1.3. Государственно-частное партнерство как инструмент повышения инвестиционной привлекательности страны и региона

Государственный сектор активно выступает как участник инвестиционных процессов и в России, и за рубежом. Особенно актуальным данное положение делает тот факт, что в условиях ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный сектор растут. Однако государственные предприятия действуют эффективнее в стабильных экономических условиях. При кризисных условиях они наиболее подвержены воздействию отрицательных факторов.

Поэтому в развитых западноевропейских странах в 90-е гг. прошлого столетия наметилась тенденция к созданию смешанных, государственно-частных предприятий, признанных наиболее конкурентоспособными и гибкими как с точки зрения повышения эффективности решения национальных задач, так и повышения эффективности и конкурентоспособности предприятия. Изменилось и само понятие государственного предприятия: им считается предприятие с 10—15% государственного капитала. При такой доле государство может оказывать решающее воздействие на деятельность предприятия в том случае, если остальные акционеры владеют мелкими пакетами акций.

Для государственных хозяйствующих субъектов в качестве приоритетных критериев создания государственно-частного партнерства выступают факторы социально-экономического развития (например, влияние определенного типа инвестиции на конкурентоспособность продукции). При этом приоритетными сферами для ГЧП в силу важности социально-экономического развития являются не наиболее прибыльные и быстро окупаемые отрасли (нефтедобывающая отрасль, торговля и общественное питание), а, наоборот, непривлекательные для инвестора в данный момент секторы, отвечающие долгосрочным интересам государства и общества.

Таким образом, становится очевидным, что первоочередной задачей субъекта Федерации, в отличие от частных субъектов хозяйствования, принимающих участие в инвестиционном процессе, является рост доходной части бюджета и социальная эффективность инвестиций, заключающаяся, в частности, в замещении малоэффективных производств новейшими технологиями, основанными на конкурентоспособных разработках. Таким образом, государство является наиболее ответственной и заинтересованной в инновационном аспекте улучшения инвестиционного климата стороной инвестиционных взаимодействий, в связи с чем авторы основывают все свои предложения на схеме ГЧП.

Раскроем содержание понятия «государственно-частное партнерство» подробнее. Многие авторы отмечают, что не существует точного определения ГЧП: «терминология, используемая для описания (государственно-частных) партнерств, не стандартизирована»[1].

В последние годы области применения различных форм ГЧП стремительно расширяются; бурно развиваются и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, общественный транспорт. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими[2].

Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики[3]. Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон[4].

К международным документам, определяющим сущность государственно-частного партнерства, относятся:

  • • Рекомендательные документы Европейского союза, среди которых — «Руководство по успешным государственно-частным партнерствам» (Guidelines For Successful Public — Private Partnerships), изданное Генеральной дирекцией Европейской комиссии по региональной политике в марте 2003 г., и «Зеленая книга о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях»[5] (Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions), выпушенная Европейской комиссией в 2004 г.
  • • Рекомендательный документ Экономической комиссии Организации Объединенных Наций по Европе под названием «Руководство о частно-государственном партнерстве для целей развития инфраструктуры» (Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development), разработанный в рамках форума по ГЧП в целях развития инфраструктуры.
  • • Доклад «Правовые барьеры в неавтономном финансировании развития инфраструктуры в России», подготовленный для Европейского банка реконструкции и развития г. Л. Нуэлем в 2005 г.[6]

В «Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам» и «Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях» ГЧП определяется как «форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги»[7]. Помимо этого, выделены характерные черты ГЧП:

  • • долгосрочный характер отношений;
  • • полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;
  • • определяющая роль партнера — частного сектора;
  • • распределение рисков между частным и государственным партнером.

В «Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам» ГЧП определяется как «партнерство между государствснным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором»[8].

В документе Экономической комиссии Организации Объединенных Наций по Европе приводится определение государственно-частного контракта как формат взаимодействия государства и бизнеса, который «включает различные формы долгосрочных контрактов, заключенных между юридическими лицами и государственными органами. Их целью является финансирование, проектирование, внедрение и управление услугами, предоставляемыми общественному сектору»[9].

Таким образом, отличительными чертами государственно- частного контракта, оформляющего отношения государственно-частного партнерства, являются:

  • • долгосрочность;
  • • обязательное представительство как частного, так и государственного секторов;
  • • цель — оказание общественно значимых услуг.

В ряде зарубежных исследований анализируются особенности функционирования государственно-частного взаимодействия. В качестве примера можно привести работу М. Булт-Спиринга и Г. Девульфа «Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный взгляд». В ней представлено определение, в соответствии с которым к государственно-частным партнерствам относятся отношения между государством и частным лицом на основе осуществления проекта, оформленные в соответствии с законодательством[10].

Кроме того, М. Булт-Спиринг и Г. Девульф выделяют следующие черты ГЧП:

  • • целью соглашения является достижение «взаимной дополнительной выгоды» и выполнение совместной задачи;
  • • участники при заключении соглашения руководствуются собственными интересами;
  • • доходы делятся пропорционально инвестициям участников и принятым рискам;
  • • соглашение о сотрудничестве официально оформлено[11] [12].

На основе различных дефиниций государственно-частного

партнерства, приведенных выше, можно определить государственно-частное партнерство как систему долгосрочных отношений между государством и представителями частного сектора по реализации определенного проекта на заранее определенных условиях распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков. Отмстим, что приоритеты и направления развития партнерства в субъектах Федерации должны определяться исходя из региональных стратегий социально-экономического развития, возможностей региональных органов государственной власти создавать и совершенствовать свои собственные инструменты работы с инвесторами53.

Процитируем бывшего министра финансов РФ М. Задорнова: «Государство четко нс определило приоритеты инвестиционной деятельности, что неизбежно ведет к распылению капитальных вложений. Есть инфраструктурные проекты, которые реализуются десятки лет. Несомненно, сегодня у государства есть возможность увеличить бюджетное финансирование, сконцентрировать его на наиболее важных направлениях. Но, с моей точки зрения, для правительства и для государства в целом гораздо важнее создать государственные институты или институты с долевым участием государства, способные привлечь капиталы нс только из бюджетов, но и из других источников, которые составляют наибольший объем средств»[13].

С учетом вышеизложенного, ГЧП в сфере науки и образования — это система долгосрочных отношений между государством (субъектами, его представляющими) и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере научных исследований и профессионального образования на основе объединения ресурсов и распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

Из данного определения вытекают основные признаки ГЧП:

  • 1) средне- и долгосрочный характер отношений (на срок свыше одного года) по осуществлению деятельности в сфере науки и образования;
  • 2) представительство сторон государственным и частным секторами экономики;
  • 3) фиксация отношений (прежде всего правовая (контрактная) или же в форме соглашений о сотрудничестве, не связанных с возникновением гражданско-правовых обязательств);
  • 4) совместное объединение ресурсов для осуществления деятельности;
  • 5) распределение рисков, расходов и результатов между сторонами (государственным и частным секторами) в соответствии с объемами их участия в реализации проектов.

При этом необходимо учитывать особенности реализации государственно-частного партнерства в сфере науки и образования, которые проявляются в выполнении следующих обязательных условий:

  • 1. Соблюдение приоритетов социально-экономической политики государства в сфере науки и образования, а именно — обеспечение качественного образования и его равной доступности для всех граждан РФ, сохранение и выполнение всего объема социальных задач, стоящих перед государственными и муниципальными образовательными учреждениями, своевременное и адекватное удовлетворение потребностей общества и экономики в высококвалифицированных трудовых ресурсах.
  • 2. Рассмотрение каждого механизма государственно-частного партнерства в качестве целостного проекта, в котором должны быть определены и зафиксированы: цели и задачи механизма ГЧП; порядок формирования и управления партнерской деятельностью; урегулирование конфликтов интересов, система внутреннего контроля и управления рисками ГЧП; порядок использования доходов и порядок распределения расходов, полученных в результате реализации ГЧП; права и обязанности сторон партнерства; требования к каждой из сторон партнерства; условия и порядок представления отчетности и раскрытия информации о процессе реализации партнерской деятельности; условия и порядок прекращения (расформирования) партнерства.

Определение ГЧП в инновационной сфере требует ограничения круга участников, которые могут вступать во взаимодействие.

От лица государства могут выступать: органы государственной власти и органы местного самоуправления; некоммерческие организации со стопроцентным государственным участием, осуществляющие деятельность в сфере образования; государственные коммерческие организации.

Со стороны частного сектора экономики в партнерские отношения могут вступать: коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы с долевым участием государства или без его участия; физические лица.

Классификация участников представлена на рис. 1.

Субъекты государственно-частного партнерства

Рис. 1. Субъекты государственно-частного партнерства

Государство заинтересовано в развитии форм и механизмов ГЧП, так как реализация данных проектов служит достижению следующих целей и задач: 1) повышение интеллектуального, технологического, имущественного и финансового потенциала учреждений, организаций в качестве условия обеспечения устойчивого экономического роста и модернизации экономики России; 2) повышение эффективности управления государственным имуществом в области науки и инноваций, осуществление государственных расходов с большей эффективностью, расширение имущественной и финансовой базы инновационного сектора за счет привлечения внебюджетных источников финансирования; обеспечение конкурентоспособности инновационного сектора; 3) стимулирование сближения фундаментального и прикладного компонентов в образовании; создание новых специальностей в соответствии с потребностями растущей экономики России; 4) удовлетворение динамично изменяющегося спроса на рынке труда.

Интересами частного сектора в ГЧП являются: 1) получение экономических и неэкономических выгод в результате осуществления партнерских проектов; 2) получение конкурентных преимуществ; 3) повышение качества человеческого капитала; 4) распространение информации о компании в среде потенциальных наемных рабочих и потребителей продукции и услуг компании; 5) повышение эффективности бизнес-процессов за счет внедрения результатов научных разработок; 6) новые возможности для инновационного бизнеса; 7) удовлетворение потребностей в благотворительности.

На основе проведенного анализа государственно-частного партнерства ниже приведена системная классификация механизмов создания и функционирования ГЧП по различным признакам: 1) по направлению партнерской деятельности; 2) по инструментам финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП; 3) по инструментам финансирования, используемым бизнесом; 4) по механизмам распределения расходов и рисков в рамках ГЧП; 5) по выгодам, получаемым участниками.

I. Направление партнерской деятельности

  • ? Управление имуществом инновационных организаций:
  • - распоряжение имуществом учреждений в пределах прав и с учетом ограничений, закрепленных российским законодательством, в том числе:
  • - осуществление фактических и юридических действий с имуществом, закрепленным за учреждением, в интересах учреждения и на основе гражданско-правовых отношений между ним и лицом, осуществляющим управление;
  • - эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества;
  • - сдача объектов имущества в аренду;
  • - вклад имущества для осуществления партнерских проектов.
  • ? Осуществление партнерских инвестиционных проектов, преследующих коммерческие цели и направленных на расширение внебюджетных источников финансирования инновационной деятельности:
    • - строительство зданий и сооружений, приобретение, установка и запуск оборудования и технологических комплексов, девелоперское освоение земельных участков, ведение хозяйственной деятельности на контрактной основе;
    • - учредительская деятельность в этой области.
  • ? Управление содержательным компонентом:
  • - реализация совместных образовательных программ силами сотрудников государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений, специалистов компаний, разработка учебно-методического обеспечения;
  • - проведение партнерских мероприятий для более тесного сотрудничества между представителями практической деятельности и получателями образовательных программ;
  • - издательская деятельность, нацеленная на популяризацию идей и практических решений, на основе которых осуществляется реализация различных образовательных программ;
  • - создание образовательных центров или иных институтов, направленных на осуществление программ в области подготовки или переподготовки собственных, а также сторонних кадров.
  • ? Экономическая поддержка образования:
  • - финансирование капитальных и текущих затрат образовательного учреждения;
  • - организация и финансирование стипендиальных программ для студентов;
  • - организация и финансирование грантовых программ как для преподавателей, так и студентов;
  • - внедрение образовательных кредитов и различных видов льготного кредитования для людей, занятых в сфере образования;
  • - организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников образовательных учреждений.
  • ? Научно-исследовательская и научно-практическая деятельность:
  • - организация, финансирование и проведение на партнерской основе научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ;
  • - создание технополисов и технопарков (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);
  • - формирование предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);
  • - учреждение технико-внедренческих и инновационнотехнологических зон (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность).

II. Инструменты финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП

  • ? Снижение ставки по региональным и местным налогам.
  • ? Субсидии и субвенции, предоставляемые за счет бюджетных средств бизнесу для осуществления проектов в рамках ГЧП. В качестве субсидии средства предоставляются юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов; в качестве субвенции средства предоставляются юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление целевых расходов.
  • ? Вклад имущества в юридические лица, в форме которых создано государственно-частнос партнерство.
  • ? Бюджетные ассигнования.
  • ? Финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и заключение государственного или муниципального контракта на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на срок более одного года.
  • ? Бюджетные кредиты.
  • ? Выдача государственных и муниципальных гарантий.
  • ? Инвестиционный налоговый кредит (в частности, в связи с проведением научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства; осуществление внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствованис применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов; выполнение этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению (к примеру, образовател ьн ых)).
  • ? Отсрочки или рассрочки в уплате налогов (например, в отношении государственно-частного партнерства, имеющего сезонный характер деятельности либо при наступлении рисков).
  • ? Компенсация снижения процентной ставки по кредитам для участников ГЧП в профессиональном образовании, выданным кредитно-финансовыми организациями.
  • ? Предоставление обеспечений по обязательствам субъектов ГЧП в профессиональном образовании, основанным на договорах кредита, займа и лизинга.
  • ? Осуществление государственных закупок на поставку товаров, выполнение работ (оказание услуг) по профилю, связанному с предметом ГЧП в профессиональном образовании.
  • ? Снижение ставки арендной платы за землю и другое имущество для коммерческих организаций — участников ГЧП в профессиональном образовании.
  • ? Содействие в маркетинге результатов, получаемых вследствие реализации партнерских проектов в рамках ГЧП; предоставление доступа к рекламе на льготных условиях для участников ГЧП.

III. Инструменты финансирования, используемые бизнесом

  • ? Прямое финансирование, заключающееся в предоставлении ресурсов по реализации конкретного проекта (финансовые вложения в инвестиционный проект, инвестирование в уставный капитал, в строительство новых имущественных объектов, предоставление средств для проведения НИОКР, финансирование целевого набора студентов и т. д.).
  • ? Косвенное финансирование, характеризующееся объединением ресурсов для удовлетворения общих потребностей субъектов сферы образования через общественные и благотворительные фонды, в том числе эндаументы.

IV. Механизмы распределения расходов и рисков в рамках ГЧП

  • ? Прямое (четкое разделение, определяемое в зависимости от объектов, сроков или этапов);
  • ? Косвенное (примерное распределение рисков и затрат с учетом нематериальных вкладов участников);

V. Выгоды, получаемые участниками

  • ? Экономические (разделение прибыли, дивиденды, скидки, пониженные процентные ставки, новая интеллектуальная собственность, прирост имущества и др.);
  • ? Внеэкономические (решение социальных задач; создание благоприятного имиджа компаний; укрепление интеллектуальной базы образования; обеспечение соответствия выпускников учебных заведений структуре спроса на рынке труда и требованиям развивающейся экономики и др.).

Приведем классификацию форм государственно-частного партнерства в международной практике, которая выполнена авторами.

В зарубежной практике классификацию форм ГЧП проводят в соответствии с принятой моделью взаимодействия государства и бизнеса. Так, в «Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях» формы ГЧП подразделяются на:

  • ? ГЧП контрактного характера;
  • ? ГЧП институционального характера.

В рамках ГЧП контрактного характера отношения регулируются контрактами. Такая форма партнерства имеет следующие разновидности: частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative) (PFI) (Великобритания) или «Эксплуатационная модель» (Bctreibcrmodell) (Германия);

В модели частной финансовой инициативы частные консорциумы обеспечивают финансирование проектирования и строительства объектов инфраструктуры для государственного сектора, а также их последующее содержание. При этом государственные органы являются прямыми пользователями объектов инфраструктуры. По завершении строительства государство начинает выплачивать частному консорциуму стоимость строительства и содержания объекта, включая начисленный процент. Средний срок контракта — 30 лет[14] [15].

«Эксплуатационная модель» представляет собой модель организационной и финансовой структуры, при которой проектирование, строительство общественного объекта и производство на нем передается частному партнеру38. Все услуги пользователю объектом частный партнер оказывает от имени и за счет государства (муниципалитета). Все правовые отношения возникают только между государством (муниципалитетом) и пользователем. При этом функционирование отдельной «эксплуатационной модели» регламентируется договором (Bctreibervertrag)[16].

Модель «уступки» («Concessive modcl») заключается в том, что частный партнер предоставляет общественную услугу, осуществляет строительство вместо, но под контролем государственного партнера. При недостатке платежей пользователей используются субсидии государства.

В рамках ГЧП институционального характера создается самостоятельный объект под проект. Такая форма имеет следующие разновидности:

  • ? совместное предприятие (англ. Joint Venture, нем. Кооре- rationsmodcll);
  • ? специальная компания (Special Purpose Vchiclc - SPV).

Приведем классификацию форм государственно-частного

партнерства в российской практике, разработанную авторами.

  • ? Контрактная форма (без образования юридического лица):
  • • договор простого товарищества (гл. 55 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ) с закреплением существенных условий договора, прав и обязанностей участников ГЧП;
  • • концессионное соглашение (ст. 4 Федерального закона от 6 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»), по которому объекты сферы образования могут быть переданы от концедента концессионеру для строительства нового или модернизации существующего имущества;
  • • иной договор в соответствии с действующим гражданским законодательством, в соответствии с которым стороны объединяют свои усилия для достижения конкретного проекта в сфере образования:
  • - договор аренды (глава 34 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - договор подряда (глава 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - договор займа или кредита (глава 42 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - договор страхования (глава 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - договор доверительного управления имуществом (глава 53 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ) — передача в доверительное управление имущества, находящегося в собственности государственного образовательного учреждения, профессиональному управляющему;
  • - договор поручения (глава 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - договор комиссии (глава 51 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - договор агентирования (глава 52 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • - инвестиционный договор (Приложение 6 к постановлению Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. № 255-ПП).
  • - заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола о намерениях по осуществлению совместных действий в сфере профессионального образования (без наступления гражданско-правовых обязательств);
  • ? Институциональная форма — образование нового юридического лица или новой институциональной конструкции:
  • • создание коммерческой организации, в которой участники партнерства будут распределять доходы, риски и расходы пропорционально принадлежащим им долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного общества, а также общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (глава 4 §2 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ);
  • • создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений, некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации (Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»);
  • • создание управляющей компании в целях обеспечения эффективного управления движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с фиксацией приоритетных целей и задач исходя из интересов общества и государства (глава 53 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ);
  • • создание института общественного взаимодействия на основании решений органов государственного управления в форме экспертных советов, рабочих групп и др.

Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться[3]. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего это контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относят также соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения[18]. В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного партнера частному. Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии предполагает более высокий уровень интеграции капитала при реализации партнерских отношений.

Рассмотрим детальнее пример концессионных соглашений как вида ГЧП в силу того, что мировая практика доказала их высокую результативность для повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, привлечения инвестиций в социально значимые отрасли экономики. Концессионное соглашение предполагает передачу частному инвестору (концессионеру) во временное владение и пользование государственного или муниципального имущества и имущественных прав. Обязательным условием такой передачи является инвестирование средств в создание нового имущества или качественное улучшение передаваемого в концессию имущества. В последнее время во многих странах мира происходит интенсивное формирование концессионных отношений в различных областях деятельности, в первую очередь в отраслях, формирующих социальную инфраструктуру экономики. Причем такая тенденция характерна как для промышленно развитых стран, так и для стран с переходной экономикой, а также для развивающихся стран. Процесс развития концессионных отношений означает, что в современных условиях государство существенно меняет стратегические приоритеты в управлении экономикой, совершенствуя формы своего участия в экономической и социальной жизни общества[19].

Доминирующее положение концессий среди других форм государственно-частного партнерства определяется прежде всего ярко выраженным инвестиционным характером данной формы, что очень привлекательно для концедента. Последний передает объекты государственной (муниципальной) собственности, а также право на осуществление публичных служб частному бизнесу, который берет на себя предпринимательский риск и в целях извлечения в будущем прибыли производит большие капиталовложения в объекты государственной (муниципальной) собственности либо в осуществление публичных служб. При этом государство, передавая частному бизнесу часть экономических, организационных и управленческих функций, сохраняет за собой контрольные функции. Оно следит за исполнением концессионером условий соглашения, соблюдением им законодательства и принятых в государстве стандартов обслуживания пользователей, за безопасностью объекта. Кроме того, государство в большинстве случаев регулирует тарифы на услуги, предоставляемые концессионером. Обеспечить все это в рамках реализации какой-либо другой формы государственно-частного партнерства весьма затруднительно[20].

При помощи концессий вполне можно решить вопрос о привлечении инвестиций в конкретную сферу деятельности, являющуюся, как правило, монополией государства, но которое само нс может обеспечить там только своими силами эффективное управление. Потенциальный инвестор же получает от государства серьезные гарантии в виде разрешения ему заняться соответствующей деятельностью и получать прибыль от использования концессионного имущества или природных ресурсов в течение достаточно длительного периода. Единственной серьезной проблемой является установление паритета интересов концессионера и концедента (государства), что сделать весьма нс просто, учитывая подверженную изменениям в отдельном временном интервале конъюнктуру взаимоотношений субъективного и объективного характера, неизбежные на практике в связи с долгосрочным характером концессии[21].

Сторонами концессионного соглашения выступают, с одной стороны, принимающее государство (в случае с иностранным концессионером), а с другой — концессионер. Независимо от того, является ли стороной в концессионном договоре с государством отдельное лицо, фирма или совместное предприятие, по законодательству оно неизменно подчиняется юрисдикции национального (местного) права. Это означает, что концессионер должен иметь штаб-квартиру в стране, где осуществляется его концессионная деятельность, либо должен быть зарегистрирован как лицо национального права[22].

Государство как сторона в концессионном договоре принимает на себя ряд обязательств экономического, финансового, юридического характера. Основные из них: обеспечение стабильности общих условий деятельности (налогового, таможенного и валютного режимов); гарантии от национализации; контроль за конкуренцией в сфере операций концессионера. Предоставление финансовой поддержки концессии со стороны государства обусловлено несколькими факторами:

• существование политического риска, который невозможно застраховать;

  • • необходимость в том, чтобы цена определенных услуг была ниже себестоимости;
  • • при наличии риска обусловленные им расходы правительства меньше, чем у частного инвестора[23].

В силу того, что государство контролирует большое число параметров, влияющих на успех реализации концессионного проекта, потенциальные концессионеры принимают решение об участии в проекте только при уверенности в наличии поддержки правительства во время его реализации. Доверие участников соглашения по отношению друг к другу и эффективность их взаимодействия снижают риски, а следовательно, и расходы по концессионному проекту. Поэтому государство, со своей стороны, призвано обеспечить поддержку' концессионных проектов с помощью средств массовой информации, подготовить общественное мнение к участию частного сектора в реализации инфраструктурных проектов, особенно влекущих изменение тарифов на услуги населению.

Реализация концессионных проектов требует различных видов участия государства-концсдента в зависимости от характера объекта, сложности проекта, сформированной правовой базы инвестиционной и общехозяйственной деятельности и экономической ситуации в стране.

В современной практике концессий имеются две принципиально отличные друг от друга как по методике, так и по глубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и бизнеса.

Первая схема представляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил в действующие институты происходит либо в контексте декларированной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Латинская Америка), либо в рамках приспособления, видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС). По такому же пути идут и новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.), а также некоторые из развивающихся стран с определенным, но достаточным для установления партнерских связей «государство—бизнес» уровнем развития рыночных отношений.

Вторая схема связана с формированием (по существу, с «нуля») институтов, соответствующих рыночной экономике. Она реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах. К моменту перехода к рыночным реформам там сложилась принципиально отличная от развитых государств институциональная среда. Концессионные схемы им пришлось строить практически на нулевом институциональном фундаменте. Первым шагом строительства концессионной экономики стали законы о концессиях. В 1990-х гг. они были приняты во многих странах мира (Хорватия, Черногория, Казахстан, Киргизия, Молдова, Болгария, Сербия, Коста-Рика, Украина).

В современной России имеется значительный вакуум в законодательстве о предпринимательской деятельности и регламентировании такой деятельности в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, отсутствуют институты публичного права, публичной собственности и другие, в рамках которых функционирует вся система партнерских отношений государства и частного сектора в развитых рыночных экономиках. Поэтому для нашей страны, безусловно, может быть полезен опыт тех стран, которые находятся так же, как и Россия, в самом начале пути становления концессионной экономики. Одним из первых шагов должно стать создание единого органа по концессиям на высоком государственном уровне, как это сделано в Сербии, Коста-Рике, других странах. Он должен отвечать перед властью и обществом за разработку и осуществление государственной концепции, стратегии и механизма концессионной политики. Такой орган должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем концессий — юридических, организационных, финансовых, экономических — и подготовку нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания концессионной экономики[24].

По нашему мнению, в процессе трансформации экономики Россия должна не перенимать одну из существующих специфических моделей или создавать «коктейль» из их «лучших» элементов, а, опираясь на фундаментальные принципы партнерства государства и частного сектора (с опорой на свой исторический опыт), создавать собственные схемы и модели смешанной экономики[25].

  • [1] Guidelines on ZPrivate Public Partnerships for Infrastructure Devclipmcnt//UN, Economic Commission for Europe. Dec. — 2000.
  • [2] Государство и бизнес: институциональные аспекты. — М., 2006. —С. 70.
  • [3] Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. — М.: Институт экономики РАН,Национальный инвестиционный совет, 2006. — С. 14.
  • [4] Государство и бизнес: институциональные аспекты. — С. 40.
  • [5] 4ii В практике Европейского союза Зеленая книга является документом, предлагаемым к обсуждению общественности и нацеленным на изменение действующих законов и процедур.
  • [6] 44 Legal Impediments to Non-Sovereign Financing of Infrastructure in Russia.Report. Valid as at November 2005. Prepared for the European Bank forReconstruction and Development
  • [7] «Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law onPublic Contracts and Concessions». Commission of the European Communities.Brussels, 30.4.2004. - P. 3
  • [8] Guidelines for Successful Public — Private Partnerships // European Commission Directorate-General Regional Policy. March 2003. — P. 16.
  • [9] «Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development» // UN, Economic Commission for Europe. Dec. 2000. — P. 4.
  • [10] Strategic Issues in Public-Private Partnerships: an InternationalPerspective / Mirjam Bult-Spicring, Geert Dcwulf. Blackwell Publishing Ltd.,UK. 2006. - P. 16.
  • [11] Ibid. Р. 18.
  • [12] 53 Strategic Issues in Public-Private Partnerships: an International Perspective /Mirjam Bult-Spicring, Geert Dewulf. Blackwell Publishing Ltd., UK. 2006. —P. 16.
  • [13] Задорнов M. Инвестиционный климат России и перспективы его улучшения // Проблемы теории и практики управления. — 2005. — № 5. — С. 15—19.
  • [14] David Batty & Matt Weaver «Q&A: Private Finance Initiative». May 3,2006. (http://society.guardian.co.Uk/privatcfniance/story/0,,802670,00.html)
  • [15] http://www.vbd-bcratung.de/ — Die VBD Bcratungsgesellschaft f'rBeh?rden mbH
  • [16] http://dc.wikipcdia.org
  • [17] Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. — М.: Институт экономики РАН,Национальный инвестиционный совет, 2006. — С. 14.
  • [18] Варнавский В. Г. Указ. соч. — С. 28, 36.
  • [19] Иванов И. В. Концессионные соглашения как инструмент повышения эффективности инвестиционной деятельности в экономике России //Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2005. — №1.
  • [20] Засыпкин Д. Ю. Концессия как форма партнерства государства ичастного бизнеса // ЧиновникЪ. — 2007. — № 4.
  • [21] Концессионные соглашения как форма государственно-частного партнерства в экономике России // Управление собственностью. — 2005. — № 9.
  • [22] Методологические подходы к отбору концессионера в целях повышения эффективности управления объектами государственной собственности // Управление собственностью. — 2003. — № 9.
  • [23] Концессионные риски в государственно-частном партнерстве // Финансы и кредит. — 2007. — № 5.
  • [24] Эффективная уступка концессии — на службу России // Российское предпринимательство. — 2002. — № 10.
  • [25] Концептуальные проблемы становления концессионной деятельности в России // Управление собственностью. — 2003. — № 9.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >