Глава 3. ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XX- НАЧАЛА XXI ВЕКА

Изменение контекста международных отношений

Процесс деколонизации, распад СССР и ряда бывших стран советского блока подняли до 193 количество членов ООН[1]. При этом в одной трети всех государств проживает почти 90% населения земного шара. Несмотря на формальное равенство, члены ООН обладают иногда значительной, а иногда весьма малой территорией, несопоставимым экономическим и военным потенциалом, различной плотностью населения. В настоящее время есть немало свидетельств тому, что изменения на международной арене начинают приобретать весьма радикальный характер. Этот процесс оказывает влияние как на структуру внешнеполитических ведомств и служб, так и на персонал, который работает в них.

Напомним, что уже в ходе Второй мировой войны встал вопрос о реформе внешнеполитических ведомств. Действительно, как это случалось и после Первой мировой войны, дипломатию снова стали обвинять в неспособности выполнить свою основную задачу, а именно — предотвратить мировую бойню. Корень зла усматривали в элитарности дипломатической службы, ее консервативности, несоответствии демократическим институтам. Значительные государственные средства, выделяемые на внешнеполитический аппарат, утверждали критики, отнюдь не окупаются результатами его деятельности.

Рухнувшая уже в ходе Первой мировой войны классическая система равновесия сил в международных отношениях стала постепенно трансформироваться в военное и идеологическое противостояние военно-политических блоков Запада и Востока — НАТО и Варшавского договора. Изобретение и постановка на поток производства средств массового уничтожения привели к так называемому «балансу страха». Оба блока соперничали в привлечении на свою сторону стран «третьего мира» и Движения неприсоединения.

Окончание холодной войны во многом определило потерю внешней политикой своего прежнего статуса, со времен германского канцлера Бисмарка лапидарно звучавшего как примат внешней политики (das Primat der Aussenpolitik). В условиях всемирной глобализации грань между политикой внешней и внутренней стала постепенно стираться. Проблемы, прежде считавшиеся сугубо внутренним делом той или иной страны, все чаще стали разрешаться на международном уровне благодаря усилиям целого ряда различных акторов.

Крах прежнего мирового порядка подрывал стабильность и порождал все новые и новые конфликты. Военно-политическую структуру периода холодной войны сменила новая конфигурация международных отношений. Эти изменения происходили в процессе становления мирового рынка, в условиях возросшего значения международных экономических организаций и создания различных уровней взаимодействия. Страны стали подвергаться прессингу жестких экономических правил, разработанных международными экономическими организациями, государственными, частными, смешанными и транснациональными компаниями. Сеть международных отношений обретала все более плотный и разветвленный характер, овладевая новыми вертикалями и горизонталями взаимных связей. Этому способствовали неизвестная в прошлом возможность стремительно перемешаться из одной страны в другую, возрастающие потоки миграции населения, электронные средства связи, глобальное телевидение и превратившийся в одну из самых прибыльных отраслей туризм.

В демократических странах произошло существенное рассредоточение центров власти и соответственно центров принятия решений. Наметилась тенденция к дублированию деятельности министерства иностранных дел различными ведомствами и институтами. Неимоверно возросла роль бюрократического аппарата главы государства или главы правительства в выработке и реализации внешней политики. Весьма выразительно активизировалась деятельность парламентских институтов, осуществляющих контроль над внешнеполитическим курсом, проводимым правительством. Этот процесс разворачивался благодаря участившимся дебатам, например, по поводу презентации новой правительственной программы, в результате волны депутатских запросов по конкретным проблемам, а также посредством собственно законодательной деятельности, т.е. путем наделения руководителя исполнительной власти особыми полномочиями ратифицировать тот или иной международный договор, признанный особо важным для судеб страны.

Парламент получил в свое распоряжение еще один инструмент эффективного контроля над деятельностью МИДа. Речь идет о ежегодном обсуждении бюджета. Парламент в состоянии навязать правительству поручение увеличить или уменьшить расходы на дипломатическую службу. Тем временем парламентские комиссии по иностранным делам наряду с участием в законотворческой работе, приступили к самостоятельному созданию собственной сети международных связей. Таким образом, стал формироваться ряд различных уровней выработки внешнеполитического курса (policy-making) и принятия решений (decision-making).

К концу XX в. стало достаточно очевидно, что дипломатические институты весьма болезненно переживают адаптацию к новым реалиям. Под воздействием процессов глобализации, интеграции и регионализации государства добровольно идут на делегирование части своего суверенитета международным организациям, интеграционным объединениям, региональным и местным властям, неправительственным агентам и даже частным лицам.

Происходящие изменения породили и продолжают порождать новые формы дипломатии. Новые акторы международной деятельности берут на себя не присущие им прежде дипломатические функции. Государственные ведомства — обороны, энергетики, транспорта, сельского хозяйства и продовольствия, торговли, науки, культуры, образования — выходят на международную арену вполне самостоятельно. Эти ведомства имеют дело со своими партнерами в другой стране или с соответствующими международными организациями. В результате наблюдается довольно любопытная картина: на мировой арене создаются самые настоящие транснациональные «клубы», объединяющие политических деятелей «по интересам». Членами «клубов» становятся руководители центральных банков разных стран, министры обороны, ведущие переговоры по контролю над вооружениями, представители правоохранительных органов, борющихся с международной преступностью, терроризмом и пр.

Подобное положение дел побуждает, а иногда и вынуждает иностранного посла или его сотрудников обсуждать свои проблемы в различных департаментах или агентствах непосредственно, игнорируя при этом министерство иностранных дел. Это в свою очередь воодушевляет заинтересованные департаменты и агентства на открытие собственных представительств в иностранных столицах для продвижения своих узковедомственных интересов. Располагая значительным влиянием в высших сферах, они, как правило, получают разрешения на открытие своих офисов в помещениях посольства. Их персонал успешно добивается всех возможных привилегий и иммунитетов, которые принимающее правительство по традиции предоставляло лишь аккредитованным при нем дипломатам.

С особой наглядностью эти процессы проявляются в рамках интеграционных объединений. Например, в Европейском союзе министры различных ведомств взаимно поддерживают друг друга, противостоя нажиму министерств финансов. Интеграционные объединения, региональные и местные институты и организации создают собственную сеть международных контактов. Их представители наряду с профессиональными дипломатами ведут переговоры, посредничают, собирают и распространяют информацию. Все это происходит в сложной политической обстановке, где границы между субнациональными, национальными и интернациональными политическими полями становятся неразличимыми.

Действительно, в последнее время все чаше говорят о новой форме международной деятельности, поскольку трансформация государственного суверенитета и новые технологии позволяют непрофессиональным дипломатам — неправительственным организациям, группам и индивидуумам — выходить на международную арену, минуя госаппарат. В связи с этим встает вопрос о взаимодействии между государственными и негосударственными акторами на мировой арене. Дж. Розенау предлагает рассматривать современную международную политику как «два мира» — мир, где господствуют суверенные государства, и мир, где есть множество иных центров власти. Оба развиваются параллельно и взаимодействуют друг с другом. Исследователями разработаны и другие сценарии, предусматривающие пересечение официальной и неофициальной дипломатической деятельности. Сейом Браун предлагает рассматривать современную мировую систему как «глобальную полиархию», пронизанную сложными связями.

«По логике вещей дипломатия нс является больше традиционным ведением государственной политики, она представляет собой комплекс взаимоотношений, устанавливаемых как между государственными, так и негосударственными акторами, результатом чего является ведение персговоров и создание новых институтов», — отмечают Томас Принеси и Маттиас Фигнер'.

Организация международных конференций с участием представителей правительств, профессиональных организаций, местных властей, региональных объединений, экономических агентов требует тесного сотрудничества между правительствами и неправительственными организациями. К тому же это ставит на повестку дня вопрос подготовки кадров.

«Проведение конференции в отсутствие квалифицированного менеджмента представляется совершенно невозможным. Здесь необходимо участие профессиональных дипломатов. В противном случае тс, кто эту подготовку осуществляет, сами должны овладеть искусством дипломатии», — утверждают Ричард Лэнгхорн и Вильям Валдае2.

В свою очередь профессиональные дипломаты сталкиваются с необходимостью вести переговоры по чрезвычайно широкому спектру проблем, многие из которых носят сугубо технический, специальный характер. Некоторые виды деятельности, особенно глобальные финансовые операции, до настоящего времени не подчиняются никакому международному контролю, что создает состояние экономической неустойчивости мировой системы. В отдельных случаях это положение потворствует экономической преступности, процветанию нелегального бизнеса, расширению сети террористических организаций. Для борьбы с этим злом необходимы совместные международные усилия, в частности, на дипломатическом уровне. Поэтому дипломаты должны овладеть специальными знаниями, позволяющими ориентироваться в этих сложных и весьма запутанных вопросах.

Международные конференции по вопросам охраны окружающей среды, контроля над вооружениями и т.д. требуют установления тесных контактов между профессиональными дипломатами и соответствующими неправительственными организациями, группами экспертов и специализированными агентствами. Зачастую это приводит к излишней «технократизации» самой дискуссии и исчезновению из поля зрения глубинной сути предмета переговоров. Киссинджер с известной долей сарказма вспоминал о переговорах 1970-х годов по ограничению стратегических вооружений:

«Дебаты по ОСВ превратились в сше более невразумительное мудрствование, но в итоге противоречия разрешились посредством тактико- технического анализа систем вооружений, находящегося вне пределов разумения неспециалиста и явившегося предметом глубочайших расхож дений между самими экспертами по вопросам вооружений. На протяжении будущего десятилетия аргументация относительно соотношения между крылатыми ракетами и советскими бомбардировщиками “Бэкфайр”, между равными количествами ракет и неравными количествами разделяющихся боеголовок будет читаться, как средневековые трактаты, зафиксированные писцами какого-нибудь отдаленного монастыря»3.

  • [1] Данные на апрель 2014 года.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >