Теоретические и практические аспекты распределения расходных обязательств

Роль государства определяется потребностью общества в благах, но не может быть полностью сведена к их производству. В классической теории общественного сектора выделяются его три основные функции'. стабилизационная, перераспределительная, аллокационная (производство общественных благ). Несмотря на то, что они взаимосвязаны, можно высказать ряд предположений о том, будет ли децентрализация способствовать росту эффективности при осуществлении каждой из них.

Стабилизационная функция. Контрциклическая экономическая политика (макроэкономическая стабилизация) должна быть централизованной, так как предложение денег определяется централизованно, региональные экономические системы открыты друг для друга и взаимозависимы, что неизбежно приведет к возникновению экстерналий при децентрализованном проведении такой политики.

Перераспределительная функция. При реализации регионами самостоятельной политики выравнивания (перераспределения) доходов у некоторой части населения появляются стимулы к миграции из одного региона в другой (существуют доказательства «мобильности бедных»). Основные параметры перераспределительной политики должны определяться централизованно, в то же время часть перераспределительных функций может быть передана региональным властям.

Аллокационная функция (аллокация ресурсов, необходимых для удовлетворения потребности в общественных благах). Децентрализованное производство общественного блага будет более эффективным, чем централизованное, если:

  • • выгоды от его предоставления локализуются в основном на данной территории;
  • • предпочтения в отношении блага в большей степени различаются между территориями, чем внутри них;
  • • децентрализация не приводит к росту издержек производства;
  • • финансирование блага осуществляется преимущественно децентрализованно, т.е. за счет тех, кто живет в данном регионе.

Иллюстрация указанных положений приведена в табл. 4.1.

  • 1 Такое деление было предложено Р. Масгрсйвом. См.: Musgravc R.A. Who Should Tax, Where and What? in C. Me. Lure (ed.) Tax Assigmcnt in Federal Countries, Canberra: Australian National University Press, 1983. — P. 2-19.
  • 1

Преимущества централизации и децентрализации производства общественных благ [1]

Таблица 4.11

Централизованное производство

Децентрализованное производство

1 . Экономия на масштабе.

Для некоторых общественных благ увеличение числа их потребителей приводит к снижению издержек производства в расчете на одного потребителя.

1 . Различия во вкусах.

Чем меньше территориальная единица, тем более однородны в среднем предпочтения людей, живущих на этой территории. Местные власти могут предложить населению общественные блага, в большей степени соответствующие их предпочтениям.

2. Регулирование внешних эффектов (экстерналий).

При предоставлении общественных благ на локальном уровне не учитываются обусловленные ими внешние эффекты (как положительные, так и отрицательные), т.с. не принимаются в расчет все выгоды или издержки производства. Это приводит к перепроизводству или недопроизводству общественных благ и неэффективному распределению ресурсов.

2. Доступ к информации. Информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти, затраты на ее получение ниже. Например, потребность территории в общественных школах проще определить на локальном уровне.

3. Предотвращение «экспорта проблем» и «импорта выгод». Производители общественных благ локального уровня могут предумышленно создавать условия, улучшающие положение данного локального сообщества за счет ухудшения положения других сообществ (это преимущество централизации отличается от предыдущего именно предумышленным характером действий местных властей).

3. Стимулирование межрегиональной конкуренции.

В случае крайней неудовлетворенности политикой местных властей, в том числе в области производства общественных благ, некоторые жители данной территории могут прибегнуть к «голосованию ногами». Миграция населения из региона может создать стимулы для осуществления более эффективной политики (гипотеза Тибу).

4. Стандартизация качества благ.

На централизованном уровне легче устанавливать и воплощать в жизнь единые стандарты качества общественных благ. Предыдущие аргументы

4. Возможность экспериментирования в локальных масштабах. Некоторые затруднения вызывает определение того, каков наилучший способ предоставления конкретного

Продолжение

Централизованное производство

Децентрализованное производство

в пользу централизации были продиктованы соображениями эффективности, тогда как данный аргумент, связанный с критерием равенства, нс является бесспорным. В то же время при наличии централизованных минимальных стандартов качества услуг региональные власти могут предоставлять их самостоятельно.

общественного блага и существует ли он вообще. Наличие у региональных и местных органов власти права самостоятельно вырабатывать политику позволяет проверить разные подходы и сравнить результаты.

Децентрализованное производство

При оценке распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти необходимо различать три составные части любого расходного обязательства — законодательное регулирование, финансирование и администрирование[2]. При этом регулирование не поддастся количественной оценке, а финансирование и администрирование, хотя и могут быть количественно определены, нс отражают полного набора действий органа власти по исполнению расходного обязательства. Отличие показателя финансирования от администрирования государственных расходов заключается в осуществлении межбюджетных трансфертов, где грантодатель часто не имеет административных полномочий по обеспечению государственных услуг. При таком подходе показатель финансирования государственных услуг каким-либо уровнем власти можно определить как все расходы, включая выданные гранты, а показатель администрирования — как расходы за исключением выданных грантов [3]. Таким образом, при анализе распределения расходов необходимо опираться на комплексные показатели децентрализации расходных обязательств, которые должны включать, помимо администрируемых финансовых потоков, показатели финансирования и регулирования.

В мировой практике применяются разнообразные модели распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования, при этом наличие собственной доходной базы и безусловных нецелевых трансфертов от верхних уровней бюджетной системы свидетельствует о степени автономии региональных и местных органов власти в оказании государственных услуг1. Однако при этом существуют некоторые виды государственных услуг, которые практически во всех странах закреплены за субнациональными уровнями власти. Речь идет прежде всего об услугах в области жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства территории, локального общественного транспорта, пожарной охраны, охраны правопорядка и т.д., т.е. о таких видах расходов, которые в большой степени вписываются в модель С. Тибу[4] [5].

Рассмотрим целесообразность закретения за нижестоящими уровнями государственного управления трех основных видов расходов, структура распределения которых между уровнями государственной власти не представляется настолько очевидной, как в случае иных местных расходов — на социальное обеспечение, образование и здравоохранение.

В табл. 4.2 отражены в обобщенной форме теоретические представления о том, как должны распределяться расходные полномочия и функции между уровнями бюджетной системы.

Бюджетная система России характеризуется высокой степенью децентрализации фактических расходов и большим объемом полномочий совместного ведения органов власти разного уровня.

В большинстве промышленно развитых стран (за исключением США и Великобритании) расходы на образование финансируются центральным правительством, в отличие от развивающихся стран, по которым имеется статистическая информация, где расходы на образование и здравоохранение осуществляются в основном из региональных и местных бюджетов[6].

При проведении федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации работы по исключению непервоочередных расходов и

Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы[7]

Таблица 4.2

Статья расходов, функция и контроль

Политика,

стандарты

Осуществление и управление

Комментарии

Оборона

ф

ф

Выгоды и издержки общенационального масштаба

Международные

отношения

ф

ф

Тоже

Международная

торговля

ф

ф

Тоже

Кредитно-денежная

политика

ф

ф

Тоже

Межрегиональная

торговля

ф

ф

Тоже

Трансферты населению

ф

ф

Перераспределение

Субсидии предприятиям и отраслям

ф

ф

Региональное развитие, промышленная политика

Иммиграция

ф

ф

Выгоды и издержки общенационального масштаба

Страхование по безработице

ф

ф

Тоже

Воздушное и железнодорожное сообщение

ф

ф

Тоже

Налогово-бюджетная

политика

ф. р

Ф, Р, м

Возможна координация

Регулирование экономической деятельности

ф

Ф, Р, м

Защита общего внутреннего рынка

Природные ресурсы

ф

Ф, Р. м

Способствует развитию внутреннего рынка

Окружающая среда

Ф, Р, м

Р, м

Возможны выгоды и издержки общенационального, регионального или местного масштабов

Статья расходов, функция и контроль

Политика,

стандарты

Осуществление и управление

Комментарии

Промышленность и сельское хозяйство

Ф. Р, м

Р. м

Значительные межрегиональные внешние эффекты

Образование

Ф. Р, м

Р. м

Трансферты в «нату ральной» форме

Здравоохранение

Ф, Р, м

Р, м

Тоже

Социальное

обеспечение

Ф. Р, м

Р, м

Тоже

Полиция

Р, м

Р, м

Выгоды преимущественно местного масштаба

Водоснабжение, канализация, утилизация отходов

м

м

Тоже

Пожарная охрана

м

м

Тоже

Парки и места общественного отдыха

Ф. Р, м

Ф. Р. м

Функция преимущественно местных властей, но могут создаваться национальные или региональные парки

Дороги федерального значения

ф

Р, м

Общий внутренний рынок

Региональные дороги

р

Р. м

Выгоды и издержки

регионального

масштаба

Местные дороги

м

м

Выгоды и издержки местного масштаба

Финансовая помощь

ф. р

ф. р

Бюджетные трансферты для достижения собственных целей

Примечание: Ф — федеральный (РФ), Р — региональный (субъекты Федерации), М — местный (муниципальные образования).

концентрации высвобождающихся ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и наиболее значимых мероприятиях необходимо учитывать, что в структуре ВВП доля бюджетных расходов бюджетной системы на образование в России ниже, чем в США, Франции, Великобритании, Италии, Канаде, на здравоохранение — существенно меньше доли этих расходов всех стран «Группы семи». Также ниже, чем в странах «Группы семи», доля бюджетных расходов на защиту окружающей среды.

Касательно расходов на социальное обеспечение необходимо отметить, что наряду с функцией перераспределения доходов, они имеют некоторые признаки страхования. Особенно это характерно для развитых стран, где социальные гарантии объединяют пенсии по возрасту, потере источника получения дохода, включая безработицу, пособия семьям по уходу за ребенком, а также выплаты по социальной помощи. Основным элементом любого страхования, в том числе и социального, подразумевающего выплату страхового покрытия в случае безработицы и потери трудоспособности, является как можно более широкое объединение рисков (risk pooling). Вследствие чего, несмотря на то, что региональное или местное обеспечение страховых выплат по возрасту и нетрудоспособности представляется более эффективным с точки зрения низких затрат на получение информации о получателях на местном уровне, механизмы социального страхования по своему происхождению не должны основываться на региональном покрытии страховых рисков, т.е. охват сетью социального страхования должен быть как можно более широким[8].

Однако в некоторых случаях недостатки полностью центрашзован- ного порядка финансирования расходов на социальное страхование превышают указанные преимущества. В случаях, когда необходимо обеспечить строгую адресность социальных субсидий, роль низких издержек на получение информации на местном уровне возрастает, что означает необходимость создания стимулов для выявления действительно нуждающихся в получении субсидии. Вместе с тем, с другой стороны, при передаче полномочий по управлению расходами на социальное обеспечение на местный уровень необходимо либо сопроводить данные полномочия определенными полномочиями в области мобилизации доходов в фонды социального страхования, либо установить стабильные правила финансирования из вышестоящего бюджета. В первом случае не будет выполняться условие общенационального объединения рисков, а во втором — для региональных властей будут создаваться отрицательные стимулы к выявлению получателей социальных субсидий1.

Образование представляет собой классический случай конфликта целей и различных уровней государственной власти. Наблюдаются сильные межстрановыс различия относительно того, из какого уровня бюджетной системы финансируется дошкольное, начальное, среднее и высшее образование. Практически во всех развитых странах мира гарантировано бесплатное начальное образование, а во многих из них также и бесплатное среднее и сильно субсидируемое государством высшее образование. При этом образование в первом приближении не удовлетворяет признакам чистого государственного блага: выгодой от получения образования является увеличение человеческого капитала и, следовательно, — ожидаемого в будущем личного дохода. Нельзя сказать, что плата за частное образование выше, чем прирост благосостояния общества от получения образования. Тем нс менее низкодоходные слои населения не имеют доступа к частному образованию вследствие несовершенства рынка капиталов и информации. По этой причине обеспечение минимальных образовательных стандартов по стране является основным аргументом в пользу перераспределения доходов[9] [10].

Начальное и среднее образование, как правило, финансируется из бюджетов местных (муниципальных) органов власти, в то время как полномочия по финансированию высшего образования централизованы в большей степени, что необходимо для получения преимуществ от экономии на масштабе. Иногда в странах с большой территорией муниципальное финансирование начального образования является невыгодным вследствие необходимости содержания значительного числа малых школ. Однако основными аргументами в пользу местного финансирования начального образования являются следующие аргументы, во-первых, по определению услуги образования должны быть территориально широко распространены; во-вторых, небольшие по численности школы обычно обеспечивают более высокий уровень образования; в-третьих, непосредственное участие родителей учеников в делах школы является фактором, положительно влияющим на качество начального образования[11]. Одновременно стоит отмстить, что следствием децентрализации расходов на образование обычно является межрегиональная дифференциация указанных расходов и качества образования, что лишь усиливает доходную дифференциацию регионов. Поэтому во многих странах, наряду с децентрализованными расходными полномочиями по финансированию образовательных услуг, установлены минимальные образовательные стандарты, которые должны обеспечивать местные учебные заведения, а возникающие в этой связи необеспеченные расходные обязательства, как правило, подлежат финансированию из центрального бюджета в виде целевых трансфертов.

Здравоохранение представляет собой пример взаимоотношений как частного и государственного секторов в оказании услуг, так и различных уровней власти по поводу финансирования данных услуг [12]. Так, санитарно-эпидемиологическая служба, профилактические медицинские учреждения, как правило, финансируются и администрируются местными органами власти. Предотвращение распространения инфекционных заболеваний наиболее эффективно, если его финансирование осуществляется верхними уровнями государственной власти. Финансирование лечебных учреждений стационарного типа из бюджетов верхних уровней обусловлено эффектом экономии на масштабах.

Исходя из приведенных соображений о принципах распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что с точки зрения макроэкономического контроля за состоянием расходов государственного бюджета, имеет значение не способ распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.

Следует отметить, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных и местных органов власти, являются более гибкими или же способны и более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий.

Одновременно неразвитость механизмов межтерриториального перераспределения доходов при значительной степени децентрализации расходов может привести к неприемлемой межрегиональной дифференциации доходов.

  • [1] Христенко В.Б. Мсжбюджстные отношения и управление региональными финансами. — С. 21.
  • [2] 2 См. J. Levin Measuring the Role of Subnational Governments // Public Financewith Several Levels of Government, ed. by Remy Prud'homme, The Hague:Foundation Journal Public, 1990.
  • [3] Имеются в виду, прежде всего, нецелевые безусловные гранты, так какв случае финансирования расходов с помощью условных трансфертов грантодатель располагает определенной степенью контроля за расходами, осуществляемыми на нижних уровнях бюджетной системы. См. Христенко В.Б. Мсж-бюджстные отношения и управление региональными финансами. — С. 32.
  • [4] Cm.: Mueller D.C. Public Choice II. — New York: Cambridge University Press,1989.
  • [5] Cm.: T. Ter-Minassian, cd. Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF. —Washington, D.C., 1997.
  • [6] Cm.: Government Finance Statistics Yearbook. — Washington, IMF, 1989. —Vol. 13.
  • [7] Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relation in Developing andEmerging Market Economics. The Word Bank, 1994.
  • [8] Особенности возрастной структуры населения, природные и экологические факторы могут привести к масштабным социальным выплатам в отдельных регионах при отсутствии таких выплат на других территориях, что потребует дополнительных источников финансирования и неблагоприятноедвижение ресурсов.
  • [9] Подробнее дискуссию на эту тему см. в Е. Ahmad, D. Hewitt, Е. RuggieroAssigning Expenditure Responsibilities//Fiscal Federalism in Theory and Practice.T. Ter-Minassian, cd., IMF. — Washington, D.C., 1997.
  • [10] Cm.: Jimenez E., Paquco V. & Ma. Lourdes de Vera Docs Local FinancingMake Primary Schools More Efficient? The Philippine Case, PPR Working PaperWPS 69. - Washington: World Bank. 1988.
  • [11] 2 Cm. Ahmad, E.. D. Hewitt, E. Ruggiero Assigning Expenditure Responsibilities//Fiscal Federalism in Theory and Practice. T. Tcr-Minassian. cd., IMF. — Washington,D.C., 1997.
  • [12] Cm.: Mills A., cd. Health System Decentralization: Concepts, Issues and CountryExperience. — Geneva: World Health Organization, 1990.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >