Эволюция зарубежного бикамерализма и назначение палат парламента

Эта эволюция в зарубежных парламентах может быть прослежена в нескольких направлениях. Речь пойдет только об изменениях в статусе вторых, верхних парламентских палат. Нижние палаты всегда избирались и избираются населением в результате прямых выборов. Они выражают волю всего избирательного корпуса. Этот принцип остается непоколебимым со времени утверждения первых парламентов. Эволюция происходит за счет верхних палат, и она влияет как на деятельность нижних палат, так и на деятельность парламента в целом. Изменения в статусе двухпалатных парламентов проявляются в преобразовании состава вторых палат, порядка их комплектования, в изменении, точнее - в сокращении полномочий, а иногда - в утрате этих полномочий, когда нижняя палата имеет право «пересилить» верхнюю, нуллифицируя ее решения.

Первые по времени образования верхние палаты носили аристократический характер. Наиболее типичной до сих пор остается английская Палата лордов, хронологически первая в унитарном государстве. Тем не менее заметна эволюция и этого органа с начала XX в. Когда в 1909 г. эта палата отвергла предложенный государственный бюджет, го правительство либералов провело через парламент закон, ограничивающий полномочия Палаты лордов (Акт о парламенте 1911 г.). Акт о парламенте 1949 г. еще более ограничил эти полномочия. С тех пор еще несколько актов конституционного значения коснулись этой палаты. Наиболее радикальная реформа Палаты лордов, проведенная в 1999 г., коснулась наследственных пэров; согласно ст. 1 Акта о Палате лордов 1999 г.: «Никто не может быть членов Палаты лордов на основании принципа наследования». В результате из имевших места 788 наследственных пэров только 90 и два должностных лица - обер-цере- моиимейстер, глава геральдической палаты (Earl Marchal) и лорд обер-гофмейстер (лорд-камергер - Lord Great Chamberlain) отныне могут заседать в Палате. Они избираются (75 «обычных» пэров и 15 - занимающих различные должности) всеми наследственными пэрами. До 1914 г. тип аристократической палаты сохраняла и палата магнатов в Венгрии.

Эволюция вторых палат началась еще в первый период конституционного развития зарубежных государств - до Первой мировой войны. Тогда еще сохранялся первый по времени принцип комплектования - принцип наследования. Часто он дополнялся принципом назначения, а иногда оба порядка существовали одновременно.

Структура парламента - подвижный элемент; она может трансформироваться вслед за изменением соотношения политических сил в конкретной стране. После Первой мировой войны стали заметны изменения в полномочиях палат; нижние палаты, как правило, получали в соответствии с новыми конституциями заметный перевес над верхними; преобразование выразилось в порядке комплектования вторых палат, а также в том, что некоторые конституции пошли гораздо дальше, попросту не создав таких палат. Данное утверждение относится к конституциям Королевства сербов, хорватов и словенцев 1921 г., к Форме правления Финляндии 1919 г. и др. Конституция Испании 1931 г. учредила в стране однопалатные Кортесы, или конгресс депутатов. Что же касается тех конституций, которые сохранили прежнюю структуру парламента, то вторые палаты были заметно ограничены в законодательной области или был введен выборный порядок их формирования, а в ряде случаев верхние палаты были лишены некоторых почетных привилегий. Так, конституция Ирландского свободного государства 1922 г. учредила Сенат, формировавшийся выборным путем, но в области финансового законодательства нижняя палата Долл-Эрин имела полномочия принимать решения без Сената (ст. 35).

Тенденция к некоторой демократизации парламентской структуры обнаруживается и после Второй мировой войны. В декабре 1950 г. Новая Зеландия приняла решение упразднить Вторую палату - Законодательный совет. С 1971 г. в Швеции отсутствует Вторая палата; двухпалатная структура Риксдага в этой стране существовала с 1866 по 1971 г. С принятием Конституции 1953 г. в Дании учрежден однопалатный фолькетинг. Конституция Португалии 1976 г. создала однопалатное Собрание республики. Греция осталась верной своим парламентским традициям и по Конституции 1952 г., сменившей действовавший в стране Основной закон 1911 г., был создан однопалатный парламент. Его структура не подвергалась изменениям при режиме «черных полковников». Основной закон 1975 г. предоставил законодательную власть однопалатной палате депутатов.

Введение в конституционную систему Италии избираемого Сената, формируемого почти гак же, как Палата депутатов, привело к созданию двухпалатного парламента с равноправными палатами. Пример итальянского Сената по Конституции 1947 г. еще раз подтверждает, что если формирование Второй палаты осуществляется методом всеобщего и прямого голосования, то полномочия таких палат увеличиваются и бывают в этом отношении равными с нижними палатами. В Италии обе палаты равноправны в законодательной области (ст. 72); в области контроля за деятельностью правительства. Конституция Испании 1978 г. учредила Вторую палату - Сенат, образуемую на основе представительства провинций и автономных сообществ. Сенат выполняет функции, типичные для вторых палат в унитарном государстве.

Можно также утверждать, что в революционные периоды, в периоды подъема демократических движений происходят наибольшие «подвижки» в структуре парламентов. Нередко они становятся однопалатными. Даже в Великобритании был непродолжительный период (1649-1657 гг.), во время революции XVII в., когда верхняя палата исчезла с политической арены. Наиболее яркий пример в этом отношении дает Франция. Национальное собрание 1789 г., следовавший за ним Национальный конвент, представительства во Франции и в Германии во время революции 1848 г. были однопалатными. Наконец, в 1946 г. во Франции, в обстановке послевоенного революционного подъема, выработанная Первым Учредительным собранием Конституция предусматривала однопалатное собрание. По свидетельству видного французского государствоведа М. Дюверже (р. 1917): «в целом бикамерализм защищается правыми партиями, монокамерализм - левыми партиями: в самом деле, на практике цель и назначение Второй палаты заключается в усилении представительства консервативных и в ослаблении народных элементов»[1].

Если же посмотреть на всю совокупность парламентов, действующих за рубежом, то оказывается, что однопалатные имеют некоторое преимущество. Правда, это преимущество складывается за счет, главным образом, молодых, сравнительно недавно образовавшихся государств после развала колониальной системы.

Структуру зарубежного парламента вполне можно увязать с формой территориального устройства государства. Назначение вторых палат в унитарных и федеративных государствах неодинаково. Двухпалатность в федерациях объяснима: в их парламентах нижняя палаты представляет нацию в целом, а верхняя - субъектов федерации. В этих парламентах имеется как бы двойная система легитимности представительства. Имея своих депутатов в верхней палате общегосударственного парламента, субъекты федерации участвуют в решении национальных проблем, что является одной из гарантий целостности зарубежных федераций (см. п. 7 § 2 главы XI). Порою в конституционном материале встречаются нормы, устанавливающие, что обе палаты представляют интересы всего парода (например, ст. 43 Конституции Японии 1947 г., ст. 32 Конституции Бельгии 1831 г., действовавшей до преобразования этой страны в федерацию в соответствии с Конституцией 1994 г.).

Первенство в организации Второй палаты в федеративном государстве принадлежит США. В 1787 г. на Конгрессе в Филадельфии при разработке конституции не было достигнуто соглашения о представительстве различных по населенности штатов; небольшие штаты возражали против представительства в конгрессе в зависимости от численности населения. Компромисс, предложенный представителями штата Коннектикут, породил двухпалатную структуру парламента; в верхней палате - Сенате штаты были представлены равным числом депутатов - по два. Такая организация стала моделью для федеративных государств, и в ряде из них придерживаются правила, установленного в США. В частности, к ним относится Национальный конгресс Бразилии, в котором в соответствии со ст. 46 Конституции 1988 г. каждый штат и Федеральный округ избирают по три члена в Федеральный сенат на восемь лет; аналогичное наблюдается в Швейцарии, где в Совет кантонов и по Конституции 1874 г. и по Конституции 1999 г. входит по два депутата; кантоны, разделенные на полу- кантоны, также представлены двумя членами верхней палаты, но специально в ст. 150 Конституции 1999 г. оговаривает, что они избирают по одному депутату.

В большинстве других зарубежных федераций принцип равного представительства от субъектов не соблюдается; в зависимости от различных факторов субъекты имеют различное число членов верхней палаты. Например, Бундесрат ФРГ согласно ее Конституции 1949 г. (ст. 51) состоит из членов правительств земель в числе, зависящем от количества их населения: каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше 6 млн жителей - пять голосов, земли с населением более 7 млп - шесть голосов. При этом каждая земля может послать столько членов, сколько она имеет голосов. В Федеральном совете Австрии земли представлены пропорционально численности проживающих в них граждан (ст. 34 Конституции 1920 г.). В канадском Сенате также существует принцип неравного представительства провинций - субъектов канадской федерации.

Таким образом, структуру парламента в странах с названной формой территориального устройства можно назвать федеративным бикамерализмом.

В унитарном государстве назначение Второй палаты является более проблематичным. Оправданием двухпалатности может служить желание получить дополнительное представительство, которое помогло бы учитывать различного рода особенности страны, имеющееся разнообразие, например, в национальной, культурной и иных сферах. Однако такое оправдание не всегда находится. Можно выделить три различные причины организации Второй палаты в унитарном государстве.

В целом, по нашему мнению, не утратили значения слова видного деятеля Великой французской революции Э.Ж. Сьейса (1748-1836), по предложению которого собрание представителей «третьего сословия» провозгласило себя 17 июня 1789 г. Национальным собранием: «...Если Вторая палата будет делать то же, что и первая, то она бесполезна, если другое - то вредна»[2]. Вторые палаты в унитарном государстве должны служить

«умеряющим» средством, тормозящим органом по отношению к нижней палате, сдерживать ее порывы, ее обеспокоенность происходящими событиями. Это общее правило, хотя можно выделить различные основания для организации вторых палат.

Прежде всего, причиной может являться учет территориальной структуры унитарного государства. На это обстоятельство нередко указывают конституции. Например, ст. 24 Конституции Франции 1958 г. прямо отсылает к этому фактору: «Сенат избирается путем косвенного голосования. Он обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики». Согласно Конституции Испании 1978 г. (ст. 69): «Сенат является палатой территориального представительства. От каждой провинции избирается четыре сенатора путем всеобщего, свободного, равного, прямого и тайного голосования от ее избирателей на условиях, устанавливаемых органическим законом». Примерно такую же норму мы находим и в Основном законе Италии 1947 г. (ст. 57): «Сенат Республики избирается на базе областей, за исключением мест, предназначенных для заграничного избирательного округа». В Испании каждая провинция избирает по четыре сенатора. Такое встречаемое копирование состава верхней палаты федеративного государства практически не ведет к особому положению этих верхних палат, хотя оно и весьма похоже на представительство субъектов федерации.

Второе назначение вторых палат в унитарном государстве может быть чисто политическим: существование Второй палаты должно обеспечивать неторопливость в механизме принятия законодательных решений, стремление создать сдерживающий элемент по отношению к нижней палате; если Вторая палата не будет выполнять этой роли, то она бесполезна. Наиболее ярким примером в этом отношении является Палата лордов в парламенте Великобритании. Можно указать и на Сенат Польши, специально образованный для этой цели.

Наконец, наиболее отчетливо названная функция в обеспечении «противовеса» нижней палате со стороны верхней проявляется в ряде северных стран Европы, в которых существует так называемый функциональный бикамерализм[3]. Он состоит в том, что парламент, избранный путем всеобщего голосования, выделяет из своей среды членов, которые образуют Вторую палату. В Норвегии на основании § 73 Конституции 1814 г. Стортинг избирает четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату (Лагтинг), а три четверти оставшихся - нижнюю (Одельстинг). Нижняя палата имеет, однако, перевес в законодательном процессе, поскольку при разногласиях палат спорный вопрос решается на их совместном заседании большинством голосов, составляющим две трети (§ 76). В Финляндии монокамерализм «умеряется» путем образования большой комиссии Сейма (Эдускунте). Внутри этого органа комиссия выполняет примерно такую же роль, как и Вторая палата. Этот порядок существовал, когда действовала в качестве одного из основных законов Форма правления Финляндии 1919 г., и существует по действующему Основному закону 1999 г. В Исландии функциональный бикамерализм был конституционно предусмотрен до 1991 г. До этого года избиравшийся путем прямых выборов Альтинг разделялся на две палаты - верхнюю (Eefri Deild; треть членов), а оставшиеся члены составляли нижнюю палату (Nedri Deild).

За двухпалатной структурой парламента, как в унитарных, так и федеративных государствах, следует признать весьма важную функцию - улучшение качества законодательной работы. Законопроект, прошедший сначала через одну палату, затем через вторую, а в случае их несогласия - через согласительную процедуру, несомненно выигрывает качественно. С другой стороны, прохождение через две палаты и согласительную процедуру сильно замедляет принятие законодательных актов, порою весьма срочных и необходимых. Однако во всех случаях наличие Второй палаты в унитарном государстве ведет к посягательству на права нижней палаты. Вторая палата должна выполнять консервативную роль, иначе ее существование вряд ли оправданно.

Правящие круги конкретной страны при двухпалатной структуре парламента получают возможность политического маневрирования, могут противопоставлять палаты друг другу. В определенной мере такая структура «играет на руку» правительству.

В зарубежных унитарных государствах существуют и иные механизмы сдерживания в отношении нижней палаты, кроме верхней палаты. Любопытный пример в этом отношении дает

Дания. Ее Конституция 1953 г. предусмотрела несколько видов референдумов, одним из которых стал законодательный. Он был включен в Конституцию вместо упраздненной верхней палаты парламента - Ландстинга.

Конституция Дании 1953 г. учредила однопалатный Фолькетинг. Согласно § 42 Основного закона, после принятия парламентом законопроекта третья его часть может в течение трех рабочих дней со дня окончательного принятия проекта направить председателю парламента письменное требование о том, чтобы законопроект был поставлен на народное голосование. Таким образом, решение большинства членов фолькетинга ставится под контроль референдума по требованию меньшинства депутатов. Референдум в данном случае имеет отлагательный характер. Когда требование о проведении референдума заявлено, то фолькетинг в течение трех рабочих дней со дня окончательного принятия спорного законопроекта может вынести решение о его отклонении. В этом случае референдум не проводится, и первоначально принятый проект отзывается. Следовательно, возможность проведения референдума должна заставлять фолькетинг действовать с оглядкой, стремиться вырабатывать законы, пользующиеся поддержкой возможно большего числа депутатов, а не только простого большинства. Поэтому референдум, проводимый при названных условиях, действует подобно второй парламентской палате.

Для того чтобы верхняя палата в унитарном государстве выполняла тормозящую роль, проявляла свою сдерживающую функцию по отношению к нижней, «народной палате», нужно чтобы она имела иное политическое «лицо», т.е. иной политический состав, чем нижняя палата. Если это правило не будет выполнено, то смысл существования Второй палаты в унитарном государстве станет под вопрос.

Для формирования в верхних палатах состава, отличающегося от состава нижней палаты, применяется ряд способов. До сих пор еще существует палата, члены которой занимают свои места по наследству, хотя с 1999 г. и не в столь большом числе, а также назначаемые пожизненно пэры (Палата лордов Великобритании); в определенной мере английскую двухпалатпость можно назвать аристократическим бикамерализмом. Известны палаты, члены которых целиком назначаются главой государства (например, Сенат в Канаде). В некоторых странах лишь небольшое число членов выдвигается главой государства (в Италии президент республики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях, и, кроме того, все бывшие президенты страны становятся сенаторами пожизненно, если они сами от этого не откажутся); в Ирландии премьер-министром назначаются 11 из 60 сенаторов с их предварительного согласия; в Индии президент назначает в Совет штатов 12 членов из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в таких областях, как литература, наука, искусство и общественная деятельность.

Вторым палатам, образуемым выборным путем, искусственно стараются придать роль тормоза, противовеса по отношению к нижней палате путем создания в них иного политического состава, чем в нижних палатах. Для этого применяется непрямое голосование, при котором члены Второй палаты избираются выборной коллегией, составляемой с помощью муниципальных, департаментских и региональных советников (во Франции). Когда Бельгия была унитарным государством по Конституции 1831 г., то часть Сената формировалась провинциальными советниками. После того как Бельгия была преобразована в федерацию согласно Конституции 1994 г., то ее Сенат частично стал также формироваться косвенным путем, а именно советами Французского, Фламандского и Гермапоязычпого сообществ, а также самими сенаторами (всего 10). В Испании 44 сенатора из 252 назначаются законодательными собраниями автономных сообществ. Вторая палата Генеральных штатов Нидерландов избирается прямым, всеобщим голосованием, а первая (т.е. верхняя) формируется депутатами советов провинций.

В коллегиях, избирающих членов верхней палаты, происходит их фильтрация, и в палату попадают люди с более умеренными взглядами. Когда Вторая палата формируется путем прямых выборов, то той же цели пытаются достичь введением более высокого ценза пассивного избирательного права и применением иной избирательной системы, чем при формировании нижней палаты. Например, право быть избранным во Вторую палату в США и Японии предоставляется с 30 лет (с 25 - в нижнюю палату), в Сенат Бельгии по Конституции 1831 г. - с 40 лет (в нижнюю палату этой страны - уже с 25). Конституция этой страны 1994 г. уравняла возраст пассивного избирательного права при формировании палаты представителей и Сената (25 лет). В Польше по Конституции 1997 г. пассивное избирательное право на выборах в Сейм наступает с 21 года, а в Сенат - с 30 лет.

В Испании по Конституции 1978 г. формирование Конгресса депутатов Генеральных кортесов и выборной части Сената (208 членов) проходят по разным избирательным системам.

Иногда более консервативный состав Второй палаты достигается созданием неравенства представительства от различных частей страны: устанавливается более многочисленное представительство от сельских районов в ущерб городскому, чьи избиратели имеют более передовые идеологические взгляды (Совет республики Франции после 1948 г., Сенат Пятой республики). Вторые палаты парламента обычно меньше по численности, чем нижние палаты; они имеют большую продолжительность полномочий; обновляются по частям. Эти качества способствуют возникновению устойчивого характера традиций в палате, сглаживанию резких антагонизмов между членами различных партийных фракций.

Между нижней и верхней палатами конституционно устанавливаются определенные отношения в решении государственных вопросов - при осуществлении законодательной власти (равные или неравные полномочия), в сфере контроля за деятельностью правительства (главным образом при вынесении вотума доверия или недоверия, при принятии резолюции порицания). С точки зрения соотношения полномочий нижних и верхних палат в зарубежных парламентах можно выделить две категории бикамерализма: равноправный и неравноправный. Такое деление относится как к федеративным, так и к унитарным государствам. При равноправном бикамерализме обе палаты равноправны в своих полномочиях. Примерами могут служить Палата депутатов и Сенат в Италии по Конституции 1947 г. (равноправны не только в законодательной области, но в сфере контроля за деятельность правительства); а также Национальный совет и Совет кантонов Федерального собрания Швейцарии по Конституции 1999 г. Правда, согласно ст. 157 Конституции могут проводиться совместные заседания для а) проведения выборов; Ь) разрешения споров по поводу компетенции между высшими федеральными органами власти; с) принятия решений по применению помилования. На таких заседаниях, конечно же, Национальный совет имеет преимущество, поскольку он более многочислен (200 депутатов и 46 членов верхней палаты). Однако в таких случаях решающую роль играет партийная принадлежность, а не членство в конкретной палате.

Неравноправный бикамерализм распространен за рубежом в гораздо большей мере, в том числе и в федеративных государствах (ФРГ, например). При таком бикамерализме нижняя палата может преодолеть несогласие верхней. Примеров можно привести большое число. Например, в Испании согласно ст. 74 Конституции 1978 г. при отсутствии согласия между Сенатом и Конгрессом депутатов его пытаются достичь путем создания смешанной комиссии с равным числом депутатов и сенаторов. Комиссия представляет текст, который выносится па голосование обеих палат. Если этот выработанный текст не принимается, конгресс решает вопрос абсолютным большинством голосов. В Японии Палата представителей имеет заметный перевес по сравнению с верхней - палатой советников. Согласно ст. 59 Конституции 1947 г. принятый палатой представителей законопроект, по которому палата советников вынесла решение, отличное от решения нижней палаты, становится законом после его вторичного одобрения большинством не менее двух третей голосов присутствующих членов нижней палаты. Данное обстоятельство не запрещает палате представителей требовать, в соответствии с законом, созыва совместного заседания обеих палат. В этом случае нижняя палата будет иметь перевес, как более многочисленная по своему составу.

Иногда одной из палат предоставляются полномочия, которыми не обладает другая. Например, Сенат в США дает разрешение па ратификацию международных договоров, утверждает назначения, произведенные президентом страны, но финансовые законопроекты могут вноситься только в палату представителей.

Новая тенденция, появившаяся в последние десятилетия, откровенно ставит вторые палаты на службу правительству. В данном случае мы имеем в виду предназначение Сената в парламенте

Пятой французской республики. В законодательной области Национальное собрание и Сенат равноправны (лишь финансовые законопроекты вносятся в нижнюю палату). При прохождении законопроекта «челнок» между палатами может действовать до тех пор, пока палаты не придут к соглашению, либо этот «челнок» перестанет «сновать» по желанию правительства. Правительство в последнем случае может созвать смешанную паритетную комиссию. Инициатива и после работы комиссии находится в руках правительства. Если компромиссный законопроект не будет выработан в паритетной комиссии или если этот проект не будет принят палатами в идентичной редакции после нового чтения в обеих палатах, то правительство вправе потребовать, чтобы Национальное собрание приняло окончательное решение по этому проекту (ст. 45 Конституции 1958 г.). Таким образом, Сенат нужен правительству, поскольку он тормозит принятие законопроектов и одновременно служит орудием проведения правительством своей политики в парламенте.

Если суммировать основные направления утраты своих полномочий вторыми палатами как в унитарном, так и в федеративном государстве, то можно назвать следующие: прежде всего, права верхних палат урезаны в финансовой области; нижние палаты получают перевес в этой сфере, потому что они представляют налогоплательщиков; по общему правилу финансовые законопроекты вносятся в нижнюю палату. Как известно, бюджет является основным регулятором социально-экономической жизни страны. Примерами могут служить резкое сокращение полномочий в этой сфере английской Палаты лордов (согласно Актам о парламенте 1911 и 1949 гг. эта палата может «задержать» финансовый законопроект лишь на один месяц и в случае несогласия Палата общин может его принять).

Второе направление: верхние палаты по общему правилу имеют гораздо меньше возможностей для воздействия на исполнительную власть. Они редко обладают правом назначения правительства или имеют ограниченные полномочия в этой сфере. Верхние палаты не могут свергать правительство; это прерогатива нижней палаты, как непосредственно выражающая волю избирательного корпуса. Правда, есть небольшие исключения из общего правила. Например, Сенат Италии при назначении и свержении правительства и его членов обладает равными полномочиями е палатой депутатов.

Наконец, третьим направлением «упадка» верхних палат является весьма часто встречающееся их подчиненное положение по отношению к нижней палате при принятии законов; об этом уже говорилось выше при рассмотрении видов бикамерализма (неравноправный бикамерализм).

  • [1] DuvergerM. Institutions politiques et droit constitutionnel. P., 1960. P. 140.
  • [2] Цит. по: Котляревский С. Система двух палат / Конституционное государство. СПб.,1905. С. 314.
  • [3] Grewe С., Ruiz Fabri Н. Op. cit. Р. 479.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >