5.3. Финансирование деятельности ОПТ

Мировая практика финансирования природоохранной деятельности.

В мировой практике существуют три основных направления финансирования деятельности ОПТ:

  • • ежегодные ассигнования из государственного бюджета;
  • • налоги и сборы, направляемые непосредственно на охрану природы и финансирование ОПТ;
  • • гранты и пожертвования частных лиц, акционерных обществ, неправительственных организаций, природоохранных трастовых фондов.

Бюджетные ассигнования - основная статья доходов ОПТ в большинстве стран мира. Однако в последнее десятилетие во многих развивающихся странах отмечено значительное сокращение бюджетного финансирования, в ряде случаев оно достигает 50% и менее. Бюджетные ассигнования, согласно современным экспертным оценкам составляют лишь около 30% от минимального объема средств, необходимых для сохранения ОПТ в развивающихся странах.

Мероприятия но поиску средств на природоохранные цели. Анализ западного опыта финансирования деятельности ОПТ показывает, что росту финансовых поступлений на природоохранные цели способствует:

  • • Увеличение входной платы в парки с уникальными природными экосистемами, объектами, явлениями, достопримечательностями.
  • • Назначение входной платы в национальные парки для иностранцев более высокой, чем для местного населения. Так, согласно новому закону Эквадора о Галапагосских островах, входная плата для иностранцев была повышена до 100 долл. США. Все доходы от этих поступлений идут на покрытие расходов, связанных с обслуживанием парка:
  • 40% - на оплату жалования и на другие прямые расходы,
  • 30% - на строительство очистных сооружений,
  • 10% - на научные исследования,
  • 5% - портовым властям на инспектирование и карантинные мероприятия,
  • 5% - вооруженным силам на организацию патрулирования парка,
  • 5% - на организацию новых морских резерватов,
  • 5% - отчисляется управлению национальными парками и идет на расходы по руководству парковой системой страны в целом.
  • • Повышение входной платы в высокий сезон - мероприятие, которое можно рассматривать как в ряду коммерческих, так и в ряду природоохранных, так как именно оно позволяет формировать действенный экономический механизм ограничения потока посетителей при сохранении стабильного уровня доходности территории.
  • • Перманентная разработка и предложение за дополнительную плату новых интересных или эксклюзивных маршрутов в сопровождении проводников парка. Эта мера может быть высоко эффективной, ограничивая доступ посетителей на раритетные территории и увеличивая общую доходность рекреации.
  • • Введение платных лицензий (концессии) на такие виды активного отдыха, как альпинизм, сплав на плотах, посещение пещер и т.д. В ряде стран предусмотрена отдельная плата за привалы и ночевки на открытом воздухе, фотографирование и т.д.

Поддержанию природоохранной деятельности в целом ряде стран способствуют налоги и сборы, направляемые непосредственно на охрану природы и финансирование ОПТ. К числу мероприятий этого направления относятся:

  • • Назначение взносов с природопользователей, например, с потребителей воды на территориях охраняемых водоразделов.
  • • Увеличение концессионных сборов с частных предпринимателей, действующих внутри ОПТ (владельцев магазинов, ресторанов, туристских компаний, гостиниц и т.д.). Эта мера оправдана тем, что ОПТ формирует туристский поток, обеспечивает рекламу для предприятий туристского сервиса, расположенных на его территории.
  • • Сборы за пользование дорогами, расположенными на территории ОПТ или поблизости от нее. Так, во Флориде автолюбители платят по 3 долл, за право проезда по автостраде «Аллея аллигаторов», проходящей по северной части национального парка «Эвергледс». На этой дороге можно часто встретить этих пресмыкающихся. Сумма ежегодного сбора достигает 60 млн долл, и используется непосредственно на охрану национального парка.
  • • Налоги на проживание в отеле. Во многих странах в счета посетителей отелей вносится небольшая доплата на охрану природы, обычно не превышающая 1-2% общей суммы за проживание. Эта доплата осуществляется постояльцами в добровольном порядке, о чем в бланке счета имеется специальная запись. Однако практика показала, что многие из них отказываются оплачивать этот сбор.
  • • Налоги на охотничье и рыболовное снаряжение. Федеральное правительство США ввело акциз в размере 11% на продажу охотничьего оружия и боеприпасов. Половина этой суммы идет на финансирование Ассоциации восстановления численности диких животных. На продажу рыболовного снаряжения и топлива для катеров этот налог немного ниже - 10%. Средства поступают в трастовый Фонд водных ресурсов США.
  • • Сборы и налоги с добывающей промышленности. В фонд охраны земли и воды США ежегодно поступает более млрд долл, из сборов, получаемых с нефтяных компаний за право разработки месторождений нефти и газа. Средства этого фонда идут на выкуп земли для создания новых и расширения имеющихся ОПТ. В Норвегии и на Филиппинах на охрану лесов и ОПТ направляется определенный процент от сборов с лесозаготовительных компаний. Ряд стран облагают сбором коммерческие рыболовные суда. В Намибии средства от такого сбора направляются на финансирование научных исследований, связанных с использованием рыбных запасов. Средства, полученные подобным образом, могут направляться на охрану морских ОПТ, являющихся, в частности, местами нереста.
  • • Сбор за охрану водоразделов. В Лаосе строители ГЭС отчисляют часть прибыли в Фонд защиты водоразделов, откуда они расходуются на охрану лесов на горных склонах водохранилищ. Такая система оправдана экономически, так как сохранение лесов на склонах препятствует заилению водохранилищ и продлевает срок эксплуатации плотин в полтора раза.
  • • Доходы от лотерей, продажи почтовых марок и т.д. В ряде стран практикуется выпуск почтовых марок, цена которых несколько выше обычной и на которых изображены те или иные животные и растения. Это также способствует получению дополнительных средств для сохранения биоразнообразия в развивающихся странах. Так. десять лет назад в Калифорнии были размещены облигации на сумму 900 млн долл, для охраны среды обитания пум и других редких видов. Погашение облигаций осуществлялось за счет средств, полученных от сборов за выдачу индивидуальных автомобильных номеров, а также от увеличения налогов на продажу табака.
  • • Охотничьи сборы. На общинных землях в Зимбабве ежегодно выдается ограниченное количество лицензий на отстрел слонов. Лицензии выдаются на основе научной оценки численности животных и определении количества особей, которых можно добыть без ущерба для популяции. Стоимость лицензии для иностранных охотников составляет 20 тыс. долл. США. Полученные таким образом средства используются местной общиной на строительство школ, больниц и на другие нужды. Такая практика явилась экономическим стимулом для охраны слонов местным населением и привела к снижению браконьерства. Лицензия на отстрел лося в штате Нью-Мексико составляет 1 тыс. долл.
  • • Штрафы за незаконные лесозаготовки, охоту и рыболовство. В отдельных странах часть штрафов за нарушение режима ОПТ или вся сумма штрафа полностью поступает на организацию управления этими территориями.
  • • Штрафы за загрязнение. Многие западноевропейские страны, а также страны бывшего социалистического лагеря, такие как Польша, Чехия. Венгрия. Болгария имеют национальные фонды окружающей среды, которые финансируются за счет налогов и штрафов, собранных за загрязнение окружающей среды. В США предприятия вместо оплаты штрафов имеют право учреждать трастовые фонды, ориентированные на долгосрочную охрану рек, озер и других экосистем, страдающих от деятельности этих предприятий.
  • • Поступления от приватизации государственных предприятий. Правительства таких стран, как Перу и Эквадор направили часть средств, полученных от приватизации государственных предприятий, на охрану ОПТ и материальное обеспечение нового природоохранного фонда.

Однако сборы, налоги и штрафы могут рассматриваться только как дополнение к постоянным ассигнованиям из бюджета. Международная практика показывает, что большая часть средств.

полученных от рекреации, уходит в бюджет етраны и не возвра- щаетея в дальнейшем на охрану природы.

Международное донорское содействие. Среди источников финансирования природоохранной деятельности ОПТ немаловажную роль играет Международное донорское содействие. Природоохранные трастовые фонды - это распространенный путь обеспечения долгосрочного финансирования ОПТ в развивающихся странах. Такие фонды могут создаваться для финансовой помощи парку, системе парков, отдельному виду природоохранной деятельности. Трастовые фонды могут иметь различную юридическую форму:

  • • Дарственные фонды - фонды, которые размещают капитал в правительственные казначейские облигации, акции и ценные бумаги, для того чтобы иметь постоянный доход в течение длительного времени. Эти фонды используют только ежегодный доход от инвестиций, но никогда не трогают первоначальный капитал.
  • • Амортизационные фонды - тратят не только ежегодный доход от инвестиций, но и часть основного капитала, полностью расходуя его за 10-20 лет. При этом международные доноры ожидают, что за 10-20 лет страна сможет достичь такого уровня развития, что будет самостоятельно финансировать охрану природы.
  • • Оборотные фонды - непрерывно получают новые доходы от взносов, штрафов и стараются израсходовать поступающие средства сравнительно быстро.

В документах природоохранных трастовых фондов четко определяются цели и задачи, устанавливаются и ограничиваются группы проектов, под которые могут быть выделены гранты, виды деятельности, на которые гранты не выдаются. По условиям природоохранных трастовых фондов допускается расходование средств на зарплату сотрудников, техническое обслуживание и наладку оборудования, закупку топлива, административные расходы - статьи, на которые крайне трудно получить донорскую помощь.

Поступления от туристской деятельности. Эколого-туристская деятельность позволяет вносить существенный вклад в финансирование природоохранной деятельности в ОПТ целого ряда стран. При этом непременным условием грамотной организации экологического туризма является отчисление части средств, поступающих от туристов, на охрану и восстановление нарушенных территорий. Такая практика позволяет сочетать отдых большого количества посетителей с получением финансовой выгоды. Ежегодный туристский поток крупных национальных парков США, Канады, Австралии достигает в настоящее время нескольких млн человек, финансовые поступления от экологического туризма достигают нескольких млн долл.

Среди природоохранных работников в Восточной Африке популярен принцип: «дикие животные приносят доходы - дикие животные будут жить долгие годы». Экономические модели в кенийском национальном парке Амбосели показали, что каждый лев приносит ежегодно 27 тыс. долл, в виде дохода от туризма, стадо слонов - до 610 тыс. долл, в год. Такие животные гораздо ценнее, когда они живы и являются туристской достопримечательностью, а не когда убиты. По оценкам западных экспертов, сопоставимые валовые суммы от охоты составляют меньше 10% доходов от туризма.

По данным независимой экспертной оценки общие чистые доходы целого ряда парков мира, связанные, главным образом, с туризмом, составляют 40 долл, с гектара в год, в то время как по наиболее оптимистичным оценкам доходы от сельского хозяйства составили бы 80 центов с гектара.

Финансирование природоохранной деятельности в России. Бюджетное финансирование и международная спонсорская помощь. Бюджетное финансирование является основной статьей доходов ООПТ. Величина бюджетных поступлений в ООПТ, как и в другие структуры государственного сектора страны, в последнее десятилетие существенно сократилась. Снижение бюджетного финансирования повлекло за собой шлейф негативных последствий, среди которых: отток высоко профессиональных кадров, браконьерство из-за невозможности обеспечить должную охрану природы, хозяйственное использование природных ресурсов ООПТ и т.д.

Данные по финансированию отечественных заповедников были подготовлены на основании их отчетов и опубликованы в Бюллетене благотворительного фонда «Центр охраны дикой природы» № 34 за 2001 г. В таблице 5.1 представлены источники финансирования заповедников и динамика финансовых поступлений в течение двух лет.

Источники финансирования заповедников МПР России в 1999 и 2000 гг.

1999 г.

2000 г.

Изменение

Источники

финансирования

всего,

тыс.

руб.

ДОЛЯ

источника,

%

всего,

тыс.

руб.

ДОЛЯ

источника,

%

В ДОЛИ

источника

финансирования,

%

источника финансирования, %

Федеральный Бюджет, включая Экологический фонд РФ

88 729

52,4

130 281

49,1

-3,3

+47

Региональные и местные бюджеты и внебюджетные фонды

22 262

13,2

40 036

15,1

+ 1,9

+80

Собственные

средства

19 509

11,5

21 004

8,0

-3,5

+8

Гранты иностранных благотворительных фондов

33 952

20,1

66 120

24,9

+4,8

+95

Средства отечественных спонсоров

4 697

2,8

7 782

2,9

+0,1

+66

итого

169 149

100

265 223

100

0

+57

Основные выводы, которые можно сделать при анализе данных таблицы, таковы:

  • • основу финансирования отечественных заповедников, как и ОПТ всего мира, составляют бюджетные поступления;
  • • второе место по объему финансовых поступлений занимают грантовые дотации, поступающие от иностранных благотворительных фондов, что свидетельствует об ощутимом интересе международного сообщества к российским ООПТ;
  • • финансы, поступающие в виде грантов иностранных благотворительных фондов, занимают первое место по показателям роста;
  • • участие в поддержке деятельности заповедников региональных и местных бюджетов ощутимо растет;
  • • заинтересованность отечественных спонсоров в деятельности ООПТ невелика, но существует и имеет положительную динамику;

• «собственные» средства заповедников стабильно невелики.

Мировое сообщество, реально оценивающее высокую значимость охраняемых природных территорий России как общепланетарного ресурса, в последние десять лет активно участвует в их деятельности через свои фонды и международные организации.

За последние годы различными зарубежными организациями был профинансирован целый ряд проектов, среди которых - проекты Американского агентства международного развития /USAID/ и Всемирного фонда дикой природы /WWF/ по развитию экологического туризма на Дальнем Востоке, серия проектов Института Устойчивых сообществ (ISC, проект РОЛЛ) по распространению положительного опыта на территории Хабаровского края. Амурской области, Алтай-Саянского экорегиона и Северного Кавказа. В Карелии и на Русском Севере большую роль в развитии экологического туризма сыграли проекты TACIS и WWF. На Байкале получил поддержку проект по развитию системы гостевых домов местных жителей, опыт которого сейчас начинает широко тиражироваться по всей стране (проект РОЛЛ, ISC, USAID). На Камчатке проекты по развитию экологического туризма финансировались UNDP.

В качестве примера финансовой помощи международных организаций природоохранной деятельности отечественных ООПТ можно рассмотреть отчет заповедника «Ханкайский», размещенный в Интернете (табл. 5.2).

Несмотря на активное участие международного сообщества в поддержке природоохранной деятельности в России, финансовые дотации Запада нельзя рассматривать как панацею от всех бед, тем более, что поступление адресных (обычно мелких) грантовых дотаций в отдельные ООПТ отличается от расходования средств крупных проектов, когда в распределении денег участвует большой штат отечественных и международных чиновников.

В качестве демонстрации последнего утверждения можно рассмотреть ситуацию, сложившуюся с расходованием средств Займа Всемирного банка № 3806. предоставленного на реализацию Проекта по управлению окружающей средой (ПУОС). Рассмотрение этой ситуации было вынесено на парламентские слушания «Об экологических инвестициях но займу Всемирного банка на цели охраны окружающей среды», прошедшие в Госдуме РФ 4 февраля 2002 г. Аудиторская проверка расходования средств займа была проведена Счетной палатой Российской Федерации и доложена на слушаниях.

Таблица 5.2

Г рантовая деятельность и участие в международных проектах заповедника «Ханкайский»

Название

проекта

Сроки

реализации

География

проекта

Название

организации-

спонсора

Сумма

гранта

Достигнутые

результаты

Приобретение и установка средств радиосвязи с целью обеспечения оперативных методов охраны заповедных территорий на озере Ханка

1995

Спасский,

Черниговский,

Кировский,

Хорольский,

Ханкайский

Служба управления ресурсами рыб, диких животных и растений США

2500

долл.

Приобретены и установлены средства радиосвязи

Восстановление аварийного здания под офис заповедника

  • 1996
  • 1997

То же

WWF

30 тыс. долл.

Восстановлено и отремонтировано административное здание заповедника

Поддержка основной деятельности заповедника

  • 1995
  • 1997

То же

ЕРТ

Проект

USAID

160 954,7 тыс. руб.

Проведен частичный ремонт кордонов, приобретен автотранспорт

Оплачен проезд на семинар по эколого- просветительской работе (г. Гонконг)

1998

То же

Фонд Ма- картуров

782 долл.

Приобретен

опыт эко-

лого-

просвети-

тельской

работы

Название

проекта

Сроки

реализации

География

проекта

Название

организации-

спонсора

Сумма

гранта

Достигнутые

результаты

Приобретение средств радиосвязи для улучшения охраны водно-болотных угодий международного значения бассейна оз. Ханка

1998

Спасский,

Черниговский,

Кировский,

Хорольский,

Ханкайский

Служба управления ресурсами рыб, диких животных и растений США

2550

долл.

Закуплены мобильные усилители для радиостанций

Создание искусственных гнездовий для дальневосточного аиста

1998

То же

Служба управления ресурсами рыб, диких животных и растений США

950 долл.

Установлены опоры для гнездовий дальневосточного аиста

Радиосвязь заповедника «Ханкайский»

1998

То же

Фонд национальных парков

5970

долл.

Приобретены портативные радиостанции, антенны, ретранслятор

Заем в размере 110 млн долл. США для финансирования Проекта был предоставлен на основании Соглашения о займе между Правительством Российской Федерации и МБРР от 6 февраля 1995 г. № 3806-R.lI, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. № 809. Дата закрытия займа - 30 июня 2001 г.

Соглашением предусмотрено, что погашение займа будет осуществляться за счет средств федерального бюджета и части платежей предприятий и организаций по субзаймам, предоставляемым им Российской программой инвестиций в оздоровление окружающей среды (РПОИ). Средства займа являются, по сути, средствами федерального бюджета.

Для выполнения условий Соглашения Правительство Российской Федерации приняло постановление от 11 августа 1995 г. № 808. в котором ответственность за исполнение Проекта была возложена на Минприроды России и Минфин России, а функции управления и координации работ - на коллегиальный орган - Наблюдательный совет Проекта. Был создан центр подготовки проектов (ЦПРП).

Проверка фактических расходов на реализацию проекта в 1995-2000 гг., проведенная Счетной Палатой РФ. выявила, что из средств займа, предусмотренных в Соглашении для финансирования компонентов технической помощи, использовано 45 057 тыс. долл. США (86% к объему средств по категориям расходов, определенному в бюджете Проекта), в том числе:

  • на закупку оборудования - 7489 тыс. долл. США (74% к объему по указанной категории);
  • на услуги консультантов и подготовку кадров - 23668 тыс. долл. США (85% к объему указанной категории), в том числе на наем иностранных консультирующих фирм - 14 123 тыс. долл. (59,7% от средств по этой категории) и российских фирм - 1127 тыс. долл, (или 4,8%);
  • на возобновляемые расходы (заработная плата штатного персонала, аренда помещений, коммунальное обслуживание, связь и др.) - 13 900 тыс. долл. (95% к объему по указанной категории в бюджете), в том числе заработная плата штатного персонала составила 10 994 тыс. долл. (79,1%);
  • на аванс, предусмотренный МБРР в размере 727 тыс. долл, для разработки оценочного доклада Банка, использованный в объеме 697 тыс. долл, или 96%.

Таким образом, объем средств, использованных по всем направлениям и категориям расходов за 1995-2000 гг. составил 51 104 тыс. долл., или 46,5% объема займа. При этом средства, предусмотренные в Соглашении для финансирования компонентов технической помощи, использованы на 86% объема средств по этой категории расходов, определенного в бюджете Проекта, а использование средств на реализацию инвестиционных проектов - одной из основных частей Проекта - составило за указанный период лишь 9,7% объема, предусмотренного в указанном Соглашении на эти цели.

За период действия РПОИ реализуется и находится в стадии завершения только один инвестиционный проект на АО «Архангельский целлюлозно-бумажный комбинат». На реализацию проекта израсходовано 9,7 % объема средств, предусмотренных на субзаймы.

Погашение займа осуществляется за счет средств федерального бюджета. За период реализации займа расходы российской стороны на обслуживание и погашение основного долга составили 17,4 млн долл. Федеральный бюджет несет потери из-за срыва срока реализации Проекта в связи с уплатой комиссионных за резервирование неиспользуемых средств займа в объеме 230 тыс. долл.

Наблюдательная миссия Всемирного банка, проводившаяся в 2001 г., отметила низкую эффективность использования средств займа и сочла его продление нецелесообразным.

Ожидаемые экономический и экологический эффекты от реализации Проекта не адекватны тем заемным средствам МБРР (с учетом процентов), которые необходимо возвращать Российской Федерации.

Участие отечественных спонсоров в финансировании деятельности ООПТ. Таблица 5.3 демонстрирует фактическое участие отечественных спонсоров в финансировании деятельности государственных природных заповедников России.

Таблица 5.3

Участие отечественных спонсоров в финансировании заповедников в 2000 г.

Группа организаций

Сумма, тыс. руб.

Промышленные предприятия

4810,9

Банки

483,8

Транспортные предприятия

34,8

Торговые фирмы

32,6

Иные коммерческие структуры

822,3

Некоммерческие организации

1304,2

Частные лица

293,0

ИТОГО

7781,6

Доходы от собственной деятельности. В таблице 5.4 представлен материал, характеризующий статьи собственных доходов национальных парков и объем средств, поступивших по каждой из статей.

Таблица 5.4

Структура собственных средств национальных парков России в 2000 г.

Статья дохода

Сумма, млн руб.

Деятельность, связанная с приемом и обслуживанием посетителей

19,8

Арендная плата за предоставленные земельные участки

5,7

Деятельность, связанная с рубками, реализацией древесины и продукцией деревопереработки

34,0

Иные допустимые виды ограниченного природопользования на территориях национальных парков

5,9

Взысканные штрафы и иски, реализация конфиската

2,6

Иная деятельность

5.0

ИТОГО

73,0

Исходя из данных табл. 5.4, основная часть собственных средств национальных парков в настоящее время связана с хозяйственной деятельностью (рубка и реализация древесины и продукции деревопереработки; плата за аренду земельных участков; поступления в виде штрафов за незаконную деятельность на территории ООПТ и т.д.), а не с приемом и обслуживанием посетителей.

Туристская деятельность, существенно пополняющая казну ОПТ всего мира, слабо развита в национальных парках и заповедниках России. Однако в последние годы ряд ООПТ страны пытается улучшить свое финансовое положение за счет экологического туризма. Так, например, национальный парк «Водлозер- ский» предлагает целый ряд платных услуг посетителям. В их числе: передвижение наземным и водным транспортом по территории парка; передача информации по каналам служебной радиосвязи; лицензионные охота и рыбалка; размещение на турбазе «Ох- тома» и на кордоне «Новгуда»; сауна; сопровождение гида, инспектора лесной службы, переводчика; организация питания; прокат снаряжения; продажа сувениров с символикой парка. Стоимость стандартных туров в парке составляет: семейный отдых (4- 6 человек, 5-7 дней) - от 100 долл.; охота (3-5 человек, 5-7 дней) - от 120 долл.; рыбалка на реках и озерах парка (4-6 человек, 5-7 дней) - от 100 долл.; путешествие по таежным рекам и озерам (протяженность маршрута - 110 км) - от 170 долл.; научные и познавательные природные путешествия для специалистов и любителей (6 дней) - от 120 долл.; двухдневные вертолетные туры на рыбалку в недоступные места парка - от ПО долл.; пешеходные путешествия (7 дней) - от 100 долл.

Привлечение финансовых средств за счет проведения экологотуристской деятельности в ООПТ страны - чрезвычайно важная задача, особенно в случае выработки адекватной ценовой политики. Вероятно, организаторам экологического туризма следует ориентироваться на мировую практику, предусматривающую:

  • • назначение входной платы в национальные парки для иностранцев более высокой, чем для местного населения;
  • • повышение стоимости посещения в том случае, когда ООПТ обладают уникальными природными экосистемами или явлениями; повышение входной платы в высокий сезон;
  • • повышение платы на новые интересные или эксклюзивные маршруты.

Назначение адекватной предложению цены позволит ООПТ обеспечить туристский поток и выделить средства на сохранение природы рекреационных территорий. Слишком высокие цены могут препятствовать формированию туристского потока, слишком низкие - сделают туристскую практику бессмысленной, могут привести к деградации природных территорий в результате отсутствия средств на грамотную организацию и проведение эколого-туристской деятельности.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >