNN. Конечно, полемизируют они, президент может напрямую позвонить другому президенту. Однако вряд ли он сможет обойтись без квалифицированных советов специалиста, знающего страну, с лидером которой общается американский президент, или без эксперта, владеющего языком собеседника, знающего историю и культуру его страны, лично знакомого с иностранными лидерами, а также способного анализировать их взгляды и определять степень влиятельности тех или иных групп давления.

Американские дипломаты отмечают, что представительство Госдепартамента в Конгрессе значительно уступает массированному присутствию оборонного и разведывательного ведомств. Всякий раз, когда министр обороны или директор ЦРУ направляется в Конгресс, главная его задача — добиться финансирования. Когда же в Конгрессе выступает государственный секретарь, то он прежде всего отстаивает определенный политический курс.

В 2000 г. сотрудники Госдепартамента подготовили весьма интересный документ «Открытое письмо будущему государственному секретарю». Его подзаголовок выглядел достаточно красноречиво — «SOS for DOS» («Спасите Госдепартамент»), В письме дипломаты жаловались, что

«Департамент плохо укомплектован кадрами и оборудованием, не готов к вызовам XXI в. Устаревшие процедуры и хроническая нехватка ресурсов сделали свое дело. Организационная структура нефункциональна, сотрудники перегружены работой, многие из посольских зданий разрушаются. Традиции и культура Департамента нуждаются в обновлении, в то время как его персонал занят мелкими повседневными делами, не имея перед

глазами общего плана действий. Мы выходим в неизвестные морские дали

XXI в. на ржавой посудине».

В письме отмечались также «структурное несовершенство, тяжеловесные процедуры, пришедшие в негодность инфраструктуры, подрывающие дипломатическую готовность реагировать на вызовы времени и превращающие Госдепартамент в слабое звено национальной безопасности»30.

В исследовании положения дел американской дипломатии, произведенном М. Истом и Э. Диллери, был сделан вывод о том, что в настоящее время перед внешнеполитической службой США стоят следующие задачи:

  • ? осуществлять взаимодействие с Национальным советом безопасности;
  • ? строить отношения с министерством обороны;
  • ? развивать сотрудничество с ЦРУ, учитывая, что все большее значение приобретают экономическая разведка, проблемы терроризма и другие глобальные угрозы;
  • ? совершенствовать американскую публичную дипломатию — дипломатию XXI в.;
  • ? избегать дублирования функций казначейства, имеющего собственные представительства за рубежом;
  • ? формировать роль Госдепартамента в условиях расширения присутствия ФБР и других специализированных организаций за пределами США и развернутой ими активной борьбы с международной преступностью и выхода на прямые связи с зарубежными правоохранительными органами;
  • ? координировать финансовую поддержку агентств, специализирующихся на международной деятельности и в основном имеющих своих представителей в американских посольствах;
  • ? добиться сбалансированности традиционных двусторонних отношений и многосторонней дипломатии в обстановке глобализации;
  • ? осуществлять структурную перестройку посольства в период завершения холодной войны;
  • ? оперативно решать практические вопросы, связанные с деятельностью посольств;
  • ? добиться оптимизации консульской работы в условиях возрастающего объема работы и сокращения численности младшего состава зарубежной службы;

? найти оптимальные параметры информационной системы и источники ее финансирования31.

В последнее время к посольствам и консульствам США добавились «посты присутствия». Они учреждаются в зарубежных центрах, представляющих наибольшую важность для развития двусторонних отношений, и в них, как правило, работает всего лишь один дипломат. Есть и виртуальные посты присутствия, имеющие только электронный адрес и сайт, благодаря чему у жителей данного региона есть возможность получить всю необходимую информацию. В мире таких постов присутствия насчитывается около полусотни. В России, например, наряду с консульствами в Санкт-Петербурге и Екатеринбурге существует американский пост присутствия в Челябинске.

Новые задачи стоят и перед британским ведомством иностранных дел. В послевоенный период основной его задачей было максимально сохранить внешнеполитические позиции Англии в условиях крушения империи. Осуществляя поставленные цели, Форин офис сумел не утратить своего традиционно ключевого положения в реализации внешнеполитического курса страны. Высочайший профессиональный уровень английской дипломатии содействовал стремлению Британии добиваться такого особого положения, которое «превосходило бы ее реальный вес в мировой политике»32.

Тем не менее в конце 1970-х годов специальная правительственная группа подготовила доклад по реформированию системы управления внешней политикой. Авторы доклада исходили из того, что дорогостоящая дипломатическая служба не отвечает более потребностям дня и должна быть значительно сокращена, в то время как специалисты, которые в состоянии отстаивать британские интересы, в основном заняты в структурах внутренних ведомств. В докладе содержалось также предложение объединить Дипломатическую службу (Foreign Service) и Внутреннюю гражданскую службу (Ноте Civil Service) и создать на этой основе Группу по внешней политике (Foreign Policy Group). Форин офис удалось выдержать этот натиск и самостоятельно проводить реформирование собственных структур или же в доходчивой форме аргументировать необходимость сохранения прежних устоев, препятствуя попыткам реформировать ведомство извне. Известная консервативность британского ведомства проявилась, например, в период, когда внешнеполитические ведомства многих стран стали внедрять так называемые «функциональные принципы» в структуры министерства. Форин офис не пошел по этому пути, опасаясь, что введение принципа функциональности неизбежно приведет к передаче многих внешнеполитических дел другим ведомствам.

В числе прочих аргументов британские дипломаты выдвинули довод о чрезмерно завышенной стоимости реформы, а также о необходимости придерживаться в международных делах логики региональной и страноведческой специализации. «Министерство полагает, — утверждали британские дипломаты, — что знание специфики отдельных стран и развитие на этой основе двусторонних отношений полностью соответствует целям продвижения британских интересов»33.

Конечно, в Великобритании, как и во многих других странах, ряд ведомств поспешил учредить собственные международные отделы. ФО немедленно приступил к налаживанию конструктивных отношений с ними, и это в итоге обеспечило дипломатам статус «первых среди равных». Нельзя также не отметить то особое упорство, с каким ФО отстаивал ведущую роль своих послов. ФО удалось воспрепятствовать реформе, в результате которой работающие в посольствах представители других ведомств получили бы право выходить непосредственно на свои министерства в обход посла.

Профессиональные британские дипломаты в отличие от американских по-прежнему замешают 85—90% вакансий оперативного характера во всех дипломатических ведомствах в центре и за рубежом. Правда, скорее всего это объясняется набором на дипломатическую службу людей самых разнообразных профессий, что позволяет удовлетворять потребность в специалистах узкого профиля

Во Франции в период 1980-х годов на фоне общего 10%-ного роста французского госаппарата количество работников дипломатической службы уменьшилось на 5,5%. В 1990-е годы штаты Кэ д’Орсэ были сокращены на 8%. Урезанию на 10—15% подверглась и консульская сеть. Для пополнения кадрами вновь открывающихся посольств намечено сокращение по одной дипломатической должности в год в столицах ЕС. Официально Париж объясняет это сокращением числа французских граждан в бывших колониях, а также изменениями, произошедшими в странах ЕС в результате интеграционных процессов.

Как мы уже отмечали выше, в 1998 г. началось проведение структурной реформы дипломатической службы ФРГ. Целью реформы было названо повышение эффективности работы центрального аппарата за счет более рационального распределения обязанностей между подразделениями министерства, сокращения числа сотрудников, внедрения современных методов организации труда и современной оргтехники. Реформирование затронуло прежде всего политический, а также экономический и культурный департаменты. Одновременно было проведено сокращение заграничной службы. Были закрыты двадцать представительств ФРГ за границей. Речь шла преимущественно о представительствах в африканских странах и консульствах в странах ЕС.

В порядке предусмотренной реформой «рационализации» дипломатической службы Италия также ликвидировала ряд консульств. В 1999 г. было закрыто шесть консульств в Европе и одно в Канаде. Было также упразднено генеральное консульство в Берлине и консульство в Австрии. При этом нехватка кадров остается одной из наиболее болезненных проблем итальянской дипломатии.

Глобализующаяся экономика коренным образом модифицирует содержание отношений между правительством и бизнесом. В этих беспрецедентных условиях министерства иностранных дел и разветвленная сеть зарубежных дипломатических представительств вынуждены все активнее заниматься деятельностью, направленной на повышение конкурентоспособности своих стран на мировом рынке.

Довольно яркое представление о происходящих процессах дают перипетии министерства иностранных дел Италии. С появлением в 2002 г. в нем премьер-министра Италии Сильвио Берлускони, который взял себе также портфель министра иностранных дел ad interim, наметилось довольно радикальное реформирование дипломатической службы на Апеннинском полуострове. Берлускони сделал заказ на разработку реформы дипломатической службы Италии двум консалтинговым фирмам, одна из которых традиционно консультирует высших британских чиновников по вопросам функционирования государственного аппарата.

По итогам проверки, проведенной британскими специалистами, был сделан вывод о том, что Фарнезина страдает пороком «фрагментарности и импровизационности в продвижении внешней политики Италии на международной арене, недостаточным вниманием к экономическим вопросам и ярко выраженной кастовой элитарностью».

Консультанты рекомендовали Берлускони осуществить слияние министерства иностранных дел с министерством внешней торговли (по примеру Канады), обеспечив тем самым сосредоточение рычагов управления в области политического, экономического, социального и культурного направлений во внешних связях (по примеру британского Форин офис). Основной вывод консультантов звучал — Фарнезина должна стать «катализатором бизнеса».

С этой целью было предложено провести дальнейшее сокращение числа посольств и консульств, сосредоточить дипломатическую деятельность лишь в тех странах, отношения с которыми сулят наибольшую выгоду, экономить средства на содержании персонала за границей, а также активнее прибегать к найму специалистов на местах. Кроме того, в рекомендациях содержалось предложение ввести систему мониторинга за расходами, более четко определять задачи внешней политики, установить допустимые пределы разрыва между поставленными целями и достигнутыми результатами. Берлускони выступил с заявлением, что задача дипломатии действительно заключается в продвижении бизнеса, поэтому все итальянские посольства должны занять место «на передовой линии борьбы за наращивание экономического присутствия за рубежами отечества». Он предложил по примеру США направлять впредь послами в наиболее важные для Италии страны не карьерных дипломатов, а представителей делового мира и бизнесменов.

В полемику с Берлускони вступил наиболее влиятельный в профессиональной дипломатической среде профсоюз дипломатических работников. С одной стороны, руководители профсоюза положительно отнеслись к идее сосредоточить в Фарнезине основные полномочия в области внешних сношений, которые сейчас распылены между различными государственными институтами. С другой — они заявили, что отказ от посольств и консульств в ряде стран приведет к негативным последствиям. В частности, Италия, претендующая на место постоянного члена Совета Безопасности ООН, может лишиться голосов этих стран. Возражения раздавались и по поводу заключения на местах трудовых соглашений со специалистами и служащими из числа местных жителей из опасения, что наплыв местных кадров «заставит поступиться национальными интересами». Вспомнили в профсоюзе дипломатических работников также и о том, что американская система послов-бизнесменов в самих Соединенных Штатах в настоящее время подвергается серьезной критике.

В 2011 г. приступили к осуществлению новой реформы ведомства. Прежняя организация по территориальному принципу теперь считается слишком узким секторальным подходом, противоречащим современному международному контексту. После упразднения пяти территориальных департаментов достижением поставленных целей будут заниматься восемь функциональных. Функциональный принцип совпадает с приоритетными направлениями итальянской внешней политики. Ведущим департаментом будет генеральный департамент политических дел и безопасности. Глава этого департамента наделяется основными полномочиями в решении всех политико-стратегических вопросов и вопросов национальной безопасности

Италии. Департамент Европейского союза, курирующий направление, стратегическая значимость которого постоянно возрастает, формируется путем слияния двух прежних (департамента европейских стран и департамента европейской интеграции). В то же время проблемы безопасности на европейском уровне будут курироваться не этим департаментом, а департаментом политических дел и безопасности. Создается также генеральный департамент мондиализации и глобальных проблем. Еще два генеральных департамента будут заниматься вопросами итальянцев за рубежом и миграционной политикой (для Италии это традиционно очень важно), а также проблемами сотрудничества ради развития. Генеральный департамент по вопросам ресурсов и инноваций займется управлением финансовых и человеческих ресурсов, а генеральный департамент по информатике и коммуникациям — проблемой использования новых технологий и инвестиций, а также валоризацией недвижимости за рубежом и потребностями центрального аппарата.

Разработчики новой реформы делают упор на конкурентоспособность дипломатической службы в условиях возрастающей конкуренции на внешней арене. Реформируемое министерство призвано эффективно координировать сеть широкого присутствия Италии за рубежом и все большую активность там итальянцев, которые зачастую действуют каждый на свой страх и риск. Например, наряду с министерством внешней торговли коммерческими связями занимается Национальный институт внешней торговли (ICE), Агентство по кредитованию экспорта (SACE), 145 представительств областных и местных властей. Сеть самой внешнеполитической службы Италии сегодня состоит из более чем 300 посольств, консульств, институтов культуры, местных агентств по сотрудничеству.

Координацию деятельности внешнеполитических акторов предполагается поручить новому генеральному департаменту по продвижению того, что в политической лексике получило название страно-система (sistema paese). «Страно-система» — это совокупность всех институтов страны — производственных, бюрократических, экономических, научных, технологических, культурных, призванных сотрудничать в сфере международной деятельности. Как известно, конкурентоспособность разрозненных акторов, как правило, невысока. Взаимодействие и сотрудничество между ними, по замыслу реформаторов, позволит гибко и своевременно реагировать на конъюнктуру мирового рынка, максимально подчеркивая привлекательность бренда made in Italy и того, что составляет итальянскую «мягкую силу». Департаменту по продвижению страно-системы предстоит выработать «общее стратегическое видение» этой деятельности.

Изменения коснутся сокращения и реорганизации сети консульских учреждений за рубежом. В ходе прошлой реформы их количество уже было сокращено с 116 до 96. Теперь же число консульств не сможет превышать 85. Этим, в частности, очень обеспокоена итальянская диаспора за рубежом, одна из самых многочисленных в мире и насчитывающая около пяти миллионов человек. Сторонники реформы, однако, утверждают, что консульское обслуживание сохранится на прежнем уровне благодаря внедрению Интернета и так называемых «цифровых консульств». Реформа предполагает установить постоянные и структурированные отношения с министерством экономики и развития. Уже прозвучали предложения выработать подобный механизм диалога с президиумом совета министров, который в последнее время оказывает все большее влияние на внешнеполитический курс страны, а также с министерством финансов и министерством обороны.

Важнейшим шагом на пути реформы явятся новые расширенные полномочия глав представительств за рубежом в области формирования собственного бюджета. Прежде всего имеется в виду, что посол станет играть роль менеджера, овладевшего искусством предпринимательства и способного все более независимо и максимально гибко распоряжаться финансовыми средствами посольства. Посол займется также поиском доноров и спонсоров. В этой связи он будет наделен правом заключать с ними контракты ad hoc. Новая модель управления позволит послу определять приоритеты представительства в том, что касается расходования средств, а также самостоятельно решать вопросы в ходе чрезвычайных обстоятельств. Таким образом, реформа позволит посольствам и консульствам Италии обрести более независимый и эффективный характер, расширить в стране пребывания связи с центральными и местными властями, бизнесом и университетами.

В целом речь идет о более разумном использовании ресурсов, сэкономленных благодаря реструктуризации центрального аппарата, рационализации сети зарубежных представительств и коммерческого использования недвижимости, часть которой можно будет продать, предварительно изучив рыночную конъюнктуру. Министерство иностранных дел наделяется правом реинвестировать полученные средства непосредственно в «систему МИД», причем совершившее сделку зарубежное представительство получит определенный бонус от вырученной суммы.

В общем и целом политика экономии ресурсов проходит под знаком защиты окружающей среды и в основном сводится к рациональному использованию бумаги, дифференцированному сбору отходов и мусора, рачительной организации мероприятий и устройства быта сотрудников с учетом минимизации ущерба окружающей среде, в частности путем использования автомобилей с экономичным потреблением бензина, реализации апробированного в итальянском представительстве в Бразилии образцового проекта «зеленое посольство», в котором энергетические потребности удовлетворяются за счет солнечных батарей, и т.д.

В адрес реформы высказываются и критические замечания. Многие обозреватели, например, предрекают сложности в деле продвижения «страно-системы» в условиях постоянного сокращения бюджетного финансирования дипломатической службы. Так, с 2008-го по 2010 г. государственное финансирование дипломатической службы снизилось с 0,35 до 0,25% государственного бюджета. Фактически произошел откат к показателям 1997—1998 гг. Уже сегодня профсоюз дипломатических работников проводит забастовки с требованием увеличить бюджетное финансирование. Протест вызывает и система продвижения по службе, когда дипломата переводят на более высокую должность без повышения заработной платы в течение по крайней мере двух лет. Профсоюз требует также отменить обязательный выход на пенсию при достижении шестидесяти пяти лет.

Критически рассматривают и предоставленную послам возможность получать средства от различных спонсоров. Дело в том, что Фар- незина во избежание злоупотреблений обставила получение спонсорской помощи определенными условиями и разработала весьма жесткие правила в отношении этого канала финансирования. Немало критиков задают вопрос, сможет ли посол справиться с задачей одновременного поиска спонсоров и соблюдения жестких ограничений, налагаемых на эту процедуру. Существуют также опасения, что деятельность по распространению итальянской культуры и итальянского языка за рубежом, которую в прежней структуре министерства курировал генеральный департамент по культурной политике, в рамках нового генерального департамента продвижения «страно-системы» займет подчиненное положение по сравнению с направлениями, занятыми организацией коммерческих ярмарок и экспортом вооружений.

Трудно сказать, насколько далеко может зайти дальнейшее реформирование Фарнезины, учитывая, что исторически это внешнеполитическое ведомство — одно из самых мощных и влиятельных министерств Италии.

Северные страны Европы в целях экономии средств уже в течение ряда лет в порядке эксперимента поддерживают совместные дипломатические представительства. В Норвегии, например, необходимость иметь в стране отдельное министерство иностранных дел всегда ставилась под вопрос. Отчасти этот исторический курьез можно объяснить тем, что норвежское общество кроме торговли не видело иной цели поддержания международных связей. Норвежские бизнесмены благосклонно относились к консульской службе и с недоверием — к дипломатической. Кроме того, в Скандинавии рациональное использование новейших научных и технологических достижений позволило ввести в практику институт выездных послов, следящих за обстановкой в стране или регионе, не покидая стен столичного министерства. Во многих передовых странах всерьез задумываются над использованием этой скандинавской модели.

Преодолев период некоторых колебаний, по этому пути последовали также некоторые латиноамериканские страны. Возможности сотрудничества на этом направлении в настоящее время изучаются Канадой и Австралией. Целый ряд внешнеполитических ведомств использует в своей практике «мини-миссии» с минимальным штатом сотрудников, чья первостепенная задача в основном состоит в решении вопросов коммерческого характера. Развитые компьютерные сети позволяют сократить число консульств за счет внедрения дистанционного обслуживания граждан.

  • [1] http://www.huffingtonpost.com/2011/09/16/us-embassy-iraq-state-department-plan_n965945.html
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >