26.2. Налоговая реформа в России

Принципиальные положения налоговой реформы нашли свое отражение в Указе Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г. № 685:

• построение стабильной налоговой системы, обеспечивающей единство, непротиворечивость и неизменность в течение финансового года системы налогов и платежей;

  • • сокращение числа налогов путем их укрупнения и отмены некоторых налогов, не приносящих значительных поступлений;
  • • облегчение налогового бремени производителей продукции (работ, услуг) и недопущение двойного налогообложения путем четкого определения налогооблагаемой базы;
  • • расширение практики установления специфических ставок, акцизов, кратных минимальной величине месячной оплаты труда и таможенных пошлин на единицу товара в натуральном выражении;
  • • замена акцизов на отдельные виды минерального сырья ресурсными платежами в форме соглашений о разделе продукции или стабильных ежемесячных платежей по каждому месторождению в натуральных единицах измерения добываемого ресурса (продукта) с пересчетом в рубли по средним экспортным ценам за предыдущий месяц по курсу, устанавливаемому ЦБ РФ на дату платежа;
  • • консолидация в федеральном бюджете государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой направленности использования денежных средств и нормативного порядка формирования доходной части бюджета;
  • • развитие налогового федерализма, в том числе установление минимальных значений долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней;
  • • увеличение роли экономических налогов и штрафов.

В марте 1997 г. были сформулированы следующие положения налоговой реформы в России:

  • • кардинальное упрощение налоговой системы, сокращение общего числа налогов и установление их исчерпывающего перечня;
  • • выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот;
  • • расширение базы налогообложения за счет распространения налогового бремени на сферы, в которых больше всего практикуется уклонение от налогов;
  • • выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды);
  • • установление предельных ставок для региональных и местных налогов;
  • • снижение ставок штрафов и пеней;

• устранение противоречий гражданского и налогового законодательства, обеспечение защиты прав налогоплательщиков.

При осуществлении налоговой реформы необходимо решать две главные противоречащие друг другу задачи. С одной стороны, необходимо ослабить налоговое давление на предприятия и организации, особенно на отечественных производителей. Следует создать предпосылки для постоянного наличия оборотных фондов и увеличения выпуска конкурентоспособной на внутреннем и мировом рынках продукции. С другой стороны, стоит проблема сбалансирования по доходам и расходам текущего бездефицитного бюджета, снижения внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных, региональных и местных потребностей.

Налоговое законодательство России нс отвечает указанным требованиям. С момента принятия частей первой и второй Налогового кодекса РФ были приняты сотни поправок, изменений и дополнений, в том числе за период с 1999 по 2005 г. было принято несколько десятков федеральных законов о внесении изменений и дополнений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ (в том числе Федеральные законы от 09.07.1999 № 154-ФЗ, от 05.08.2000 № 118-ФЗ, от 28.12.2001 № 180-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 06.05.2003 № 51-ФЗ, от 05.04.2004 № 16-ФЗ и др.). Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» от 9 июля 2004 г. № 164-ФЗ уточнил налоговые полномочия органов муниципальных образований. В результате субъекты Российской Федерации должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней).

Важным этапом административной реформы в РФ и процесса налогового администрирования стала реализация Федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002— 2004 годы)».

Целями программы являлись:

  • 1) совершенствование контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с целью обсспечения стабильного поступления налогов и сборов, сокращения размеров потерь, связанных с уклонением налогоплательщиков от выполнения ими налоговых обязанностей;
  • 2) изменение приоритетов в работе налоговых органов всех уровней с целью улучшения обслуживания н&погоплателыли- ков, расширения сферы предоставляемых ими услуг при одновременном упрощении исполнения налоговых обязанностей;
  • 3) повышение эффективности функционирования налоговой системы за счет внедрения новых информационных технологий, оснащения современными системами ведения технологических процессов и оперативными средствами управления, оптимизации затрат и развития ресурсного обеспечения.

Основными задачами программы являлись:

  • 1) совершенствование механизмов обеспечения поступления налогов и сборов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды, усиление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
  • 2) развитие системы учета налогоплательщиков, обеспечивающей оперативный контроль за деятельностью всех субъектов налогообложения;
  • 3) повышение правовой грамотности, информированности налогоплательщиков и как следствие уровня добровольного соблюдения ими законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
  • 4) создание, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, программно-технической и телекоммуникационной системы налоговых органов с учетом обеспечения безопасности информации;
  • 5) внедрение прогрессивных форм организации и администрирования налоговых органов;
  • 6) повышение профессионального уровня работников налоговых органов, обеспечение соблюдения ими профессиональной этики, справедливого и беспристрастного отношения к налогоплательщику.

Одним из основных направлений повышения эффективности налогового контроля в рамках налоговой реформы можно выделить разработку и утверждение Концепции модернизации налоговой службы.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней базировалось на следующих критериях:

  • 1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависили от экономической конъюнктуры, тем выше должен был быть уровень бюджетной системы, за которым должен закрепляться соответствующий налоговый источник и полномочия по его регулированию;
  • 2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны были закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависили от экономической политики данного уровня власти;
  • 3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше были возможности для перемещения налоговой базы между регионами (муниципалитетами), тем на более высоком уровне бюджетной системы должен был вводиться соответствующий налог и тем выше были предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
  • 4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше была неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен был вводиться соответствующий налог и тем выше были предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
  • 5) социальная справедливость: налоги, имеющие перераспределительный характер, должны были быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти.

Современная административная реформа осуществляется путем уточнения функций и разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, реформой государственной (в том числе налоговой) службы, а также реформированием местного самоуправления и муниципальной службы. Гораздо большую, чем раньше, роль в налоговой сфере играло Министерство финансов Российской Федерации. За ним были закреплены издание нормативно-правовых актов и разъяснений по вопросам применения налогового законодательства, утверждение форм расчетов по налогам и сборам, форм налоговых деклараций и порядка их заполнения. Финансовым органам субъектов Российской Федерации были переданы аналогичные функции власти региональных и местных налогов и сборов.

Налоговая реформа, начавшаяся в 1999 г. введением в действие части первой Налогового кодекса, продолжалась коренными изменениями налоговой системы в 2001—2005 гг. В том, чтобы масштабные изменения в этой сфере закончились, заинтересованы и правительство, и бизнес: всем нужны понятные, стабильные и справедливые правила игры.

Налоговая реформа должна была стать мощным импульсом для развития предпринимательства, притока инвестиций, роста благосостояния населения.

Этому должны способствовать следующие факторы:

  • 1) общие нормы и принципы Налогового кодекса Российской Федерации распространяют свое действие на все нормы налоговых институтов;
  • 2) разграничение полномочий между государственными органами Российской Федерацией, ее субъектов и органами местного самоуправления;
  • 3) активно начали работать основные качества кодифицированных актов:
    • • всеобщность применения, что особенно важно в условиях поиска баланса интересов, прав и обязанностей Российской Федерации и се субъектов;
    • • системность — целостный и комплексный охват экономического и правового материала;
    • • особая правовая значимость;
    • • высшая технико-юридическая отработанность;
    • • длительность действия, стабильность юридических режимов.

В Основных направлениях налоговой политики в Российской Федерации на 2008—2010 гг. отмечаются два основных направления снижения количественных параметров российской налоговой системы:

1) отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы. При этом не снимается с повестки дня вопрос дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику, которое будет возможно в рамках обеспечения устойчивости бюджетной системы.

С учетом роста расходных обязательств бюджетной системы, изменчивости прогнозов внешнеэкономической конъюнктуры снижение итоговой нагрузки на экономических агентов предполагается как за счет сбалансированного снижения налоговых ставок, так и путем проведения структурных преобразований налоговой системы — повышения качества налогового администрирования;

2) унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, пересмотра налоговых льгот, интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения.

При планировании основных мероприятий налоговой реформы, с одной стороны, было необходимо обеспечить снижение налоговой нагрузки для добросовестных налогоплательщиков и решение наиболее важных вопросов для предпринимательского сообщества (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса, снижение издержек, связанных с исполнением налогового законодательства). С другой стороны, следовало обеспечить более высокий уровень прозрачности операций налогоплательщиков для государства, повышение эффективности налогового администрирования и сужение возможностей для легального и нелегального уклонения от налогообложения. В конечном итоге речь шла о приближении конструкции российской налоговой системы к образцам лучшей международной практики.

В результате предпринятых действий, в рамках осуществления налоговой реформы были частично или полностью решены следующие проблемы[1]:

  • 1) повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет:
    • • выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены имеющихся необоснованных льгот и освобождений);
    • • отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов;
    • • налогов и сборов (прежде всего так называемых «оборотных» налогов);
    • • исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;
  • • улучшение налогового администрирования и повышение уровня собираемости налогов;
  • 2) снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков, что включает:
    • • более равномерное распределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками;
    • • снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
    • • снижение ставок налогообложения прибыли предприятий;
  • 3) упрощение налоговой системы за счет:
    • • установления закрытого перечня налогов и сборов;
    • • сокращения числа налогов и сборов;
    • • максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;
  • 4) обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Налоговая реформа должна быть нацелена и на улучшение механизмов администрирования налогов. Укрепление системы налогового администрирования — важнейшее звено налоговой реформы, которое в итоге должно быть объединено в рамках одного органа, что значительно упростит положение честных налогоплательщиков и усилит государственное воздействие на неплательщиков налогов.

Налоговая реформа должна стать мощным импульсом для развития предпринимательства, притока инвестиций, роста благосостояния населения. Конечным же итогом проведения налоговой реформы должно стать повышение прозрачности работы компаний. Иначе существующее положение дел лишь мешает инвестированию и привлечению дополнительного капитала в экономику.

Налоговое администрирование должно быть объединено в рамках одного органа, что значительно упростит положение честных налогоплательщиков и усилит государственное воздействие на неплательщиков налогов. Для этого необходимо более рационально организовать работу налоговых инспекций, свести к минимуму временные затраты налогоплательщиков по ведению налогового учета, подготовке и сдаче налоговой отчетности, особенно в малом предпринимательстве. Как следствие должен начаться процесс снижения издержек налогоплательщиков и государства на обеспечение функционирования налоговой системы.

Для успешного осуществления налоговой реформы требуется распространение на все хозяйствующие субъекты, включая и государственный сектор экономики, некоммерческие и бюджетные организации, менеджерской практики управления финансовыми потоками. Взыскание налогов в условиях рынка является одним из существенных потоков движения денежных средств от субъектов хозяйствования в казну государства, поэтому данная сфера денежного хозяйства выступает существенным объектом экономического анализа и контроля. Информация о поступлении налоговых платежей, объемах недоимки, пеней и штрафов сосредоточивается в соответствующих инстанциях налоговых администраций.

Задачи налоговых служб меняются. ФНС России, КРУ Министерства России, Счетная папата и их структурные единицы на местах целесообразно постепенно преобразовывать не только в органы, обеспечивающие контроль исполнения налогового и бюджетного законодательства, но и в государственные исследовательские центры. Выполнение налоговыми администрациями аналитико-информационных функций позволит им значительно усилить регулирующую способность налогообложения.

  • [1] См.: Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2008—2010 гг. Одобрены на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 2 марта 2007 г. № 8). — С. 8—9.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >