Из истории бюджетного права.

Представители сословий уже в средние века приобрели право утверждать субсидии королю. На этой почве происходила упорная борьба между королевской властью и народным представительством. Англия была первой страной, где были преодолены произвол и усмотрение короля, а после революции 1648 г. был провозглашен принцип, в соответствии с которым все налоги должны вводиться с согласия парламента. Борьба между королем, желавшим самостоятельно назначать и расходовать налоги, и парламентом, который требовал права давать согласие на налоги и проверять расходы, продолжалась и при Карле II и при Якове II. При Вильгельме III Билль о правах 1689 г. окончательно закрепляет за парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов. Парламент приобрел господствующее влияние на государственные дела, так как в его руках сосредоточилось самое важное право - право утверждать бюджет.

Во Франции бюджетное право получает свое развитие только со времени Великой французской революции, когда конституция 1791 г. определила порядок утверждения бюджета парламентом. С этого времени утверждение бюджета народным представительством начинает входить в жизнь всех европейских народов.

В России порядок составления государственной росписи или «сметы доходов и расходов» ведет свое начало с 1863 г. До этого времени бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная практика отрицала все его принципы. Значительные отрасли государственных доходов сосредоточились в руках отдельных управлений, которые бесконтрольно ими распоряжались. Остатки от сметных назначений не заносились в сметы следующего года. Сведения об итогах доходов и расходов, которые могло сводить министерство финансов, были неполными.

С наступлением периода реформ после Крымской войны была учреждена специальная комиссия под председательством государственного деятеля В.А. Татаринова, стремящегося ввести рациональные основания, выработанные на Западе, в русский бюджет, насколько это было возможно при абсолютизме русского государственного строя. Комиссии была поручена разработка коренных начал государственной отчетности и выработка правил по составлению, утверждению и исполнению государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений.

Бюджетная реформа 1862 г. явилась исходным пунктом для развития российского бюджетного законодательства. Введение Конституции и учреждение Государственной Думы повлекли за собой изменение отношений. Государственная Дума наряду с реформированным Государственным Советом была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С изданием Правил (8 марта 1906 г.) о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникает бюджетное право как таковое.

После февральской революции 1917 г. бюджетное право пришло в расстройство. При Временном правительстве расходы производились на основании отдельных кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигнованные по сметам 1917 г.

С начала 1918 г. подготовка бюджета были признана первоочередной задачей, и 28 января 1918 г. был издан первый акт советского бюджетного права - Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь-июль 1918 г. В соответствии с ними был составлен первый советский бюджет на январь-июль

  • 1918 г., утвержденный СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало системе полугодовых бюджетов, действовавших в течение 1918—
  • 1919 гг. В 1920-1921 гг. происходит возврат к годовым бюджетам. Общие принципы нового бюджетного устройства были сформулированы в Конституции РСФСР 1918 г., где особый раздел был посвящен бюджетному праву. Бюджеты военного коммунизма не имели реального значения. Реальными были ежемесячные планы распределения эмиссии. В условиях обесценения советских денежных знаков бюджеты носили характер не выполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к материальному нетто-бюджету.

В 1921 г. с объявлением новой экономической политики Декретом ВЦИК о мерах по упорядочению финансового хозяйства от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах. По мере стабилизации валюты и укрепления государственных финансов происходил постепенный переход сначала (с мая 1922 г.) к месячным бюджетным планам, затем (в 1923— 1924 гг.) - к твердым квартальным планам и в 1924-1925 гг. - к твердому годовому отчету. С формированием Союза ССР было произведено разграничение компетенции Союза и союзных республик. После проведения денежной реформы 1922-1924 гг. бюджет приобретает значение твердого и реального финансового плана.

В начале XX в. был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании, предъявляемом к бюджету. Это требование закономерно сформулировалось в результате всего предшествовавшего развития финансового хозяйства.

В период господства натурального хозяйства в большинстве государств составлялось несколько финансовых планов, несколько росписей доходов и расходов. Государство удовлетворяло свои потребности при помощи натуральных повинностей. Это обусловливало административно-финансовую децентрализацию. Государственная финансовая деятельность сосредоточивалась в руках местных органов: они определяли размер повинностей, распределяли их бремя, расходовали государственные средства. Множественность финансовых планов организовывалась в две системы: территориальные планы и планы по источникам государственных доходов. При территориальной системе каждая область имела самостоятельное финансовое управление, свою роспись доходов и расходов; эти росписи балансировались отдельно по областям. При этом часто в одной области образовывались излишки доходов, в другой - постоянные дефициты и расстройство финансовых отношений. При составлении финансовых планов по источникам доходов исчислялись росписи различных монополий, регалий, доходов от доменов. Каждой отраслью доходов руководило особое управление, для каждой потребности отводился особый источник государственных доходов.

В России организация государственных финансов при Петре I была аналогична описанной. Когда Петру I понадобились большие средства для содержания возрастающей армии, то он ввел подушную подать. Размер этой подати определялся размером расходного плана той части войск, которая содержалась на доход от подушной подати. При такой системе одна потребность удовлетворялась с избытком, другая - с недостатком. Все это расстраивало финансовое хозяйство страны, истощало платежеспособность населения и приводило к осознанию необходимости иметь один общий план, который охватывал бы все доходы и расходы государства.

При множественности финансовых планов в центральные кассы стекались только остатки провинциальных доходов, на которые составлялась ведомость. Когда административная централизация стала свершившимся фактом, то во многих государствах сохранилась указанная система. В государственные финансовые планы вносились только чистые доходы государства, а издержки взимания доходов и налогов, хозяйственные расходы по государственным предприятиям оставались вне плана. Финансовая практика скоро показала неудобства таких правил. Система чистых доходов государства маскировала действительное положение финансов государства, затрудняла определение действительных размеров налогового бремени, не давала материала для обсуждения вопросов текущей финансовой политики.

Отсутствие единства бюджета создавало благоприятные условия для злоупотреблений, для завышения суммы расходов по взиманию. Все это заставило правительства различных стран перейти к системе валовых бюджетов, т.е. к системе брутто-бюджетов. Во Франции такая реформа была проведена в 1818 г., в Англии - в 1858 г., в России - в 1863 г.

Брутто-бюджет потребовал такой регистрации всех доходов и расходов, чтобы можно было видеть не только чистый, но и валовой доход. Это позволяло узнать, какая доля сборов поступает в государственную кассу и сколько платят налогоплательщики. Поясним на примере: монополия платит налог 200 млн условных денежных единиц, этот валовой доход в бюджетной росписи записывается в графе доходов. Издержки по сбору налогов составляют 30 млн, которые отражаются в расходной части бюджета. В результате чистый доход исчисляется как разница между суммой доходов и расходов по налогам и составляет 170 млн. Система «брутто-бюджетов», хотя законодательно и была установлена во всех цивилизованных странах, в реальной практике утвердилась не сразу.

К концу XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в консолидированном бюджете. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с проблемой дефицита государственного бюджета, в 90-е гг. перешла к разработке и утверждению консолидированного бюджета.

Финансовая практика, которая стала развиваться в парламентарных условиях, требовала, чтобы единый брутто-бюджет был универсальным. Он должен точно отражать состояние государственного хозяйства, в него должны войти все доходы и расходы государства, без изъятий и ограничений, без смещения и уменьшения одной суммы за счет другой. В финансовой литературе не было разногласий по вопросу об универсальности бюджета, но в финансовой практике доходы не всегда полностью включались в бюджет.

По отношению к государственному бюджету теория предъявляла ряд других требований: бюджет должен быть публичным, т.е. должен быть составлен таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры, за которыми всегда скрываются живые отношения. Ф. Нитти публичностью бюджета называет гласность и правдивость: «В бюджете должны быть указаны все доходы и все расходы без всяких бесполезных утаек, или таинственных определений»[1].

С.Ю. Витте писал, что «требование гласности бюджета вытекает из понятия бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение»[2].

В дореволюционной России ежегодно 1 или 2 января во всех больших газетах публиковался «Всеподданейший доклад министра финансов о государственной росписи доходов и расходов», где объяснялось, как идут дела казны. Дальше шла «Общая государственная роспись доходов и расходов», где подробно было указано, сколько и какого дохода собирает казна в этом году, сколько и на какие надобности расходует.

Ф. Нитти указывает еще на одно свойство бюджета - специализацию. Бюджетные росписи должны подразделяться на категории, главы, параграфы и статьи. Когда парламент утвердит такой специализированный бюджет, то правительство уже не имеет права переводить суммы из одного параграфа сметы в другой, с одного назначения на другое.

Как видно, госбюджет представляет собой сложное явление. Он одновременно касается и экономики, и финансов, и права, и политики. Эта многосторонность бюджета обусловливала трудности исследования государственного бюджетного устройства и установления самого понятия бюджета. Очень распространенным было определение бюджета как росписи доходов и расходов. Надо согласиться с И.Х. Озеровым, что бюджет - более широкое понятие и его нельзя сводить только к росписи. Роспись относится к бюджету так же, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период.

Другие исследователи вкладывали в понятие «бюджет» правовое содержание. Французский финансист Р. Стурм определял, что «государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов». Определение бюджета, данное Ф. Нитти, содержит два признака, присущие бюджету, момент его исчисления (роспись доходов и расходов) и момент юридического действия (акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов).

По мнению Л. Штейна, бюджет «по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов от доходов, что и делает его предметом ведения законодательной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства».

Подчеркивая плановый признак бюджета, другие теоретики определяли его как финансовый или хозяйственный план государства. Заслуга немецкого финансиста Шанца заключается в том, что он первый отметил плановую природу бюджета. В своей конструкции Шанц не только показал значение баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тождественность бюджета и хозяйственного плана встречается у И.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова, М.И. Митилино.

От односторонних определений бюджета финансовая наука переходит к определениям, отражающим многофункциональность бюджета. Этой стороне уделяли внимание советские теоретики финансов 20-х гг.: М.И. Боголепов., И. Болдырев, Д.П. Боголепов и др. По мнению М.И. Боголепова «в области государственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы»[3]. В курсе финансовой науки Ф.А. Менькова читаем: «Под бюджетом мы разумеем план государственного хозяйства на предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов государства. Бюджет определяет границы собирания доходов государства и, что еще более важно, границы для производства всех расходов.

Для того, чтобы все цифры бюджета имели общеобязательную силу, необходимо придать ему силу закона. И с формальной стороны бюджет есть акт законодательной власти, есть утвержденный ею закон, или декрет. В этом заключается особенность бюджета»[4].

В Финансовой энциклопедии, изданной в Москве в 1924 г., бюджет определяется как «утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов, с подведением баланса. Государственный бюджет - государственная роспись доходов и расходов».

Содержание понятия «бюджет» в российской научной литературе остается предметом дискуссий.

Профессор В.М. Родионова следующим образом трактует бюджет: «Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета.

По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально- культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории»[5].

Таким образом, В.М. Родионова рассматривает бюджет как триединое понятие - денежные отношения, экономическую форму существования распределительных отношений, самостоятельную экономическую категорию.

Авторы учебного пособия «Бюджетный процесс в Российской Федерации» считают, что «системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения; как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов данного уровня»[6], но не рассматривают бюджет как самостоятельную экономическую категорию.

Т.Ф. Юткина, автор учебного пособия «Налоги и налогообложение», также не согласна с трактовкой бюджета как экономической категории. Она считает бюджет категорией счетного хозяйства. В зарубежной и в отечественной литературе 30-70-х годов бюджет определялся как свод доходов и расходов государства. Состояние бюджета определяют налоги и займы, именно от них зависит объем доходов государства, концентрируемый в бюджете. Бюджет- это счетный план государства, позволяющий контролировать процесс зачисления средств и доходов казны и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов. Такие бюджетные планы имеют все обособленные хозяйствующие единицы, внебюджетные фонды, корпорации, страховые фирмы, банки и даже семья.

Авторы учебников и учебных пособий по экономической теории дают определение бюджета (государственного) как категории счетного хозяйства. «Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия»[7].

«Государственный бюджет- это роспись (смета, баланс) денежных доходов и расходов государства»[8].

«Государственный бюджет - это перечень доходов и расходов государства. Это финансовый план государства, сопоставляющий доходы и расходы»[9].

В Бюджетном кодексе РФ бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»1. И это определение бюджета тут же было подвергнуто критике со ссылкой, что оно не соответствует тому значению, которое придается ему в финансовой науке2. Читателю нужно самостоятельно изучить финансовую литературу, включая историю вопроса, чтобы определиться с собственной позицией. Автор считает, что каждая точка зрения в вопросе о содержании категории «бюджет» заслуживает внимания, так как бюджет (госбюджет) представляет собой сложное явление экономического, финансового и правового порядка.

Заключительная процедура формирования бюджета состоит в сопоставлении всех доходов и расходов, включенных в бюджет. Таким образом, получается представление о характере сведения бюджета (с превышением доходов над расходами или с дефицитом или, наконец, с равенством их, называемым бюджетным равновесием), которое указывает на благоприятное или неблагоприятное для государства заключение бюджета.

Экономическая и финансовая наука вплоть до Дж.М. Кейнса (1883-1946) считала законом равновесие бюджета, его бездефицитность. М.М. Сперанский в «Плане финансов» определил, что «главное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов с приходами». Поэтому «расходы должны быть учреждаемы по приходам и назначение издержек (читай - расходов) есть первая и самая существенная операция в финансах». Для контроля над расходами М.М. Сперанский разделяет расходы на обыкновенные и чрезвычайные, каждый из которых должен иметь свои правила, сроки, обряды. Каждый вид расходов, обыкновенных и чрезвычайных, делится на 4 разряда. В каждом разряде расходы разделены по вертикальному принципу: расходы центральные (читай - федеральные), губернские, окружные, волостные. У каждого расхода должен быть свой источник покрытия. Чрезвычайные расходы М.М. Сперанский ограничивает только расходами «на войны, пенсионы, аренды». Первая и самая существенная обязанность министерства финансов должна состоять в том, чтобы не только самому никогда не выходить за рамки правил назначения (читай - расходов), но и блюсти, чтобы во всех департамен- [10] [11]

тах они были сохраняемы, а для этого оно должно проверять движение кредитов по всем департаментам.

Исчисление расходов и доходов должно быть готово к маю или к июню и внесено в Государственный Совет (читай - правительство). После рассмотрения в Государственном Совете исчисление должно быть представлено на Высочайшее утверждение (читай - царя) и потом обращено в закон для непременного образца всех будущих смет. Это означало, что министерство финансов могло расходовать средства только в пределах принятого Закона по смете. Надо обратить внимание на одно очень актуальное сегодня предложение М.М. Сперанского. Определяя способы соразмерности в приходах и расходах в 1810 г., он пишет в § 22: «Остановить и совершенно прекратить новый выпуск ассигнований».

Если соразмерность между расходами и доходами нарушается, то она восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов. «Сокращение издержек должно быть основано на том правиле, что все необходимые издержки сохранить, полезные отложить, а излишние вовсе прекратить. Приумножение доходов в ежегодной системе финансов может быть произведено: 1) лучшим распределением налогов; 2) удобрением разных источников, как-то: лучшим устройством казенных имений, винных и соляных сборов и проч.»[12].

Профессор М.И. Боголепов писал, что «бюджет необходим в условиях современного государства для того, чтобы установить правильное соотношение между государственными доходами и расходами»[13].

По его мнению, цель бюджета кажется ясной и определенной. Бюджет в качестве плана государственного хозяйства указывает администрации, ведающей финансами, виды и величину потребностей и необходимые для их покрытия средства и в связи с этим выявляет необходимость в изменениях в той или другой области для достижения равновесия доходов и расходов на предстоящий финансовый период. На самом деле достижение равновесия бюджета - это труднейшая финансово-политическая задача. Разрешеиие этой задачи - пробный камень для всякого бюджета, считал М.И. Боголепов. Теория, хотя и много занималась этим вопросом, не может дать рецепт для установления правильного соотношения между государственными доходами и расходами. Это соотношение всегда является вопросом факта, т.е. оно обусловлено данными текущего момента, всей реальной обстановкой. До сего времени проблемы сбалансированности бюджета, покрытия его дефицита продолжают оставаться предметом научно-практических дискуссий.

Для достижения бюджетного равновесия важное значение имеет правильное исчисление его доходов и расходов, т.е. бюджетная роспись. Наиболее простым способом исчисления государственных доходов считалось включение в бюджет на предстоящий год налогов и других поступлений в тех суммах, которые имели место в предшествовавшем финансовом году. Эта система предпоследнего года, так называемая система автоматическая, наиболее проста и вместе с тем наименее совершенна, так как здесь для исчисления будущих доходов берут цифры за предшествовавшие два года.

Точное исчисление расходов - более существенное дело, нежели исчисление доходов, потому что при определении той или иной суммы расхода в бюджете заранее устанавливается размер тех сумм, которые предоставляются бюджетом в распоряжение того или иного лица. Распоряжение внесенными в бюджет суммами ограничивается определенным в нем пределом. Ввиду этого внесение той или иной суммы в расходную часть бюджета приобретает особую природу и называется ассигнованием, а сама сумма допущенных к производству расходов - кредитом. Отсюда кредит можно определить как разрешение произвести расход и употребить на него определенную сумму в течение данного финансового года.

Полученные указанным образом сведения о государственных доходах и расходах на данный год и являются росписью государственных доходов и расходов. Далее задачи министерства финансов заключаются в установлении равновесия между сметой расходов и сметой доходов.

Когда доходы превышают расходы, то излишек доходов, если он временный и получается от случайных обстоятельств, может использоваться на удовлетворение чрезвычайных потребностей, на образование резервного фонда для незначительных непредвиденных случаев или на частнохозяйственные затраты капитала.

Если же излишек предвидится постоянным, то лучше всего понизить налоги и облегчить бремя народа, так как получение регулярных избытков противоречит сущности и целям финансового хозяйства.

Гораздо труднее решить задачу в том случае, когда расходы превышают доходы и обнаруживается дефицит. Дефицит может быть или случайным, если он происходит от случайной задержки известных поступлений или от опережающего совершения расходов (так называемый кассовый дефицит), или действительным, если суммы регулярных доходов оказываются недостаточными для покрытия расходов - дефицит в собственном смысле слова. Покрытие кассового дефицита совершается посредством заключения краткосрочного долга. Эти долги называются долгами по управлению и охватывают собой все долговые обязательства, заключаемые при исполнении функций финансового управления.

Совершенно иной характер имеет действительный дефицит. Для оценки его, а также средств, которые должны употребляться для его покрытия, важно знать, где обнаруживается дефицит: в средствах, необходимых для обыкновенных потребностей или для чрезвычайных. Для покрытия обыкновенных расходов финансового периода используются обыкновенные доходы, для чрезвычайных - чрезвычайные источники: 1) продажа частнохозяйственных имуществ, 2) использование резервного фонда или запасной казны, 3) повышение установленных налогов или введение но- вых,4) заключение займов.

В качестве подтверждения иллюстрации бюджетного процесса используем современные характеристики формирования государственного бюджета Российской Федерации и для сравнения - частично стран Запада.

Основными доходами государственного бюджета выступают налоги и неналоговые платежи. За государственным бюджетом в РФ (так же, как и в странах с развитой рыночной экономикой) закреплены главные налоги - НДС (налог на добавленную стоимость), налог на прибыль юридических лиц, акцизы, таможенные пошлины. К налоговым доходам государственного бюджета относятся также штрафы и пени, уплаченные за нарушение налогового законодательства. К неналоговым доходам относятся как обязательные платежи - доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, доходы от продажи принадлежащего государству имущества, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, так и штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, доходы от продажи конфискованных товаров и т.п. В доходы госбюджета включаются и доходы целевых бюджетных фондов[14]. Структура федерального бюджета, утвержденного на 1999 финансовый год, состоит из трех частей: налоговые доходы составили 84,3%, неналоговые - 6,9%, доходы целевых бюджетных фондов - 8,8%[15].

С учетом доходов от целевых бюджетных фондов, которые по своей природе носят налоговый характер, доля налоговых доходов в доходах федерального бюджета за 1999 г. составляет 93,1%.

Таким образом, налоговые поступления в федеральный бюджет- главный источник формирования его доходной части. Неналоговые доходы, их малый удельный вес отражают неконку- рентность российских товаров и слабость проведения приватизационной политики, отсутствие необходимых механизмов для поступления в казну доходов от госсобственности. В налоговых доходах 1999 финансового года РФ основное место занимают НДС, акцизы, таможенные пошлины, налог на прибыль (доход) предприятий и организации и подоходный налог с физических лиц. Их доля в налоговых доходах составляет 95,9%. Если более четко говорить о налоговых источниках, то три налога (НДС, акцизы, таможенные пошлины) на 80,6% обеспечивают налоговые поступления в 1999 финансовом году. Начинают принимать определенные контуры в доходах федерального бюджета новые виды поступлений: от налогов на игорный бизнес (0,04%), на совокупный доход (0,7%).

По расчетам разработчиков Федерального бюджета на 2000 г., доля налогов в общем объеме доходов бюджета должна составить 88,3%. Поставлена задача, с одной стороны, расширить налогооблагаемую базу, а с другой стороны, привлекать дополнительные доходные источники, имеющие неналоговый характер[16].

«Доходная часть бюджета-2000 достаточно реалистична. В ней сохранены все действующие нормы налогового законодательства, касающиеся непосредственно федерального бюджета (ставки, распределение налогов между уровнями бюджетной системы). При нынешних законодательных условиях мы собираем доходов в федеральный бюджет примерно 14% ВВП»[17]. Такая же цифра предусмотрена и в бюджете на 2000 год.

Из государственного бюджета производятся и основные (с точки зрения национальной экономики) расходы: на финансирование отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство, рыболовство, строительство, транспорт, связь и др.), на финансирование социально-культурного развития и науки, на содержание органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, на национальную оборону, внешнеэкономическую деятельность, расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, на финансирование федеральных целевых программ и др.

В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства расходы бюджетов всех уровней делятся на текущие и капитальные.

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован Бюджет развития. Порядок и условия формирования Бюджета развития определяются федеральным законом. В 1997 г. в составе федерального бюджета был образован Бюджет развития. В соответствии с Законом РФ «О Федеральном бюджете РФ на 1997 год» Бюджет развития является специальным инструментом государственного стимулирования привлечения в дополнение к средствам федерального бюджета средств частных инвесторов и инвестиционных институтов на реализацию инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную перестройку экономики. Средства Бюджета развития используются на конкурсной, возвратной, срочной и платной основе. Средства Бюджета развития формируются из связанных иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ, инвестиционных кредитов Мирового банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития, а также средств из источников внутреннего заимствования.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование.

«В составе государственных расходов стран Запада преобладающее и неуклонно возрастающее место занимают затраты на социальные нужды (образование, здравоохранение, пенсии и пособия) - в целом по экономически развитым странам на эти цели в 90-е годы направлялось 37% всех государственных расходов, или почти четверть ВВП. В нашей стране в 1991-1997 гг. на социальные нужды пошло, как и на Западе, 37% всех расходов, но всего лишь 15,5% ВВП. В единой валюте - долларах США (при расчете по паритетам покупательной способности) среднедушевые социальные расходы государства в странах Запада в нынешнем десятилетии составляли 5450 долларов в год, а в России - только 785 долларов или в 7 раз меньше. Между тем в 80-е годы (при том, что в Советском Союзе душевой ВВП, по современным подсчетам, был в 3 раза меньше, чем в среднем на Западе) уровень социальных расходов государства на душу населения был лишь на 15- 20% ниже, чем в тех странах. При всем росте расходов на образование и здравоохранение (в целом по странам Запада в 2,8 и соответственно в 3,1 раза за 1970-1997 гг.) еще быстрее - в 3,3 раза - увеличивалась общая сумма выплачиваемых пенсий и пособий, на которые сейчас приходится 60% совокупных социальных расходов государств Запада. Столь значительный рост этой статьи затрат объясняется не только объективными факторами, в первую очередь старением населения, но и целенаправленной политикой помощи наиболее уязвимым и бедным слоям населения»[18].

Второе место в бюджетных расходах такой державы, как США, занимают расходы на национальную оборону - 26%. Доля затрат на оборону составила 19,7% расходов федерального бюджета Российской Федерации.

На третьем месте - выплата процентов по государственному долгу[19] гражданам - держателям облигаций. В расходных статьях бюджета любой страны мы видим также затраты на фундаментальную науку, на охрану природы, поддержку сельского хозяйства. Если мы рассмотрим бюджеты России 1995-1997 гг., то увидим, что в 1997 финансовом году затраты на социальную политику составили всего 4%, на образование - 3,5, на здравоохранение - 2,2, на науку - 2,9%.

Правительство должно рассчитывать бюджет так, чтобы доходы превышали расходы. Превышение доходов бюджета над расходами составляет профицит бюджета[20].

Дефицитность бюджетов стран Запада за весь послевоенный период и до 2000 г. - характерный признак их экономики. В Российской Федерации начиная с 1991 г. преодоление дефицитности федерального бюджета является одной из главных составляющих финансовой стабилизации страны. Причин бюджетных дефицитов много, но важнейшее значение имеет возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических, социальных функций, увеличение военных расходов, численности госаппарата.

В современной мировой практике используются три способа покрытия дефицита бюджета: 1) выпуск госзаймов, 2) ужесточение налогообложения, 3) производство денег, или «сеньораж», т.е. печатание денег, которое в настоящее время вызывает инфляцию. Современный «сеньораж» выражается в создании резервов коммерческих банков, которые концентрируются в Центральном банке России и могут быть использованы для покрытия дефицита бюджета.

По сравнению с началом XX в. способы покрытия дефицита бюджета из чрезвычайных превратились в обыкновенные, а главное, источники покрытия стали основными причинами развития инфляции как фактора макроэкономической нестабильности.

Если проследить динамику финансирования бюджетного дефицита в РФ за 1993-1996 гг., то в качестве сдвига можно считать уход от чисто инфляционных способов его покрытия. Если в 1993 г. почти на 90% дефицит был профинансирован кредитами ЦБ России и простым печатанием денег, то в 1996 г. место инфляционных источников заняли государственные займы на внутреннем и внешнем рынках - соответственно 55,3 и 44,7%. Для погашения дефицита Федерального бюджета на 2000 г. с учетом выплат по госдолгу надо привлечь новые источники в сумме более 150 млрд руб. Записано кредитование со стороны ЦБ РФ, что свидетельствует о возврате к инфляционным источникам покрытия дефицита госбюджета, которые в разумных пределах возможны и необходимы. Записаны и внешние источники: это финансирование от Международного валютного фонда, Всемирного банка, других финансовых организаций.

Таким образом, мы видим, что покрытие дефицита госбюджета требует внутренних и внешних заимствований, приводит к образованию государственного долга и к необходимости выплат самого долга и процентов по нему. «Государственный долг - это то, что государство взяло взаймы, чтобы покрыть дефицит бюджета»[21] .

Проблема погашения государственного долга - первоочередная задача по оздоровлению государственных финансов России. С начала 90-х гг. из года в год возрастали затраты на обслуживание государственного долга. В 1995 г. они составили 9,2% расходов федерального бюджета, в 1996 г. - 13,4%, в 1997 г. - 14,8%. По данным Счетной палаты РФ, в 1998 г. доля расходов на обслуживание государственного долга составила 28% общих расходов федерального бюджета и достигла критического уровня. Президент России В.В. Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию в июле 2000 г. выразил обеспокоенность тем, что, «несмотря на неоднократную реструктуризацию[22], бремя государственного долга представляет собой угрозу для развития страны. Накопленные долги заставляют тратить на их обслуживание и погашение не менее трети доходов бюджета»[23].

Составной частью теории бюджета являются формы взимания. Проблема состоит в том, что надо определить, каким образом назначенная с того или иного плательщика сумма переходит к государству. Финансовая наука выделила три главных системы взимания налогов, которые в исторической последовательности сменяли одна другую: 1) взимание налогов посредством выбранных налогоплательщиками лиц, ответственных за своевременное поступление налогов, 2) посредством откупщиков и 3) непосредственно «агентами фиска».

Вопрос о способах взимания налогов длительное время был предметом дискуссий. А. Смит считал, что в основу системы взимания должен быть положен принцип экономии затрат по взиманию: «Каждый налог должен быть устроен таким образом, чтобы извлекать из кармана народа возможно менее сверх того, что поступает в государственную казну». К концу XVIII в. финансовая наука и практика окончательно усвоили этот принцип и взимание налогов было возложено непосредственно на государственных чиновников - «агентов фиска».

На первом этапе у государства не было органов, которые могли бы взимать налоги. Отсюда стремление государства найти посредника между собой и плательщиком. Оно поручает весь сбор налогов естественному или искусственно образованному им союзу - городу или общине - под круговую поруку, а само определяет только общую сумму, которую требует от союза. Весь союз отвечает за уплату требуемой суммы. Между плательщиком и государством стоит такой союз, который заслоняет плательщика от государства. В этот период круговая порука и для правительства, и для таких союзов выгодна. Союз круговой поруки гарантирует полностью уплату требуемой суммы и использует эту гарантию как средство защиты от административного вмешательства в свои внутренние дела, что имело большое значение в условиях отсутствия законных гарантий. Круговой порукой были обеспечены не только прямые, но и косвенные налоги. Развивается так называемый оклад в косвенных налогах. Правительство поручает сбор косвенных налогов самоуправляющимся союзам с возложением ответственности на лиц, избранных самим союзом для взимания.

Эти лица, которые избираются из состоятельного населения, своим имуществом обеспечивают правильность поступлений и отвечают за недоборы.

Взимание налогов при помощи выборных, назначенных самим населением, возникло, когда налоги были еще дарами и приношениями, и практиковалось повсеместно. В 1Х-ХШ вв. на Руси уже появились выборные: сотские, старосты, десятские и добрые люди, заведовавшие «разметом или разрубом», т.е. раскладкой сборов и повинностей, взиманием кормов и взносов для князей. Со второй половины XVI в. широко практикуется привлечение податного населения к участию в раскладке и других операциях по извлечению государственных доходов. Раскладкой и взиманием податей и сборов ведали выборные земские старосты, целовальники и волостные судейки. Извлечение таможенных и «кабацких» сборов поручалось выборным таможенным и кабацким головам и целовальникам, которые должны были собирать кабацкие деньги «с прибавкой против прошлых лет».

Второй период характеризуется тем, что создаются государственные учреждения, которые берут на себя часть функций союза. Государство делает попытку приблизиться к плательщику, но не решается стать лицом к лицу с ним. Сумма (квота) определяется государством, но распределяется она между отдельными плательщиками не им, а союзами, каждому из которых государство назначает сумму налогов. Поскольку государство отказалось от полного нейтралитета в сфере раскладки налогов внутри союзов, то и круговая порука снимается с союза. Он раскладывает по норме, указанной правительством, и на этом его функции заканчиваются. Каждый плательщик отвечает за взнос налога лично. Таким образом, государство старается стать ближе к плательщику, чтобы лучше использовать платежеспособность граждан.

Функцию взимания налога государство теперь отдает на откуп частным предпринимателям, которые сразу вносят в казну сумму налога. Крупные откупщики в свою очередь раздают полученную на откуп область участками более мелким откупщикам. При такой системе взимание налогов не могло обходиться без чрезмерных вымогательств и притеснений народа. Но откупщики, заинтересованные в доходах, сумели установить строгий контроль и создать жесткую организацию по взиманию налогов. Во Франции служащие откупщиков ежедневно проверяли крестьянские погреба, амбары, кухни, хлев, чтобы узнать, не использует ли крестьянин «обязательную» соль (предназначенную только в пищу) для скота, для которого нужно было покупать особо. Ежедневно налагались аресты на имущество, и оно продавалось потому, что люди, не имеющие хлеба, не покупали положенного количества соли. В России откупщики покрыли всю страну корчемными конторами для преследования корчемников. Они находили так много виновных в тайной продаже вина, что правительство не знало, что делать с таким количеством нарушителей налоговых правил. Преследование корчемников превратилось в настоящую войну.

Насколько дорого обходилась откупная система народу, видно из следующих примеров. Во Франции при Сюлли, министре финансов Генриха IV, народ уплачивал откупщикам до 150 млн ливров, в королевскую же казну поступало лишь 30 млн. Накануне революции от налогов на потребление попадало в казну около половины. Один соляной налог забирал у населения около 100 млн ливров, в королевскую же казну поступало из этой суммы лишь 45 млн ливров.

Наступление третьего периода было подготовлено всем предшествующим опытом взимания налогов. На рубеже XVIII- XIX вв. появляется умелое, способное и честное чиновничество, которое может поставить интересы казны выше личных. Появление государственного кредита было вторым условием, которое позволило государству перейти к взиманию налогов исключительно при помощи собственных чиновников. Они составляют кадастр1 земли, недвижимости, определяют квоту обложения. Государство вступает в непосредственные отношения с плательщиком. Примером такого обложения может служить подоходный налог, посредством которого государство старается охватить весь доход плательщика и в соответствии с ним определить причитающийся с него платеж. Государство берет на себя функцию не только оценки, но и взимания налогов. Для этого оно создает специальные органы для взимания, которые впервые появились в странах Запада на рубеже Х1Х-ХХ вв. Это прообраз современных органов по сбору налогов: налоговой инспекции и полиции. Они (органы для взимания) не зависели от полиции, оплачивались известным процентом с собранной ими суммы. [24] [25]

Переход к непосредственному взиманию налогов государственными чиновниками привел к значительному сокращению издержек взимания. В начале XIX в. во Франции взимание прямых налогов обходилось в 6%, в 1828 г. - в 5, в 1884 г. - в 3,7, в 1895 г. - в 3 и в 1900 г. - в 2,9% сумм налогов. Издержки взимания по налогам на обращение с 1828 по 1900 г. упали с 5,4 до 2%, по таможенным сборам и соляному налогу - с 16,5 до 6,4%, по другим налогам на потребление - с 15 до 3,8%.

Таким образом, можно подвести итоги изучения первого блока проблем, связанных с предметом финансовой науки. Мы можем теперь сказать, какова специфика предмета этой науки, что отличает ее от других экономических наук, какова роль финансовой науки и практики в развитии экономической жизни общества. В дальнейшем, следуя за логикой развития финансовой науки, мы исследуем ее основной вопрос - налоги, или «учение о доходах», как принято было говорить в финансовой литературе XIX - начала XX в.

  • [1] Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. - С. 563.
  • [2] Витте С. Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве . - С. 27.
  • [3] Боголепов Д.П. Краткий курс финансовой науки. - С. 53.
  • [4] Меньков Ф.А. Основные начала финансовой науки. - М., 1924. - С. 138-139.
  • [5] Родионова В. М, Вавилов Ю. А., Гончаренко Л. И. и др. Финансы. - М.:Финансы и статистика, 1994. - С.. 252.
  • [6] Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е. и др. Бюджетный процесс в Российской Федерации. - М.. 1998. - С. 8.
  • [7] Экономика/Под ред. А.С. Булатова. - М.: БЕК, 1997. - С. 500.
  • [8] Борисов Г.Ф. Экономическая теория. - М.: Юрист, 1999. - С. 510.
  • [9] Казаков А.П., Минаева Н.В. Экономика. - М., 1999. - С. 189.
  • [10] Бюджетный кодекс. - М., 1999. - С. 4.
  • [11] Финансы. - 1999. - № 9. - С. 20.
  • [12] Сперанский М.М. План финансов в сборнике Императорского русского исторического общества, 1885. - Т. 45.
  • [13] Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. -СПб. - С. 13.
  • [14] В федеральный бюджет консолидированы средства следующих целевых бюджетных фондов: федерального дорожного фонда РФ, фонда развития таможенной системы РФ, межведомственного фонда развития налоговой системы и налоговой службы РФ, государственного фонда борьбы с преступностью, федерального экологического фонда РФ.
  • [15] Рассчитано по Закону о Федеральном бюджете на 1999 год// Российская газета. - 1999. - 25 февр.
  • [16] Аудитор. - 1999. - №10. - С. 3.
  • [17] Финансы. - 1999,- №10. - С. 14.
  • [18] Мировая экономика и международные отношения. - 1999. - №8. -С.114-115.
  • [19] Государственным долгом являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектамимеждународного права.
  • [20] Профицит-превышение доходов бюджета над его расходами.
  • [21] Эклунд К. Эффективная экономика. - М., 1991.
  • [22] Реструктуризация долга -погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашенных долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговыхобязательств и сроков их погашения.
  • [23] Российская газета. - 2000. - № 133. - С. 3.
  • [24] 1 Кадастр - 1) список лиц, подлежащих обложению подушным налогом;
  • [25] систематизированный свод сведений, составляемый периодически относительно соответствующего объекта (например, кадастр земельный).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >