История таможенного дела в России

Таможенное дело Российской Федерации имеет более чем тысячелетнюю историю. Она состоит из общей истории таможенных отношений, истории таможенного права как процесса формирования правовых основ, истории таможенных органов как государственного инструмента, проводившего таможенную политику в жизнь, и истории борьбы с контрабандой. Но оставим эти предметы для специальных исторических и правовых наук. Здесь же сконцентрируем свое внимание на истории воздействия Российского государства на общественные отношения, возникающие в области международного товарообмена.

Упоминание о таможенных правилах как системы положений, регулирующих налогообложение при ввозе иностранных товаров, встречается в первейшем правовом источнике летописи Ярослава Мудрого «Русской правде», а позднее и в других письменных источниках, например летописях Великого Новгорода, Вольного Пскова и других городов.

Сам термин «таможенное дело» относится к еще более ранней истории — периоду образования Киевской Руси. Так, в договоре князя киевского Олега с византийцами встречается слово «мыт», что свидетельствует о наличии установленной таможенной подати.

На образование таможенного дела повлияло движение торговых караванов по торговому пути «из варяг в греки», прохолившего по территории проживания древних славян. Именно транзитная торговля, по мнению некоторых историков, положила начало взиманию таможенных пошлин за провоз по территории догосударственных образований древних славян.

Движение иностранных товаров потребовало разрешения властей на право их провоза через территорию или продажи на этой территории, на которую распространялось суверенное право власти. Предоставление покровительства — охранных грамот — предусматривало вручение даров, которые впоследствии рассматривались как обязательный специальный сбор (налог), первоначально взимаемый в натуральном виде, а с формированием денежных отношений он приобрел номинальную форму. Согласно историческим источникам он варьировался от 0,01 до 0,1 объема товаров. С XIII в. в таможенной практике наряду с количественными характеристиками при взимании таможенных пошлин стала учитываться и стоимость товаров.

Взыскиваемые таможенные платежи получили специфическое название — «оемничие», «мытные» деньги. После татаро- монгольского нашествия сформировался наиболее употребляемый таможенный термин «таможить» (от тюркского «тамга» — ставить отметку на товаре для отожествления его по признаку прошедшего уплату таможенного сбора, получившего название тамжить и давшего корень для определения места, где происходило это действие — таможить, позднее таможня). Этот термин закрепился в понятийном аппарате и дожил до наших дней, став родовым для целого комплекса понятий, применяемых в таможенном деле.

Со временем в городах стали создаваться специализированные торговые места для хранения иностранных товаров и осуществления в их пределах товарообменных операций, получивших название гостиных мест. Как правило, за деятельностью на территории гостиных мест устанавливался надзор специальных (первоначально выборных, а позднее назначаемых) людей, облеченных властными полномочиями по контролю за справедливым определением правил торговли, контроля качества товара и установления адекватных цен. Появление гостиных мест в древних поселениях отмечено в Старой Ладоге, Старом Изборске и других городах; использование их в качестве торговых мест подтверждено археологическими находками и отожествлено VIII в.

Структура таможенного дела на Руси формировалась с учетом задач, характерных для эволюционного процесса большинства государств, прошедших, как правило, этапы формирования национального государства и абсолютной власти. В эти периоды таможенное дело выполняло исключительно фискальную функцию, направленную на удовлетворение потребностей государственной казны. С учетом внутренней нестабильности производственных отношений роль таможенных доходов была несравнимо высока и достигала 80% доходов в отдельных княжествах, что свидетельствовало о высоком уровне развития международно-экономических связей.

Историки отмечают, что уже в те годы имело место формирование торговых обычаев, правил поведения и процедурных действий, закрепленных в правовых нормах. В Древней Руси формировались таможенная служба и таможенные учреждения, широко применялась система таможенных откупов как средство быстрого получения таможенных доходов. Однако до середины XVII в. даже при условии централизации государственной власти московских государей таможенные правила имели бессистемный характер и, по мнению исследователей таможенного дела в России Е. Осокина и С. Шумакова, а позднее К. В. Баилсвича, составляли «конгломерат долголетних исторических напластований».

Сложившиеся в XIII — XVI вв. таможенные сборы и пошлины в различных регионах обросли множеством дополнительных налогов вследствие государственной раздробленности и архаичной системы таможенных и налоговых откупов. Имело место взимание пошлин за провоз иностранных товаров через монастырские земли, а также земли удельных бояр, что также свидетельствовало об отсутствии системности в порядке таможенных сборов.

Образованию единого всероссийского рынка способствовало проведение Московским государем Алексеем Михайловичем таможенных реформ. Именной Указ от 25 октября 1653 г. «О взимании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием, по сколько взято и с каких товаров» стал важной вехой в истории таможенного дела в России. Этот документ получил признание как первый российский государственный Таможенный устав (Торговый устав) и положил начало централизованной таможенной политике. В 1667 г. положения Таможенного устава были детализированы в Новоторговом уставе, где уточнялись правила торга с иностранными купцами. Резко увеличены пошлины, взимаемые с иностранных купцов, повышена проезжая (транзитная), пошлина, введены запретительные тарифы на вино, сахар и некоторые другие товары. Установлен запрет на вывоз золота с территории России, одновременно появилось требование взимания пошлин только золотыми монетами. В целом устав регламентировал право торговли для иностранцев (места торговли — пограничные города, время и срок ярмарок для продажи иностранных товаров и их перечень). Исследователи истории таможенного дела справедливо полагают, что с появлением Новоторгового устава зародилась протекционистская таможенная политика в России. Новоторговый устав состоял из введения, содержавшего 94 статьи, и приложения — 7 статей.

Однако реформирование таможенного дела на Руси завершилось только в середине XVIII в. с отменой откупной системы сбора таможенных платежей и ликвидацией внутренних таможен, положив начало формированию государственной таможенной службы со специальным аппаратом, структурой и системой управления.

Реформирование российского общества, проведенное в период правления Петра I, плодотворно отразилось на развитии промышленности и внешней торговли. Товарооборот за годы реформ возрос в разы. Так, в начале правления Петра I в таможенных книгах зафиксирован экспорт на общую сумму 1,3 млн руб., импорт — 150 тыс. руб., а в конце первой четверти XVIII в. экспорт составил 2,75 млн руб., импорт — 1,75 млн руб. В 1792 г. экспорт возрос до 27,7 млн руб., импорт — до 22,26 млн руб. В результате роста промышленности в структуре экспорта появились новые нетрадиционные для допетровской России товары — железо в изделиях и кусках, холст разный.

Благодаря изменениям в товарообороте существенно увеличились и поступления в государственную казну, что подтверждается выписками из таможенных книг. Если в 90-е годы XVII в. среднегодовой доход в виде таможенных пошлин составлял 1,43 млн руб., то в 1772 г. таможенные доходы составили 2,67 млн руб., в 1792 г. — 4,1 млн, в 1796 г. — 7,5 млн, в 1802 г. — 8,75 млн руб.

Петровские реформы продолжили упорядочивание таможенного тарифа на основе применения идей протекционизма. В нем устанавливалась прямая зависимость размеров таможенных ставок от состояния развития внутреннего производства российских товаров — если внутреннее производство какого-либо продукта достигало */4 количества этого товара, ввозимого из-за границы, то пошлины должны равняться '/4 его ценности. При соотношении отечественного продукта и иностранного в 50% таможенные пошлины устанавливались до половины стоимости импортируемого товара. Для импортных товаров, ввоз которых нс играл в российской экономике значимой роли за счет его достаточности, ставки таможенной стоимости составляли до 75% стоимости импортных товаров (железо, парусина, воск, иглы). На товары, не производившиеся на территории России, таможенная пошлина устанавливалась от 10 до 4% их стоимости, на очки, математические и хирургические инструменты таможенная пошлина не устанавливалась. При экспорте товаров, производимых в Российской империи, ставка таможенной пошлины составляла 3%, но необходимые для отечественной промышленности промышленное сырье и полуфабрикаты в случае их вывоза облагались запретительной пошлиной.

В Таможенном тарифе 1724 г. устанавливались правила снижения таможенных ставок по признаку торгующей стороны, имеющей режим наибольшего благоприятствования.

После отхода от власти «птенцов петровых» и с появлением на российском политическом Олимпе представителей, ориентированных на Запад, таможенная политика подверглась существенной ревизии. В 1731 г. Петровский таможенный тариф был пересмотрен, и на иностранные товары, не производимые в стране, установлена ставка таможенной пошлины от 4 до 10%. На производимые товары применяемая ставка нс превышала 20%. Российская промышленность, так нуждавшаяся в поддержке, лишилась покровительственной системы.

Преобразования в таможенном деле затронули и систему таможенной службы: охрана границы поручалась регулярным войскам и казачьим разъездам, специально призываемым с Дона на западную границу. Вводились понятия «ширина территориальных вод» и «таможенная полоса», где таможенные служащие проводили мероприятия по борьбе с незаконным провозом — контрабандой, — явлением, порождаемым протекционистской политикой правительства. Устанавливались правила поведения для торговцев и капитанов торговых судов, соблюдение которых было обязательным для таможенной политики.

Во времена правления императрицы Екатерины II, находившейся под влиянием идей либерализма и, в частности, идей фритредерства в экономике, ставки таможенных пошлин продолжали снижаться. Таможенные тарифы неоднократно пересматривались, однако вносимые изменения нс имели системного и продуманного подхода, характерного для продуманной взвешенной таможенной политики. Введение наиболее либерального тарифа в 1782 г. позволило значительное количество импортных товаров освободить от таможенного воздействия, при этом средняя ставка таможенных пошлин не превышала 10%.

Всего за период с 1724 г. до середины XIX в. было произведено 15 полных пересмотров тарифа и 45 частичных.

По мнению историка таможенного дела К. Лодыжского, прослужившего в Министерстве финансов Российской империи длительное время и ведавшего вопросами применения тарифов, изменения происходили вследствие целенаправленного воздействия внешних сил, преследовавших собственные интересы, на основе ослабления экономического роста российской экономики и использования России как перспективнейшего рынка для национальных товаров, производимых в этих странах. Он пи- сап: «Российское правительство было поставлено в необходимость изменить свою таможенную политику сообразно требованиям и домогательствам тех государств, сближение с которыми было желательно».

Анализ принимаемых правительством России решений свидетельствует, что подчас появление правительственного акта непосредственно зависело от воли и желания отдельных лиц, которые были далеки от понимания механизмов таможенной политики и нередко руководствовались далеко нс интересами России.

Период капитализма в России выдвинул перед таможенной политикой новые требования, в которых находили отражение цели открытости российского рынка для продвижения отечественных товаров на мировые рынки, а также создания системы протекционизма как условия для поддержки промышленных преобразований в стране. Применение новых механизмов потребовало и соответствующего метода обеспечения реализации таможенной политики; в таможенном деле появились новые процедурные вопросы, обеспечивающие контроль за движением товаров, в отношении которых предоставлены таможенные и налоговые преференции.

Решение о введении в 1891 г. тарифа Российской империи явно протекционистского характера повлекло ответные меры, принятые рядом государств. В мировой истории таможенного дела этот период отмечен принятием конвенции Германией, Бельгией, Швецией и Австро-Венгрией, объединенных таможенным соглашением о создании режима наибольшего благоприятствования для этих стран, а также применением ответных мер при импорте в эти страны товаров российского происхождения, и в первую очередь товаров, составляющих значительную долю в российском экспорте, — хлеба и леса.

В качестве ответной меры российское правительство решило ввести двойной тариф, характеризуемый применением обычного тарифа для торговли с европейскими странами, не входящими в указанную конвенцию, и второго — с характерным применением повышенных пошлин для торговли со странами, не предоставляющими российским товарам прав наибольшего благоприятствования. Эти события подвигли Россию и Германию, а также их торговых партнеров к принятию череды взаимных негативных по сути решений об ужесточении протекционистских мер и получивших название «таможенная война».

Предпринятые меры завершились заключением соответствующего соглашения и принятием согласуемых тарифов, предусматривающих обоюдные уступки и, как следствие, отказ от принципа таможенно-тарифной автономии Российского государства, лежавшего в основе формирования таможенной политики до 1898 г.

Проводимая Россией таможенная политика до 1917 г. формировалась с учетом международных соглашений в области торговых отношений и принятых таможенных обязательств. Влияние внешних факторов на формирование таможенно-тарифных мер в этот период выражалось в явном стремлении западных государств сдерживать формирование российской экономики как полноправного партнера, оставляя ей роль рынка сбыта товаров и сырьевого придатка, а также буфера во взаимоотношениях со среднеазиатскими и дальневосточными рынками.

Одновременно в XIX в. в таможенной политике России появляется новый инструмент — свободные территории (порто- франко), на которых в отношении иностранных товаров проводятся операции по их хранению и переупаковке, а также допустима реализация товаров для потребления внутри этих территорий без уплаты таможенных пошлин. Такими территориями объявлены города Одесса, Батуми, Владивосток, а позднее все Приморье, Якутия и Уссурийский край. История каждой свободной территории имеет свои особенности, но, в общем, они показали себя как эффективный механизм воздействия на региональную экономику, требующюю помощи для развития в условиях единой таможенной территории и таможенной политики.

Социальные потрясения в начале XX в., связанные с революциями, иностранной интервенцией, Первой мировой и гражданской войнами, соответственно сказались и на внутренней, и на внешней торговле, которые в период военного коммунизма практически перешли в форму натурального обмена внутри страны и полной стагнации экономических контактов российских производителей с мировой экономикой.

Период новой экономической политики (нэпа) советского государства на внешней торговле практически не успел оставить значимых следов, кроме введения монополии государства на внешнюю торговлю и соответствующего формирования таможенной политики, обеспечивающей неприкосновенность сферы общественных отношений, возникающих при осуществлении международных экономических связей.

Основоположники советской власти понимали роль международных контактов и уделяли должное внимание внешнеэкономической деятельности, видя в ней важный инструмент формирования экономической основы народного государства. Уже 10 ноября 1917 г. В.И. Ленин подписал постановление, которым регулировались вопросы ввоза в пределы Российской республики бумаги, бумажной массы и прочих товаров из Финляндии. Сам факт появления этого документа свидетельствует, что советская власть уже в первые дни своего становления брала вопросы, связанные с товарооборотом через границу, под свой контроль. В декабре этого же года Совет Народных Комиссаров (СНК) РСФСР принял первый документ — постановление «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров», что подтверждало намерение молодого Советского государства жестко контролировать перемещение товаров.

Новый этап в развитии таможенной политики нашей страны был связан с принятием 22 апреля 1918 г. декрета СНК РСФСР, в котором объявлялось о национализации внешней торговли. Торговые сделки с иностранными государствами и отдельными субъектами хозяйственной деятельности должны были осуществляться только уполномоченными советской властью лицами. Одновременно таможенное дело рассматривалось советской властью как особое орудие для переговоров по установлению взаимных льгот, возможностей определенного маневра и достижения уступок от других государств.

В таких условиях таможенные органы царского правительства переориентировались с учетом их новой роли — роли инструмента, обеспечивающего исполнение государственных контрактов в вопросах организации бесперебойного перемещения товаров через таможенную границу, проверки на соответствие и целостности. Одновременно на таможенные органы возлагался контроль за перемещением багажа физических лиц, следующих через границу в качестве транспортных служащих или пассажиров, чтобы не допустить провоза мелкотоварных партий под видом предметов личного потребления, необходимых в пути следования или во время поездки.

В период с 1925 по 1928 г. Советским государством были заключены 25 межгосударственных соглашений и договоров с иностранными хозяйствующими субъектами в торговой и хозяйственной деятельности, предусматривающие импорт в РСФСР необходимого оборудования, в первую очередь сельскохозяйственного, в котором экономика страны, находившаяся в разрухе, испытывала крайнюю нужду. Однако фактические поставки были сорваны с целью экономического влияния на происходящие в РСФСР перемены. Экономическая блокада рассматривалась руководством Великобритании, Франции, США и других государств как средство борьбы с советской властью и преследовала цель пересмотра экономического и политического устройства Советской России.

Фактическое свертывание внешнеторговых контактов сказалось на снижении показателей, характеризующих товарооборот. Незначительный рост внешней торговли отмечался только в период новой экономической политики, длившейся незначительное время. Из-за отсутствия активной внешней торговли резко снизилась роль таможенного регулирования как источника формирования доходов государственного бюджета. Так, в общей сумме государственных доходов они составляли около 4% (за исключением 1924—1928 гг., в течение которых отмечен всплеск внешнеторговых операций, обусловленных нэпом).

В этих условиях с учетом изменившейся роли таможенных органов постепенно сокращалось количество таможенных учреждений и численность их аппарата. Так, к 1 июня 1922 г. по всем границам РСФСР действовали 290 таможенных учреждений, в 1926 г. в стране имелось 218 таможен, в 1927 г. — только 160, в 1935 г. — всего 67. Общее количество всех таможенных органов в 1922 г. предусматривало 4850 единиц, в 1927 г. — около 3000, к середине 1930-х годов оно сократилось еще на 1/3.

Структура таможенных органов претерпела определенные изменения. Само ведомство перешло в подчинение Наркомата внешней торговли, которое в послевоенное время было переименовано в Министерство внешней торговли СССР. Таможенные органы оставались составной частью этого министерства до 1986 г., когда по решению Правительства СССР таможенная служба была выделена в самостоятельное ведомство.

Принятые решения отвечали требованию времени, поскольку в связи с национализацией внешней торговли государство не нуждалось в ее регулировании, но потребность в защите монопольного ведения неизменно возрастала. На изменение роли таможни огромное влияние оказал рост контрабанды — незаконного перемещения товаров через таможенную границу Советского государства. Контрабанда как вид противоправной деятельности в сфере перемещения товаров через границу присутствовала во все века и во всех государствах независимо от политического устройства. Но в период становления молодого Советского государства контрабанда получила стимулы для своего развития. Это было обусловлено монополией государства на внешнюю торговлю, жестко контролировавшего все международные контакты и запрещавшего любые торговые операции российских граждан с иностранцами. Одновременно рост контрабанды был связан с политикой зарубежных правительств, рассматривавших се в качестве инструмента для подрыва экономики нашей страны. Особенно активно проявлялось участие иностранных спецслужб на западных рубежах, где активно действовали польская дефензива и румынская сигуранца.

Значительную активность проявляли японские промысловики, которые, пользуясь слабостью пограничных войск в Приморье, открыто вели добычу морских ресурсов под прикрытием военных судов императорской Японии. Только за 9 мес. 1933 г. в районе Камчатки с этими целями в советские территориальные воды вторглись 112 рыболовецких судов и 15 военных кораблей-конвоев.

О размахе контрабанды свидетельствуют данные д-ра истор. наук Ю.Г. Кисловского, занимавшегося детальным изучением истории таможенного дела в государстве Российском, о добытом в стране золоте и сводном анализе вывезенного золота на мировые рынки контрабандными путями за 1922—1928 гг. (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Годы

Годовая добыча золота, кг

Объем золота, вывезенного контрабандным путем, кг

Стоимость золота, вывезенного контрабандным путем, тыс. руб. (довоенных)

Доля

вывезенного золота, % от добычи

1922

12160

8000

10000

65,8

1923-1924

8000

4200

6000

53

1924-1925

8000

3600

5000

45

1925-1926

8000

3200

3600

40

1927-1928

19696

2000

2500

10

О размерах контрабанды в период с 1924 по 1926 г. можно судить по приведенным там же сведениям: утечка валютных ценностей составляла 70—80 млн руб. в год. Около 50% пушнины вывозилось контрабандными путями. В 1925—1926 гг. на рынках США было продано пушнины на сумму 2 млн руб. Болес 1 млн шкурок каракуля переправлено контрабандой в Персию.

В этих условиях государству пришлось активизировать коллективные действия органов ОГПУ, пограничной стражи, милиции, воинских частей и, естественно, таможенных органов. Требованиям времени отвечали и нормативные документы, регламентирующие порядок перемещения товаров через границу, широкое применение получили процедурные вопросы, которые ранее имели второстепенное значение, такие как право швартовки судна к причалу, право выгрузки или погрузки, перемещение предметов на транспортные средства и в обратном направлении и т.д. Государство ужесточило репрессивные меры, имевшие в первую очередь профилактическую направленность в способах и сроках применения вынужденных карательных мер при нарушении таможенных правил.

Начиная с середины 1930-х годов провоз экономической контрабанды значительно сократился. Если расчетный показатель контрабандных перемещений, приведенный советско-партийными аналитиками тех лет и историками, в 1933 г. принять за 100%, то в 1934 г. он сократился до 73%, в 1935 г. — до 46%, в 1936 г. — до 22%, в 1937 г. — также до 22%. Подтверждением уменьшения объемов экономической контрабанды служит постоянно снижающаяся стоимость задержанных товаров. Исходя из размеров выявленных партий контрабанда переходит по квалификации из уголовных преступлений в административную практику.

Не умаляя роли правоохранительной системы и адекватности реагирования государства на контрабанду в тот период, залог успеха борьбы с экономической контрабандой видится в социально-экономических изменениях, происходящих в стране, в преодолении последствий разрухи и голода, росте отечественного производства и, в частности, товаров народного потребления, позволяющих обеспечивать население отечественными товарами, в возрастающей роли в обществе слоев населения — носителей новых коммунистических идей, отрицавших наличие частной собственности и любое проявление предпринимательской инициативы.

В результате борьбы с незаконным перемещением товаров через границу за период с 1920 г. по первую половину 1941 г. совместными усилиями таможенников и пограничников в качестве контрабанды было изъято товаров на 432 млн руб. и 2 тыс. кг золота, ставшими существенным вкладом в экономику молодой республики.

Масштабы Великой Отечественной войны 1941 — 1945 гг. отразились на всей экономике страны и соответственно на внешней торговле, являющейся средством для обеспечения фронта необходимой военной техникой, боеприпасами и снаряжением, а в оборонной промышленности — способом пополнения стратегических ресурсов, так необходимых для изготовления оружия победы. Таможенное дело в годы войны было подчинено обеспечению бесперебойного снабжения товарами и вооружением, поставляемыми в СССР союзниками, но эта страница, полная драматизма военных лишений и подвига советских людей, является предметом исторических дисциплин.

Послевоенная разруха и стабилизация экономики в 1950— 1960-х годах внесли свои коррективы в сферу таможенных отношений, но из-за государственной монополии на внешнюю торговлю отмеченные тенденции внешнеторговых операций в довоенные годы имели стабильную динамику вплоть до развития торговых отношений со странами социалистического лагеря, объединенными в единую интегрированную систему.

Политика Советского государства отразилась и на формировании норм права, обеспечивающих установление таможеннопограничных правил контроля.

Первый таможенный кодекс Советского государства был принят в 1924 г. Внутренняя структура его отвечала возлагаемым задачам — в нем подробно регламентировалась деятельность таможенных органов, основу документа составляли принципы борьбы с контрабандой и нарушениями таможенных правил. За весь советский период Таможенный кодекс пересматривался дважды в 1964 и 1988 гг. Но в своей основе борьба с контрабандой была важнейшей задачей, решение которой возлагалось на этот основополагающий для таможенной деятельности документ.

Таможенные тарифы в советское время также неоднократно пересматривались с учетом необходимости реагирования для создания условий государственным предприятиям на мировых рынках. Так, применялись сезонные ставки таможенной пошлины и таможенные скидки от базовых ставок, введенных для пограничных регионов и портов (например, в Забайкалье и Мурманске), где сотрудничество населения с хозяйствующими субъектами, расположенными на сопредельных территориях иностранных государств, было обусловлено жизненной необходимостью с учетом веками сложившихся хозяйственных традиций, а также наличием двухсторонних соглашений между СССР и этими государствами. Однако таможенные тарифы нс оказывали существенного влияния на экономику страны из-за ограниченности доступа на внешние рынки и соответственно незначительности предмета регулирования. Более того, таможенно-тарифную политику СССР до 1988 г. следует воспринимать как систему мер заградительного характера и в послевоенное время имевшую направленность на формирование самообсспечиваюшего рынка в рамках стран—участниц Союза Экономической Взаимопомощи (СЭВ). К инструментам таможенной политики послевоенного периода следует отнести стимулирование отношений внешнеторговых объединений с партнерами из стран социалистического лагеря, ценовую дискриминацию при торговле другими иностранными партнерами, безвозмездную помощь режимам третьего мира, ведущих борьбу с США и его союзниками.

В таких условиях экономика страны формировалась на принципах автаркии для стран—участниц СЭВ, в которой таможенному воздействию отводилась роль механизма по бесперебойному перемещению товаров через границу в рамках государственных соглашений и внешнеторговых контрактов государственных объединений, а также таможенному контролю пассажиров и экипажей транспортных средств, осуществляющих трансграничные перевозки государственных грузов. При активизации международного туризма у советской таможни появился еще один объект пристального внимания и контроля — багаж туристов, что сводило роль таможенников к проверке чемоданов и багажа, получавшей название чемоданной таможни.

Процессы перестройки в конце 1980-х годов повлекли за собой либерализацию внешней торговли для относительно самостоятельных субъектов хозяйственной деятельности, функционирующих на основе коллективных форм собственности (совхозы, колхозы, кооперативы и т.д.). Немаловажным фактором, повлиявшим на развитие внешней торговли, явились тенденции в противостоянии двух систем, определившие окончание «холодной войны». Таможенная структура как барометр ощутила все происходящее на себе, и это выразилось в росте потока пассажиров и товаров.

Такие перемены потребовали внесения изменений в Таможенное дело СССР, которые позволили бы определить степень допустимого во внешнеэкономических операциях без участия в них государства. Перестройка таможенного дела неразрывно связана с разработкой стратегии внешнеэкономических связей СССР и переоценкой таможенной политики как одного из важнейших инструментов для достижения поставленных целей.

Реформирование таможенного дела вызвало пересмотр правовых основ внешнеэкономической деятельности и таможенного контроля, организационно-структурных преобразований государственных органов. Начало мероприятиям по преобразованию положили постановления Совета Министров СССР от 19 августа 1986 г. «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями» и «О мерах по совершенствованию управления экономическим и научно-техническим сотрудничеством с социалистическими странами».

В последующих постановлениях Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г., 7 марта 1989 г. и 30 августа 1989 г. были реализованы идеи реформирования внешней торговли: разработана система регистрации участников внешнеэкономической деятельности (предусматривающая регистрацию участников и декларирование товаров и иного имущества, перемещаемого через государственную границу СССР); порядок экспорта отдельных товаров общегосударственного значения; меры оперативного регулирования внешнеэкономических связей и др.

Главный таможенный документ был подвергнут серьезной ревизии. Новый Таможенный кодекс СССР, традиционно содержащий нормы таможенного администрирования перемещения товаров, государственного сектора экономики и традиционные меры реагирования на проявление контрабанды, но уже с элементами веяний времени, выразившихся в появлении во внешнеторговой деятельности хозяйствующих субъектов, имеющих определенную самостоятельность, вступил в действие только в 1991 г. Однако анализ нововведений свидетельствует о робких шагах государства, пытавшегося вернуть таможенной политике роль активного инструмента внешней торговли.

Время потребовало изучения мировой теории таможенного дела. В СССР была введена в практику таможенная номенклатура товаров, сформированная на основе международной гармонизированной системы, представляющей унифицированное описание товаров, с помощью которого стало возможно единое толкование товарной номенклатуры торговыми фирмами, торговыми палатами, институтами международных перевозчиков, а также таможенными органами и органами судебной власти в СССР.

В таможенный оборот наряду с лицензиями и разрешениями на экспорт с 1 сентября 1989 г. была введена грузовая таможенная декларация (ГТД) как единый унифицированный для СССР документ, при применении которого лицо, перемещающее товары в соответствии с едиными на всей территории страны правилами кодификации, заявляло сведения о товаре для таможенного контроля и статистического учета в целях использования сведений при иных формах государственного контроля.

Впервые в СССР с 1986 г. советские таможенные органы стали рассматриваться как самостоятельное ведомство, созданное для осуществления специфической деятельности — регулирования общественных отношений, возникающих при перемещении предметов и ценностей через границу. Структуру таможенных органов возглавило Главное управление государственного таможенного контроля (ГУГТК) при Совете Министров СССР.

Произошедший в 1991 г. развал СССР и образование на месте бывших союзных республик суверенных государств потребовали формирования таможенной политики Российской Федерации. Первоначально таможенные органы Российской Федерации, субъекты хозяйствования использовали нормы таможенного права СССР.

Основным документом для формирования новой государственной политики во внешнеэкономической деятельности явился Указ Президента Российской Федерации от 11 ноября 1991 г. «О либерализации внешнеэкономической деятельности Российской Федерации». Нс отрицая историческую значимость этого ключевого документа с целью вхождения российской экономики в мировое хозяйствование, можно отмстить, что первые шаги по реализации данного Указа, сделанные российским правительством, характеризуются в целом как отказ от государственного контроля за внешнеторговыми операциями.

Поспешные и необдуманные шаги молодого правительства, выразившиеся в принятии ряда постановлений, отменивших таможенные пошлины на импорт товаров, лицензирование и квотирование экспортных товаров, фактическом отказе от контроля за формированием экспортных цен на вывозимые товары, в том числе и имеющих стратегические ресурсы, в прекращении контроля за курсом рубля и банковскими операциями, оказали негативное влияние на социально-экономическую ситуацию в стране. Полагаем, эти шаги имели несомненные благие намерения создать условия для вступления зарождающейся рыночной экономики страны в мировое хозяйствование на равноправных началах с соблюдением партнерских отношений к Российскому государству.

Однако именно отказ государства от участия в процессе товарных отношений российских хозяйствующих субъектов породил массовый отток капитала за границу, крах промышленных и агропромышленных предприятий, ставших жертвами экспансии импортного ширпотреба и сельхозпродуктов, нередко умышлено манипулирующих ценами. Кроме того, происходил практически неуправляемый вывоз стратегических товаров с участием фирм-посредников, создаваемых на территориях стран, решивших обогатиться за счет Российского государства, а также имело место повсеместное разбазаривание фондов государственных резервов.

Всему этому способствовали неспособность государственных структур оперативно реагировать на новые проявления в экономике страны в целом и во внешнеэкономической деятельности в частности, отсталость законодательной базы Российской Федерации, не отвечающей происходящим изменениям в общественных отношениях, и утрата опыта в таможенном регулировании внешней торговли, а также фактическое состояние дел в пограничных и таможенных структурах, сохранившихся на территории Российского государства, территория и соответственно границы которого претерпели значительный передел.

На фоне распада единой системы государственного советского погранично-таможенного контроля на территории Российской Федерации сохранились только 20% таможен, размещенных на традиционных торговых местах, и тысячи километров необорудованной административной границы, на которую приходилось 50% товарооборота, следовавшего на мировой рынок через порты Эстонии, Латвии и Литвы. Показателен факт, что в 1992 и 1993 гг. прибалтийские страны, не имеющие собственных сырьевых ресурсов, стали лидерами мировой торговли цветных и редкоземельных металлов. Вследствие ликвидации единой системы государственного таможенного контроля и с потерей единой централизованной управляемости на пунктах пропуска, расположенных на территории стран, образовавшихся на постсоветском пространстве, фактически выпала из контроля Правительства Российской Федерации. При этом доля внешнеторгового оборота России через российские таможни по данным таможенной службы Российской Федерации в 1992 г. составляла не более 20%.

Происходящее потребовало выработки новых принципов таможенной политики и методов ее реализации.

В новой таможенной политике можно выделить основные направления ее применения.

Во-первых, таможенные органы вместе с другими органами государственного воздействия на экономику выполняют роль органов зашиты экономических интересов России.

Во-вторых, таможенные процедуры для соответствующего взаимодействия с соседними государствами (особенно государствами, вошедшими в СНГ, в том числе и для зашиты национальных экономик), подлежат упрощению и унификации с использованием мирового опыта.

В-третьих, приближение таможенных процедур к отправителям и получателям внешнеторговых грузов.

В 1991 г. на базе Государственного таможенного комитета СССР был создан Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) на правах самостоятельного ведомства в структуре Правительства Российской Федерации. ГТК России был наделен соответствующими полномочиями для выработки предложений Президенту и Правительству РФ, а также полномочиями ее проведения в конкретных условиях.

Время потребовало структурной перестройки таможенных органов, как уже отмечалось, впервые после длительного перерыва получивших самостоятельность. Программа развития таможенной службы России предполагала создание в 1992—1993 гг. 227 таможен, из них 201 внутри субъектов Федерации и 26 пограничных, а также формирование единой операционно-технической системы между ними.

В структуре таможенных учреждений вводятся управления. Так, в 1990 г. было создано Северо-Западное региональное таможенное управление для проведения таможенной политике в Северо-Западном регионе. Позднее были организованы Дальневосточное, Восточно-Сибирское, Западно-Сибирское, Уральское, Поволжское, Московское, Западное, Северо-Кавказское, Калининградское, Татарское и Дагестанское управления с определением соответствующих таможенных округов, именуемых зонами ответственности.

С учетом роста товарооборота создаются таможенные органы внутри страны для производства таможенного оформления перевозимых грузов с учетом расположения отправителя и получателя. Для этих целей использовался институт таможенных уполномоченных. Таким образом началось разделение на пограничные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) и внутренние, располагающиеся внутри таможенной территории. В кратчайшие сроки предстояло обустроить вновь образованные границы со странами Прибалтики, Белоруссией, Украиной, Грузией, Азербайджаном и Казахстаном. С учетом поставленных задач в соответствии с формированием внутренних учреждений проходил процесс реформирования таможенных процедур, которые могли бы обеспечить целостность таможенного контроля за таможенными грузами на всем пути следования во время перевозок между таможенными учреждениями. При этом наряду с необходимостью нормотворчества ГТК России удалось успешно использовать и имеющийся национальный и международный опыт.

Позитивные изменения в системе таможенных органов показали, что без должных изменений в системе государственного регулирования внешнеэкономической деятельности и, в частности, в системе контроля за фактическим перемещением товаров через границу как основы государственного контроля добиться положительной динамики невозможно. Вследствие этого были приняты документы, определившие отношение государства во внешнеэкономической деятельности и прерогативы государственного участия в процессе контроля за этой деятельностью. Основным из них стал Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеэкономической деятельности» от 13 ноября 1995 г. № 157-ФЗ. Однако время потребовало более глубокого пересмотра основных таможенных документов, регулирующих таможенное дело в стране, — Таможенного кодекса и закона о таможенном тарифе.

Таможенный кодекс Российской Федерации и Закон РФ «О таможенном тарифе» были приняты в 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации. Таможенный кодекс включал 14 разделов, 64 главы и 456 статей. В нем устанавливались основные принципы таможенной политики, основные понятия, порядок перемещения товаров через таможенную границу, формы таможенного оформления и таможенного контроля, таможенные процедуры и правомочия таможенных органов, виды таможенных правонарушений и меры воздействия при их выявлении, а также ряд других положений, регламентирующих отношения, возникающие при перемещении товаров через таможенную границу.

В одновременно принятом Законе РФ «О таможенном тарифе» было семь разделов и 38 статей, включающих задачи и принципы тарифной политики. Кроме того, обновленный документ содержал методы, применяемые для зашиты внутреннего производителя, систему тарифных преференций, механизмы применения принципа предоставления наибольшего благоприятствования, а также принципы ответных мер на дискриминационную политику зарубежных стран по отношению к российским товарам. На основе комплексного подхода получили развитие и определение основы применения таможенных платежей и методы определения таможенной стоимости. В период своего существования Таможенный тариф подвергался неоднократному пересмотру в части положений и конкретизации отдельных статей.

Система мер, принятых для устранения вредных последствий, наступивших в 1991 — 1993 гг., имела явно протекционистский характер, но эти меры были вызваны требованием времени. Анализ результатов предпринятых за последующие 5—8 лет мер свидетельствует о правильном выборе. Применение административных мер позволило навести порядок на таможенных границах, сделать проведение внешнеторговых операций более прозрачным, обеспечить выполнение заданий по формированию доходной части федерального бюджета как одного из важнейших и прогнозируемых источников.

Таможенная статистика этих лет отмечала изменение внешнеторгового оборота в сторону неуклонного роста основных показателей, а также изменение во внутренней структуре экспорта и импорта. Анализ показателей свидетельствует о высокой деловой активности в этой сфере. При этом наметились тенденции, характеризующиеся активным торговым балансом. Так, наряду с товарами традиционного экспорта нефти, газа и других сырьевых ресурсов неуклонно возрастал объем готовой продукции, в том числе и продуктов переработки природных ресурсов.

Однако попытки Правительства Российской Федерации применить принципы экономического регулирования, опирающиеся на методы и формы, принятые в мировой практике, не привели к должным результатам. Использование механизмов, предусмотренных для свободных экономических зон, на том этапе вызвало обратный эффект. Вместо стимулирования развития производства по частичной промышленной обработке и производства полного цикла с учетом доли использования российских составляющих созданные зоны притягивали к себе различного рода дельцов, которые использовали предоставленные льготы для минимизации налоговых отчислений путем создания «мыльного производства». Фактически созданные в стране свободные экономические зоны в течение 10 лет играли роль «черных дыр» налоговой системы, в которых исчезали миллиарды налоговых и таможенных платежей, государственные инвестиции, а также были прибежищем теневого рынка финансовых махинаций. Этому способствовало и состояние экономики страны в целом, и неспособность грамотно использовать этот новый для нашей страны механизм и отсутствие законодательно оформленных требований к участникам, использующим предоставляемые льготы, а также к формам и методам механизма свободных экономических зон в Российской Федерации.

Свободные экономические зоны были созданы в Находке, Таганроге, Магадане, Калининграде и некоторых других регионах, но в силу незавершенности формирования методов и принципов их функционирования, а также по причине невозможности адекватного государственного противостояния криминализации в этих регионах в основном особые экономические зоны перестали функционировать, кроме Калининградской и Магаданской областей, которые сохранили этот статус. Но в большей мерс этому способствовала позиция Правительства Российской Федерации, которое, не имея в те годы реальных средств для поддержания социальной стабильности в специфических по своему географическому положению регионах, требующих максимальной помощи, без которой социально-политическая обстановка в них могла породить процессы отторжения данных территорий от Российской Федерации, на почве уже запущенного механизма внешнего влияния зарубежных стран. Поэтому сохранение механизмов, предусмотренных статусом особых экономических зон в указанных областях, необходимо рассматривать как вынужденные послабления федерального центра с постепенным приведением происходящего в экономике зон к государственной управляемости, с целью признания руководящей роли государственного участия.

Чтобы преодолеть последствия «черного вторника», произошедшего в 1998 г. из-за непродуманной экономической политики Российской Федерации, и повысить темпы развития экономики страны в целом, в 2002—2003 гг. потребовался пересмотр положений внутренней и внешней политики государства и, в частности, таможенной политики, не успевающей за происходящими переменами.

Выполняя требования дня, законодатель в 2002—2004 гг. завершил работу по изменению главной части правовых основ, обеспечивающих развитие российского рынка с учетом формирования условий для расширения производственных мощностей в различных отраслях промышленности и модернизации действующих фондов, что незамедлительно сказалось на росте производства. Значительную роль в решении задач нового периода сыграла стабилизация доходов федерального бюджета после 2000 г. с учетом системы распределения сверхприбыли, получаемой нефтегазовыми компаниями от экспорта нефти, газа и продуктов их переработки за счет благоприятной конъюнктуры цен на мировых рынках, а также вследствие перемен на внутреннем рынке. Пересмотру подверглись и некоторые федеральные законы, внесшие значительные коррективы в бюджетную, валютную, налоговую, таможенную и инвестиционную политику государства и стимулировавшие возвращение экспортной выручки в полном объеме. В целом создание условий для вложения средств в развитие отечественной промышленности обеспечило доступное участие иностранного капитала в российской экономике и возможности российского капиталовложений за рубежом.

Сложившаяся ситуация в стране, а также ежегодное расширение участия российской экономики в мировом хозяйствовании потребовали при формировании таможенной политики более активно использовать экономические методы воздействия на внешнеэкономическую деятельность.

Для таможенной политики важную роль сыграли не только введение нового Таможенного кодекса Российской Федерации в 2003 г. и пересмотр таможенного тарифа, но и принятие Федеральных законов «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», ряд постановлений Правительства РФ и других органов исполнительной власти.

В то же время попытки активного использования экономических методов воздействия на внешнеэкономическую деятельность не означают отказа от административных методов. Их необходимо рассматривать в комплексе, продолжая протекционистскую внешнеэкономическую политику государства с долей допустимого свободного рынка на всей территории страны, в том числе возвращаясь к активному применению механизмов, предусмотренных для свободных территорий, таможенных складов и особых экономических зон.

Коренной перестройки потребовала и сама система таможенных органов, еще сохраняющая элементы торможения как наследие советского периода, так и сформировавшейся российской таможенной бюрократии, нацеленная на применение системы таможенных барьеров и неспособная к гибкому регулированию в условиях ежегодного роста товарооборота, применения новых методов стимулирования внешней торговли, особенно в части применения новых таможенных технологий и предпринимательства в таможенном деле.

В 2004 г. в рамках реформы административной системы органов исполнительной власти в Российской Федерации на базе Государственного таможенного комитета была сформирована Федеральная таможенная служба (ФТС России) с подчинением Министерству экономического развития и торговли РФ. При этом функции самой службы подверглись серьезному пересмотру. За преобразованным ведомством оставлены только функции таможенного контроля, фискальные и правоохранительные функции. Фактически таможенным органам предоставлены лишь функции контролирующего органа, при этом функции формирования таможенной политики сконцентрированы у Правительства РФ, в частности Минэкономразвития и Минфина России.

Подчинение ФТС России Минэкономразвития в качестве структурного образования отразилось на потере оперативности в процессе исполнения функциональных обязанностей таможенных органов, что предопределило изменение подчиненности ФТС России. В 2006 г. ФТС России выведено из подчинения Минэкономразвития в прямое подчинение Правительству РФ. Но функциональное предназначение осталось неизменным, функции формирования таможенной политики возложены на Правительство Российской Федерации, Минэкономразвития и Минфина России в соответствующих для них компетенциях.

Анализ показателей внешней торговли в 2004—2006 гг. свидетельствует, что произошедшие в законодательной базе изменения положительно сказались на внешнеэкономической деятельности, но доля всех таможенных доходов в федеральном бюджете не изменилась. В 2005 г. она составила 48% всех доходов, в 2006 г. — 46%. Однако для взвешенной оценки преобразований необходим более длительный период.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >