Влияние перехода к рыночной экономике на международные кредитные отношения России

Современные тенденции развития международных кредитных отношений России

Проблема международных кредитных отношений и внешней задолженности России связана с состоянием внутренней экономики, внешней торговли товарами, услугами, миграцией капиталов во всех формах, включая портфельные и прямые инвестиции, государственные, банковские и коммерческие кредиты.

С середины 80-х гг. XX в. Россия переживала структурный экономический кризис, заключающийся в отсутствии унаследованного от советской экономики способности к саморазвитию и совершенствованию. Морально и физически устаревшее оборудование в основных отраслях производства средств производства, ориентированных в большей своей части на военно-промышленный комплекс (ВПК), не могло обеспечить прибавочного продукта, способного поддерживать существовавший уровень производства. По некоторым оценкам, непроизводительное потребление в ВПК составляло 4/5 промышленных мощностей страны, 3/4 трудовых и научно-технических ресурсов, 9/10 научного и конструкторского потенциала страны; около четверти валового внутреннего продукта (ВВП) СССР открыто и скрыто направлялось на оборону1. Темпы среднегодового экономического роста снизились с 5-7% в 60-70-х гг. до 2% в 80-х[1] [2].

Происходил беспрецедентный спад ВВП в размере 5-10% в год на протяжении 90-х гг. Даже с учетом «теневой» экономики, достигающей, по некоторым оценкам, 40% общего объема производства, эти показатели свидетельствуют об уменьшении ВВП вдвое[3]. Доклад Европейского банка реконструкции и развития, опубликованный в конце 1999 г., подтверждает эти данные: ВВП России в 1998 г. составил лишь 55% по сравнению с 1989 г.[4] Только в 1999 г. ВВП, начав расти, составил 1,5%, увеличившись к 2003 г. до 5% (данные Минэкономразвития России).

Внешняя торговля страны, особенно экспорт, как и вся экономическая система СССР начала 80-х гг., была мало эффективна и не способствовала развитию передовых отраслей, обеспечивающих реальный прорыв в экономическом развитии. В вывозе преобладали сырьевые и продукты низкого уровня обработки, доля которых за 1965-1985 гг. возросла с 48,7 до 64,7%. За 30 лет развития социализма - с конца 50-х и до конца 80-х гг. - значительно увеличился вывоз сырой нефти - с 17,8 млн т до 109,0 млн т, природного газа - с 0,2 млрд куб. м до 109,0 млрд куб. м.

Изменение политических ориентиров в начале 90-х гг., проведение рыночных преобразований, в том числе массовой приватизации, повысили долю негосударственной собственности с нескольких процентов до более 70% ВВП России к 1999 г. Смена форм собственности в российской промышленности, за исключением отдельных, направленных на экспорт отраслей, пока не дала ощутимых положительных результатов и не привела к промышленному росту. Лишь в конце XX в. наметилось увеличение промышленного производства. На российских предприятиях по- прежнему преобладает устаревшее оборудование. В электроэнергетике, например, доля оборудования, подлежащего замене, составляет более половины (по некоторым данным - около 70%). Несколько лучше ситуация в легкой и пищевой отраслях, но и здесь, за редким исключением, преобладает устаревшее оборудование и высокие издержки производства не позволяют выпускать конкурентоспособную продукцию. Сокращению российского производства способствовало вытеснение с внутреннего рынка многих видов его продукции импортом, потеря рынков сбыта в странах Центральной и Восточной Европы, снижение поставок промышленной продукции в страны СНГ.

При всех недостатках экономики российская внешняя торговля имела довольно устойчивую повышательную тенденцию и положительное сальдо в основном за счет экспорта топлива и сырья и благоприятной конъюнктуры на мировом рынке (табл. 1.1).

Таблица 1.1

Торговый баланс России, млрд долл. США1

Год

Экспорт

Импорт

Сальдо баланса

1993

44,3

26,8

+17,5

1997

86,6

71,3

+ 15,3

1998

72,6

44,1

+28,5

1999

68,5

31,3

+37,2

2000

102,8

33,8

+69,0

2002

107,0

61,0

+46,0

1 Расчеты автора на основании данных Госкомстата России за 1999 г., таможенной статистики. Банка России за 2002 г.

При внешне благоприятной тенденции на деле актив российского торгового баланса с 1997 г. «съедался» пассивом по услугам по крайней мере на 1/3 и на 2/3 - по балансу инвестиционных доходов (по статье «Выплата нерезидентам процентов по ГКО» - 9,8 млрд долл. США). В 1998 г. ситуация усугубилась массовым оттоком средств с рынков развивающихся стран в связи с мировым финансовым кризисом. Оставшихся ресурсов было недостаточно для финансирования не только структурных преобразований, но и социальных выплат и других неотложных нужд, а также преодоления кризиса неплатежей.

С учетом структуры российского импорта, в котором машины, оборудование и транспортные средства составляют менее 1/3, и их удельный вес снижается (33,9%-в 1995 г., 31,9 - в 1996 г., 29 - в 1998 г., 12,5%- в 2000 г.), можно констатировать, что внешнеторговая составляющая платежного баланса России на протяжении последнего десятилетия не являлась фактором развития экономики страны, но позволила обеспечить экономическую устойчивость.

В бывшем СССР практически все международные расчеты в иностранной валюте осуществлялись через Внешторгбанк СССР (ВТБ), который аккумулировал международные обязательства и требования страны. ВТБ выступал как банк-монополист в обслуживании внешнеэкономических организаций, через которые практически реализовывалась монополия внешней торговли и осуществлялись централизация расчетов по международным сделкам. При проведении валютных операций ВТБ применял валюты разных стран мира, международные валютные единицы (в частности, ЭКЮ) и условные валютные единицы, которых было около пятисот. В соответствии с классификатором они делились на пять групп (каждая из них имела свой валютный код):

  • 1) свободно конвертируемые валюты;
  • 2) замкнутые валюты;
  • 3) национальные валюты для расчетов с социалистическими странами ;
  • 4) клиринговые валюты по расчетам с социалистическими странами;
  • 5) переводные рубли для расчетов с социалистическими странами.

Исходя из сложившейся практики конкретный код валюты присваивался счетным единицам для крупных межправительственных соглашений и контрактов. Валютные оговорки в форме привязки курсов этих валютных единиц к корзине валют или переводному рублю должны были страховать валютный риск, нивелировать отрицательные последствия колебаний курсов иностранных валют.

В результате развала к 1992 г. системы международных расчетов в условных валютах Внешэкономбанк (преемник ВТБ в части обслуживания внешнего долга и управления финансовыми активами) разделил всех контрагентов на две группы: административно управляемые (государственные) и неуправляемые контрагенты.

К первой группе были отнесены резиденты бывшего СССР и страны-члены СЭВ, участвовавшие в системе расчетов с использованием переводного рубля, а также различных клиринговых валют. Ко второй - нерезиденты, с которыми расчеты производились в валютах первой группы (свободно конвертируемых и приравненных к ним валютах). Этим были заложены принципы деления кредиторов па три основные группы.

  • 1) официальные кредиторы - входящие в Парижский клуб кредиторов и не входящие в этот клуб;
  • 2) кредиторы - коммерческие банки (члены Лондонского клуба);
  • 3) кредиторы по коммерческой (не гарантированной правительствами) задолженности - признанной Правительством России и не признанной Правительством России.

В первую группу долгов были включены кредиты, предоставленные иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии иностранных правительств или кредиты, застрахованные государственными страховыми организациями.

Ко второй группе долгов отнесены межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку, а также валютные векселя, авалированные или гарантированные им и использовавшиеся во внешнеторговых расчетах, и которые изначально предназначались для форфетирования (покупки банками коммерческих векселей без оборота на продавца в целях кредитования экспорта). Интересы этой группы кредиторов представлял Лондонский клуб, объединявший более 600 коммерческих банков мира.

Третью группу долгов - коммерческую - Россия признала позднее (см. гл. 3). При этом критерий определения признанной и непризнанной задолженности близок к аналогичным условиям Лондонского клуба. Это коммерческая задолженность, которая возникла и, безусловно, подлежала оплате в период с 28 октября 1991 г. до 31 марта 1993 г. в отношении поставленного товара или оказанных услуг за пределами территории России.

Таким образом, на момент распада бывшего Советского Союза в декабре 1991 г. экономика России испытывала беспрецедентный экономический спад. Бюджетный дефицит на фоне сокращения промышленного производства и ВВП, резкое усиление инфляции (только в 1992 г. цены возросли в 26 раз) еще более дестабилизировали экономику. В этих сложных условиях в распоряжении Внешэкономбанка-агента по регулированию внешнего долга СССР оказалось недостаточно средств, чтобы обслуживать долги, образовавшиеся за время существования Советского Союза.

Первой из проблем, с которой столкнулась Россия при обретении независимости, стало правопреемство. Начало ее разрешения в части внешних долгов, финансовых и нефинансовых зарубежных активов было положено зимой 1991 г., когда Россия,

Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия, Таджикистан, Туркмения и Молдавия подписали со странами «семерки» Меморандум о солидарной ответственности по обслуживанию внешнего долга бывшего СССР. Документ фиксировал солидарную - коллективную и индивидуальную - ответственность по внешнему долгу, т.е. приведение всех кредитных соглашений к единым условиям, и реструктуризацию выплат в счет погашения основного долга и процентов. При этом участники признавали ответственность по всем выплатам СССР, согласились выступать единым ответчиком перед западными кредиторами, взаимно гарантировали осуществление платежей, что означало гарантирование со стороны стран-участниц риска неплатежа одной из них.

В развитие этой договоренности 4 декабря 1991 г. был подписан Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР с определением доли каждой бывшей республики в погашении задолженности и активах бывшего СССР. Подписали Договор 10 стран-участниц, в дальнейшем список дополнили Украина и Грузия.

Главы правительств стран-участниц сформировали Межгосударственный Совет по наблюдению за обслуживанием долга и использованием активов бывшего СССР, что должно было скоординировать и упорядочить работу на этом направлении. Распределение голосов на основе квот и принятый по предложению Украины 75%-ный барьер для принятия решений (Россия располагала 61% голосов, Украина - 16%) весьма затруднили работу Совета в связи с частым отсутствием на заседаниях представителя Украины на первом, относительно активном этапе его деятельности в период с декабря 1991 г. по январь-февраль 1992 г., когда было проведено семь заседаний. Практически блокировалась и деятельность Внешэкономбанка, подотчетного Совету.

Из-за критической ситуации с Внешэкономбанком Верховный Совет Российской Федерации по предложению Банка России и Правительства России принял решение о переводе Внешэкономбанка из межгосударственной в российскую юрисдикцию. После возобновления полноценного участия Украины в деятельности Совета переговоры с Парижским и Лондонским клубами велись от его имени вплоть до октября 1992 г. Руководили деятельностью Совета сопредседатели от России (в лице министра внешних экономических связей), Украины и Казахстана.

Первая официальная отсрочка погашения внешнего долга была оформлена на встрече с официальными кредиторами в Париже 4 января 1992 г. Отсрочка предоставлялась по основной сумме средне- и долгосрочной задолженности, накопленной до 1 января 1991 г., сроки погашения которой истекали с 5 декабря 1991 г. по 31 декабря 1992 г. Указанная отсрочка оформлялась на 90 дней с последующей пролонгацией. Учитывая нехватку валютных средств для первоочередного обслуживания внешнего долга, были выделены приоритетные обязательства (кредиты, предоставленные после 1 января 1991 г., обязательства в рамках соглашений о многовалютных займах и пр.).

Несмотря на коалиционность принятия решений, практическое выполнение международных обязательств обеспечивалось только за счет одного источника - валютных средств России, переводимых во Внешэкономбанк. Другие страны воздержались от финансового участия, что также явилось поводом для России выдвинуть предложение кредиторам о принятии ею всех внешних долговых обязательств бывшего СССР и соответственно всех зарубежных активов. При этом согласие кредиторов на подобное изменение порядка выполнения обязательств было достигнуто с условием подписания (по настоянию Германии, Франции и Италии) двусторонних соглашений с государствами-республиками бывшего СССР. Такие соглашения определили передачу России обслуживание соответствующих частей внешнего долга и принятие прав на получение зарубежных активов и были подписаны с Арменией, Белоруссией, Туркменистаном, Узбекистаном, Казахстаном, Молдавией, Киргизией, Таджикистаном и Украиной (относительно Украины предусматривалась передача активов только в финансовой форме).

По мнению автора, экономической целесообразности и реального финансово-экономического обоснования решения о принятии на себя Россией полной ответственности по советским внешнедолговым обязательствам не было. Политическими аргументами наиболее часто называют облегчение перехода России после распада СССР в международные организации, в частности в Совет Безопасности ООН, а также приближение срока вступления в такие международные финансовые организации, как МВФ, МБРР и др. Один из участников переговорного процесса А. Шохин писал: «единственное условие, которое нам выдвигали (на заявление российского руководства в декабре 1991 г. о желании

России быть преемницей СССР в международных организациях. - А вт.) - признать себя правопреемником по всем обязательствам бывшего СССР и международным соглашениям. Так что взять на себя обязательства по долгам Б.Н. Ельцина вынудила политическая формула фиксации России как великой державы»[5]. Следует отметить, однако, что другие страны - бывшие республики СССР без особого напряжения вступили в эти организации, не обременив себя столь значительными обязательствами по внешнему долгу.

В качестве другого аргумента в пользу решения о взятии Россией обязательств бывшего СССР обычно приводится получение страной всех финансовых активов и зарубежной собственности. В том же источнике отмечается: «Простая прикидка показывала, что активов гораздо больше (чем долгов. - Авт.). Поэтому Россия решила обслуживать все долги и начать переговоры об их отсрочке или возможном списании»[6]. Однако при взвешенной оценке, основные параметры которой имелись у руководства страны на момент принятия решения, международные финансовые активы были недостаточным противовесом принимаемых обязательств. Уже на этом этапе Внешэкономбанк, имевший достаточно объективную информацию о находящихся на его балансе финансовых активах в форме обязательств развивающихся стран, давал весьма пессимистические оценки возможностей дебиторов бывшего СССР по обслуживанию своих долгов. Возможности эффективного использования недвижимости также весьма ограничены (см. гл. 2).

В дополнение к указанным соглашениям 9 октября 1992 г. главами государств СНГ было принято решение о двусторонней форме урегулирования вопросов, касающихся долгов и активов бывшего СССР. В результате Межгосударственный Совет утратил правовую основу деятельности, так реально и не став органом управления внешними обязательствами.

Работа была продолжена на уровне подписания двусторонних соглашений о «нулевом» варианте: принятие обязательств Россией по обслуживанию соответствующей доли долга бывшего СССР в обмен на передачу причитающейся по Договору о правопреемстве доли активов. Соглашения подписаны со всеми перечисленными странами с последующим включением в этот список Грузии и Азербайджана.

В результате началось формирование современной структуры международных кредитных отношений России, в первую очередь в части задолженности по внешним займам и кредитам.

Внешний долг принято классифицировать по срочности и типу кредитора. Для России определенное значение имеет также выделение долга, принятого ею от бывшего СССР, и долга, образовавшегося после 1 января 1992 г., иногда именуемого «новым» российским долгом.

По признаку кредитора различается внешняя задолженность:

  • • официальным кредиторам Запада, входящим в Парижский клуб (17 развитых в промышленном отношении стран), а также другим официальным кредиторам (Южная Корея, ОАЭ, Кувейт, Турция, Саудовская Аравия), не являющимся членами Парижского клуба:
  • • международным валютно-кредитным и финансовым организациям;
  • • частным коммерческим банкам (членам Лондонского клуба кредиторов);
  • • фирмам-экспортерам (обязательства России, застрахованные или гарантированные государственными финансовыми институтами стран-кредиторов).

Сумма внешних государственных финансовых обязательств России в результате проведения мероприятий по переоформлению советского долга составила на начало 1992 г., по официальным данным около 107 млрд долл. США (приложение 1).

Нормативной базой регулирования международных кредитных отношений России служил ряд законов и постановлений. Согласно Федеральному закону от 26 декабря 1994 г., действовавшему до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, под вне- шними заимствованиями Российской Федерации понимаются «привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками. Внешние заимствования Российской Федерации формируют внешний долг Российской Федерации»[7].

В соответствии с другим источником - постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 1993 г. №1060, было установлено, что «к кредитам в иностранной валюте, формирующим внешний долг Российской Федерации, относятся кредиты, получаемые Правительством Российской Федерации или от имени Правительства Российской Федерации, или по его поручению, а также под гарантию Правительства Российской Федерации и погашаемые за счет централизованных валютных средств, собственных средств предприятий и организаций или государственного кредита. К этим кредитам относятся кредиты, предоставляемые Российской Федерации иностранными государствами, банками, международными финансовыми организациями, межгосударственными объединениями, отдельными фирмами»[8].

Основную часть принятого Россией долга составляли долги по средне- и долгосрочным кредитам (80%). Пик платежей по условиям кредитных соглашений (без учета последующей реструктуризации) приходился на 1992-1995 гг. (табл. 1.2).

Таблица 1.2

График плановых платежей по внешнему долгу7 бывшего СССР, млрд долл. США1

Год

Всего

Основной долг

Проценты

1992

20,1

15,6

4,5

1993

25,1

19,3

5,8

1994

15,8

12,9

2,9

1995

13

11

2

1996

9

7,6

1,4

1997

5,8

4,9

0,9

1998

4,6

4

0,6

Итого

93,4

75,3

18,1

1 Расчеты автора на основании данных Минфина России за 1994 г. и Всемирного банка.

В целом предстояло выплатить только западным официальным кредиторам в 1992-1998 гг. 93,4 млрд долл. США (проценты и основной долг), в том числе процентов - 18,1 млрд долл. США.

Отличительной чертой входящего в эту сумму долга странам бывшего СЭВ и двум банкам СЭВ (Международному инвестиционному банку и Международному банку экономического сотрудничества) являлось то, что он в основном был выражен в переводных рублях и в большей своей части изначально подлежал погашению поставками товаров и услуг. Соответственно ключевым стал вопрос о курсе пересчета переводного рубля к доллару США (например, долг бывшего СССР бывшей ГДР в 12 млрд переводных рублей был оценен как эквивалент 20 млрд немецких марок, т.е. курс пересчета был 1 долл. США за 1 руб.). Существенно также и то, что бывший СССР не только был должен, но и сам имел финансовые требования к европейским странам бывшего СЭВ, что определило возможность применения зачета по взаимным обязательствам.

На этом этапе стала проявляться необходимость разработки и реализации ранее невостребованной стратегии регулирования международных кредитных отношений.

Регулирование международных кредитных отношений в обычных условиях выступает в двух формах:

рыночной, основанной на конкуренции и подчиняющейся закону стоимости и закону спроса и предложения;

государственной (административной), направленной на преодоление возможных негативных последствий первой формы регулирования.

При этом регулирование международных кредитных отношений понимается как совокупность рыночных и государственных методов воздействия на деятельность страны как международного заемщика и кредитора.

Как и валютное регулирование, регулирование международных кредитных отношений в рыночных условиях обеспечивает относительное соответствие международных кредитных средств потребностям мирового хозяйства, связанным с движением товаров, услуг, капиталов и самих кредитов.

Дополняя друг друга, рыночное и государственное регулирование международных кредитных отношений находятся в постоянном развитии и изменении соотношений между собой. Либерализация сменяется ужесточением государственных мер регулирования в зависимости от фазы цикла развития экономики и других составляющих развития - кризисов, войн, структурных изменений.

Направления и формы регулирования международных кредитных отношений определяются валютно-экономическим положением страны, эволюцией мирового хозяйства и мирового рынка капиталов.

Ближайшие и стратегические цели развития международных кредитных отношений определяют структуру кредитной политики как совокупность мероприятий, осуществляемых в сфере международных кредитных и других экономических отношений.

Столкнувшись с целым комплексом экономических и финансовых проблем, Правительство Российской Федерации с января 1992 г. приступило к проведению экономических реформ с целью преобразования централизованно планируемой экономики, доставшейся России в наследство от СССР, в рыночное хозяйство. В результате шоковой и не всегда обеспеченной необходимыми условиями реализации этих реформ 1992-1994 гг.:

  • • было приватизировано около 80% предприятий страны;
  • • свыше 40 млн россиян официально стали владельцами акций частных предприятий;
  • • практически полностью был отменен контроль над ценами на потребительские товары и ценами производителей;
  • • монополия внешней торговли была заменена либерализацией внешнеэкономической деятельности;
  • • введена частичная конвертируемость рубля по текущим операциям платежного баланса, установлен режим плавающего валютного курса.

Несмотря на появление к 1997 г. некоторых признаков финансовой стабилизации, ускоренный переход к рыночным принципам хозяйствования при отсутствии концепции социально-экономического развития страны нарушил функционирование национальной экономики России, приведя к падению уровня жизни и спаду экономической активности в масштабах, не наблюдавшихся со времен мирового кризиса 30-х гг. XX в. Одновременно либерализация цен стимулировала ранее подавлявшуюся инфляцию, корни которой лежали в воспроизводственных диспропорциях[9].

Для сдерживания инфляции с 1994 г. стала проводиться жесткая кредитно-денежная и финансово-бюджетная политика, направленная также на стабилизацию финансовой и кредитно-денежной системы. В качестве составной части этой политики Центральный банк Российской Федерации установил строгий контроль за кредитной эмиссией и поднял процентные ставки до уровня, превышающего уровень инфляции. Минфин России прекратил использовать кредиты Центрального банка Российской Федерации для покрытия бюджетного дефицита и стал финансировать его исключительно за счет внешних заимствований и выпуска номинированных в рублях ценных бумаг. Дотации отечественным предприятиям по централизованному импорту были прекращены, и практически все расходные статьи, кроме обслуживания долга, были значительно сокращены (в неизменных ценах), что привело к повышению социальной напряженности в связи с ростом задолженности по выплатам заработной платы и пенсий.

В результате жесткой дефляционной политики месячный темп инфляции удалось уменьшить до 11% в 1997 г., расходы бюджета в неизменных ценах сократились на 30%, а бюджетный дефицит был снижен с 11,4% ВВП в 1994 г. примерно до 5% ВВП в 1995 г. ( в 1998 г. - 5,5%, 1999 г. - 1,9%), а в последующем, к 2000 г., под воздействием благоприятных факторов мировой конъюнктуры цен на энергоносители достигнут профицит.

При оценке этих показателей следует иметь в виду, что, как правильно подчеркивает Вл. Шенаев, «цель ликвидации дефицита государственного бюджета - хорошая цель, но нельзя принижать роль кредита»11. Кредит эффективен в случае его производительного использования. При «проедании» наращиваемых заимствований, особенно внешних, неизбежна кризисная ситуация.

Опираясь на внешне оптимистичные экономические достижения, правительство страны к 1996 г. приняло комплексную среднесрочную программу экономических реформ в целях создания благоприятных условий для подъема и роста экономики и устойчивого улучшения уровня жизни. Это должно было быть достигнуто за счет проведения дальнейших макроэкономических реформ, развития необходимой для рыночной экономики институ- [10]

циональной и правовой базы, дальнейших структурных преобразований.

Одним из элементов этой программы являлось завершение комплексной реструктуризации возникших в период существования Советского Союза долгов Внешэкономбанка в соответствии с графиком погашения задолженности, который не подрывал бы усилия страны, направленные на достижение макроэкономической стабильности и стимулирование подъема экономики.

Действия России по структурной перестройке экономики и политическим преобразованиям были поддержаны международными финансовыми организациями, в том числе Международным валютным фондом (МВФ) и Всемирным банком, которые оказали финансовую и техническую помощь по дальнейшей разработке программ реформирования экономики.

Принятые международным сообществом меры финансовой помощи имели и выраженный «побочный» эффект - стал быстро нарастать уровень внешней задолженности по кредитам международных финансовых организаций, составившей на конец 1998 г. около 22,2 млрд долл. США, или более 13,5% совокупного внешнего долга России. При этом прирост задолженности по кредитам этих организаций в 1994-1997 гг. преобладал над другими источниками внешних ресурсов, ведя к увеличению нового нере- структурируемого сегмента международных обязательств.

До настоящего времени внешний долг и международные финансовые требования еще не стали предметом всестороннего правового регулирования. В этой связи следует отметить, что Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. №76-ФЗ предписывал при утверждении федерального бюджета одновременно устанавливать предельные размеры внешних заимствований и предоставляемых кредитов на соответствующий год, а Минфину России вести их учет. Законы о федеральном бюджете, начиная с 1995 г., содержат такие положения. Это также закреплено в Бюджетном кодексе РФ.

Однако недостаточно разработан правовой аспект технологии привлечения, использования и погашения иностранных кредитов. В частности, сохраняются следующие несоответствия в этой сфере.

1. Права и обязанности сторон при получении бюджетом государственных средств из международных источников регулируются одновременно финансовым и гражданским законодательством, а также нормами международного права.

  • 2. Реальным распорядителем средств международных займов часто является негосударственная (уполномоченная) организация, хотя вся ответственность ложится на государственный бюджет.
  • 3. Условия соглашения о займах, регулирующие права и обязанности сторон, принимались, как правило, без согласования с нормами национального бюджетного и валютного законодательств[11].

Система утверждения предельных размеров внешних заимствований в законе о федеральном бюджете до принятия Бюджетного кодекса не имела глубокой детализации по отдельным статьям в связи с неопределенностью целей их реализации. При этом средства внешних заимствований служат доходами Российской Федерации, а используются они в форме финансирования, кредитования и передачи средств в управление. Действующее законодательство ограничивает возможности Правительства России воздействовать на текущую ситуацию, связанную с привлечением и использованием внешних источников ресурсов, так как устанавливаемая предельная сумма не определяет реальных условий привлечения, а тем более их использования.

Положение о привлечении внешних источников для формирования доходов бюджета при недостаточности внутренних доходов и для покрытия бюджетного дефицита, как правило, сохраняет высокую степень неопределенности его применения. Это связано с постоянно меняющимся уровнем бюджетных поступлений в конкретный период времени и реальным расходованием заемных средств, которое не всегда совпадает с первоначально установленным. В соответствии с Положением министерство имело практически полную свободу действий[12]. В Положении было указано, что Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство финансов РФ в соответствии с возложенными на него задачами:

  • • разрабатывает и реализует единую политику формирования структуры государственных заимствований;
  • • выступает в установленном порядке в качестве эмитента государственных ценных бумаг;
  • • разрабатывает условия выпуска и размещения государственных займов в соответствии с законодательством;
  • • проводит совместно с Центральным банком Российской Федерации операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга;
  • • управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом;
  • • осуществляет меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию;
  • • разрабатывает совместно с Министерством экономики РФ проекты программ государственных внешних заимствований;
  • • организует привлечение иностранных кредитов;
  • • участвует в работе по возврату кредитов, предоставленных Российской Федерацией и СССР иностранным государствам.

Однако в Положении о Минфине РФ не были выделены задачи по проведению единой внешней кредитной политики, хотя определены его функции в международных кредитных отношениях. Это ведет к нарушению связи результатов деятельности министерства с экономическими критериями внешней безопасности страны.

В России до последнего времени остается на низком уровне контроль за использованием внешних заимствований. Практически нивелированы различия между административными (сметными) и договорными расходами, обеспечиваемыми путем кредитования частных коммерческих структур за счет бюджетных средств. Такая ситуация закрепляется нечеткостью определения в действующем законодательстве порядка зачисления на счета федерального бюджета и списания с них средств внешних заимствований.

Итак, практически отсутствует последовательное и эффективное регулирование кредитных отношений, возникающих по поводу расходования государством заимствованных им средств за рубежом. Их трактовка только как безвозвратного финансирования игнорирует кредитную природу взаимных отношений кредиторов и заемщиков, в том числе и международных. Участники международных кредитных отношений при перераспределении заемных средств вынуждены основываться на правовых нормах исходя из общей теории финансового права и таких понятий, как безвозвратное финансирование.

Следовательно, необходима четкая правовая регламентация отношений участников привлечения и использования иностранных кредитов с момента подготовки международных кредитных соглашений и до их погашения. При этом действия российских участников должны соответствовать концепции экономического развития и стратегии управления международными кредитными отношениями.

Отставание разработки теории управления международными потоками ссудного капитала в условиях ускоренной либерализации международных экономических, в том числе кредитных, отношений, отсутствие приемлемой для России практики регулирования международных кредитных отношений и управления внешней задолженностью способствовали нарастанию долговой проблемы, переросшей впоследствии в кризис платежеспособности страны.

  • [1] Шишков Ю. Россия и мировой рынок: структурный аспект// МЭ и МО. -1997 -№ 1. -С. 4-18.
  • [2] World Development Report. - 1986.
  • [3] Былиняк С. Адаптация к мировому хозяйству: опыт Азии и российскиепроблемы. - М.: - Институт востоковедения РАН, 1998.
  • [4] Время. - Московские новости. - 1999. - 10 нояб.
  • [5] Московский комсомолец. - 1999. - 8 дек.
  • [6] Там же.
  • [7] Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственныхкредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям».
  • [8] Постановление Правительства РФ от 16 октября 1993г. № 1060 «Оборганизации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов».
  • [9] Красавина Л.Н. Инфляция и антиинфляционная политика в Россиикак многофакторный процесс// Бюллетень финансовой информации. - 1998.- № 11-12(42-43). - Нояб.-дек. - С. 12-21.
  • [10] Шенаев Вл. Концепция экономического развития России в теории ина практике. - М.: Институт Европы РАН, 1997. - С.19.
  • [11] Внешние займы Российской Федерации: финансово-правовые аспекты // Налоговый вестник. - 1997. - Сент.
  • [12] Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г.№ 273 «Об утверждении Положения о Минфине России».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >