Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Социум arrow Вертикаль никуда. Очерки политической истории России. 1991

Вся президентская рать

Организационно-исполнительным ядром президентской власти служит Администрация Президента России, в которой в существенной мере концентрируются политические и исполнительские кадры действующего президента. Статус, полномочия, порядок формирования и деятельности этой структуры, которая указана в Конституции РФ только в связи с правом Президента России на ее формирование (ст. 83, п. «и»), на законодательном уровне не определены, и до настоящего времени они определяются самим действующим президентом.

В Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Б.Ельцина № 273 от 22 февраля 1993 года, эта структура определялась как рабочий аппарат для обеспечения деятельности и реализации конституционных полномочий Президента России. В положении, утвержденном Указом Президента Б. Ельцина № 1412 от 2 октября 1996 года, статус администрации был повышен до статуса государственного органа, что, как можно предположить, было сделано не без участия А.Чубайса, назначенного 15 июля 1996 года руководителем Администрации Президента Б. Ельцина. В соответствии с действующим положением, утвержденном Указом Президента В. Путина № 490 от 6 апреля 2004 года, администрация является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента России и осуществляет контроль исполнения его решений, что наделяет администрацию полномочиями императивного характера, которых ранее у нее в явном виде не было.

Вообще, следует отметить, что сразу же после избрания Президента В. Путина на второй срок в апреле 2004 года фактически была проведена реформа Администрации Президента с целью расширения ее полномочий, на что не было обращено должное внимание, но что нашло документальное отражение в новом положении, утвержденном упомянутым выше указом.

В соответствии с этим положением Администрация Президента, общее руководство деятельностью которой осуществляет Президент России, состоит из должностных лиц, непосредственно им назначаемых и ему подчиняющихся, и структурных подразделений — управлений Президента, а также иных самостоятельных подразделений. Непосредственно руководит деятельностью Администрации Президента ее руководитель. Эту должность в Администрации Президента В. Путина занимали А. Волошин (май 2000 — октябрь 2003 г.), Д. Медведев (октябрь 2003 — ноябрь 2005 г.) и С. Собянин (ноябрь 2005 — май 2008 г.). В обязанности руководителя Администрации Президента, в частности, входит координация деятельности ее главных действующих лиц — помощников Президента, которые, как правило, осуществляют руководство ключевыми управлениями Президента. В состав Администрации Президента В. Путина с 2004 года входило 10 помощников Президента, включая двух заместителей руководителя администрации, также имевших этот статус69. Помощники Президента, обязанности которых включали основные вопросы внутренней политики, и стали «прорабами» строительства «вертикали власти», а руководимые ими управления Президента — приводными механизмами ее функционирования.

Заместитель руководителя Администрации Президента И. Сечин в соответствии с его обязанностями может рассматриваться как главный контролер процессов подготовки и принятия решений в Администрации Президента В. Путина. С учетом послужного списка И. Сечина70 можно предположить, что он являлся близким доверенным лицом Президента В. Путина и в этом качестве имел большое не только должностное, но и личное влияние на процессы подготовки и принятия решений президентской власти.

Заместитель руководителя Администрации Президента В. Сурков в соответствии с его обязанностями может рассматриваться как главный политический технолог Администрации Президента В. Путина. В его ведении находилась разработка и реализация стратегии и тактики деятельности президентской власти в области внутренней политики, и, прежде всего, построения политической системы, для чего В. Сурков использовал свой практический опыт работы специалистом по связям с общественностью в специфическом российском понимании этой деятельности в различных финансово-промышленных группах71.

Заместитель руководителя Администрации Президента В. Сурков осуществлял общее руководство Управлением Президента по внутренней политике, в функции которого входит: анализ и прогнозирование развития общественно-политической ситуации и политических процессов в стране; изучение общественного мнения о деятельности властей всех уровней; участие в разработке стратегии государственной информационной политики; обеспечение взаимодействий Президента России и руководства его администрации с палатами Федерального Собрания, региональными и местными органами власти, политическими партиями, общественными и религиозными организациями.

По факту это управление является центром подготовки и реализации стратегии и тактики президентской власти в отношении формирования политической системы, включая партийную и избирательную системы, деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, региональной государственной власти и местного самоуправления, самоорганизации граждан и взаимодействия власти с институциональными структурами общества. В своей практической деятельности это управление обеспечивает институту президентства позицию самодостаточного и доминирующего актора политического процесса, что невозможно без явного или неявного выхода за рамки конституционных полномочий президента в сфере внутренней политики.

Это управление реализовало и продолжает выполнять функцию приводного механизма проекта по подавлению политической конкуренции под прикрытием псевдодемократического декора с названием «суверенная демократия», главным разработчиком и политтехнологом которого является В. Сурков. «“Суверенная демократия” — это эвфемизм, который заменил ранее использовавшийся в качестве прикрытия имитации демократии и ставший одиозным эвфемизм “управляемая демократия”»72. Сущность «суверенной демократии», которая во многом представляется аналогом реализованной в СССР «советской демократии», — это административное выстраивание партийной и избирательной системы, регулирование и контроль деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, а также региональных органов законодательной власти, построение административно регулируемой схемы взаимодействия с объединениями граждан при имитации демократических политических порядков, манипулировании общественным мнением и зомбировании массового сознания путем использования агитационно-пропагандистских методов информирования.

Наряду с Управлением внутренней политики важная роль в построении и функционировании «вертикали власти» принадлежит Государственно-правовому управлению Президента, которое с апреля 1999 года возглавляет главный юрист президентской власти Л. Брычева — с марта 2004 года помощник Президента В. Путина73. Это управление с мрачной для российской истории XX века аббревиатурой ГПУ74 представляет собой юридико-правовой центр президентской власти, в котором все решения и действия этой власти получают нормативное правовое оформление в виде федеральных законов, указов и распоряжений Президента России. При этом следует учитывать тот факт, что те, кто готовят проекты таких нормативных правовых актов, естественно имеют определенные возможности влиять на их содержание.

В этом управлении готовились для внесения Президентом В. Путиным в Государственную Думу проекты всех федеральных законов, направленных на построение и обеспечение функционирования «вертикали власти». В том числе законопроекты об изменении порядка формирования Совета Федерации, общих принципов организации органов государственной власти субъектов федерации, федерального и общих принципов регионального избирательного законодательства, о деятельности политических партий и проекты иных законов, регулирующих политическую систему и систему органов государственной власти. Можно предположить, что именно в этом управлении была определена и оформлена в качестве замены прямых выборов процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации, а также и другие сомнительные в правовом отношении законодательные нововведения.

Это управление вносит и непосредственный вклад в функционирование «вертикали власти» в сфере законодательной деятельности. Отношение этого управления к внесенному любым субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу законопроекту, выраженное в его заключении, не только юридически обосновывает, но и существенным образом влияет на позицию президента по отношению к законопроекту. Определяет поддержку или, наоборот, стремление противодействовать прохождению законопроекта в парламенте со стороны президентской власти. Парламентская практика показывает, что ни один законопроект, не согласованный тем или иным образом с Государственно-правовым управлением, не имеет шансов стать действующим федеральным законом, в то время как стопроцентную вероятность стать таковыми имеют не только законопроекты, внесенные непосредственно Президентом России, но и поддержанные президентской властью в виде заключения этого управления.

Практическую реализацию директивных полномочий Администрации Президента обеспечивает Контрольное управление Президента, которое в 2004—2008 годах возглавлял А. Беглов — помощник Президента В. Путина и главный контролер президентской власти в этот период75. Основная функция этого управления — контроль и проверка исполнения федеральными и региональными органами исполнительной власти и другими организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений, поручений и программных документов Президента России, а также поручений руководителя его администрации, для чего управление организует и проводит соответствующие проверки.

Контрольное управление — это орган надзора за деятельностью не только структур президентской власти, но и всех структур и должностных лиц исполнительной власти федерального и регионального уровня, который функционально способствует усилению императивной зависимости в целом исполнительной власти от Президента России и его администрации. Одним из самых значимых инструментов этого управления, которым оно наделено с целью повышения его роли и влияния в системе государственной власти, является право передачи результатов проведенных им проверок для рассмотрения в правоохранительные органы, включая федеральную службу безопасности.

Значимую роль в пропагандистском обеспечении «вертикали власти» играло Управление пресс-службы и информации Президента, которое еще с 1996 года возглавлял главный имиджмейкер президентской власти А. Громов — в 2000—2008 годах пресс-секретарь Президента В. Путина76. Несомненный интерес вызывают такие функции этого управления, как: обеспечение реализации Президентом России его конституционных полномочий в области государственной информационной политики; подготовка и участие в реализации предложений по формированию российского информационного пространства; доведение до сведения федеральных и региональных органов государственной власти и СМИ основных направлений государственной информационной политики, определяемых Президентом России, а также координация работы пресс-служб федеральных органов исполнительной власти по освещению ими деятельности Президента России и формирование через СМИ общественного мнения о деятельности Президента России.

Политико-правовой анализ этих функций показывает, что в данном случае имеет место достаточно произвольное толкование и расширение конституционных полномочий Президента России. Так, Конституция РФ не устанавливает ни понятия государственной информационной политики, ни полномочий Президента России в этой области. Кроме того, государственная информационная политика трактуется исключительно как директивная политика государства и конкретно президентской власти в отношении СМИ. При этом СМИ рассматриваются как инструмент для распространения должным образом подготовленной информации и формирования требуемого общественного мнения о деятельности президента.

Управление пресс-службы и информации — это не только источник официальной информации о деятельности президентской власти, но и структура, призванная оказывать влияние на формирование общественно-политического контента информационного пространства страны и через СМИ воздействовать на общественное мнение. Управление участвовало в формировании и реализации политики президентской власти в отношении СМИ, ориентированной на использование подконтрольных власти СМИ для информационного манипулирования массовым сознанием и общественным мнением при сокращении количества СМИ. которые могут служить альтернативными источниками информации. А ее руководитель А. Громов совместно с заместителем руководителя Администрации В. Сурковым определяли ключевые параметры такой политики и обеспечивали требуемое для ее проведения взаимодействие со СМИ, а также контроль и координацию работы пресс-служб федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по освещению деятельности Президента В. Путина.

Определенную роль в реализации «вертикали власти» сыграли помощники Президента В. Путина — А. Абрамов и И. Шувалов. Первый с 2000 года исполнял обязанности секретаря Государственного Совета РФ, в функции которого входит организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности этого совета77. Таким образом, А. Абрамов обеспечивал взаимодействие Президента В. Путина и его администрации с «обиженными и угнетенными» вследствие утраты влияние на федеральном уровне главами субъектов федерации и в этом контексте контроль их политической деятельности. В обязанности помощника Президента И. Шувалова входили вопросы разработки общенациональных проектов и контроль их реализации, а также осуществление мониторинга реализации положений ежегодных посланий Федеральному Собранию и иных программных выступлений Президента России78. При этом принципиальное значение имеет тот факт, что общенациональные проекты, не имевшие четко установленного нормативно- правового определения и статуса, представляли собой директивные воздействия президентской власти в сфере компетенции федеральной исполнительной власти.

Несомненно, одну из главных ролей в функционировании «вертикали власти» играл помощник Президента В. Иванов, который, судя по его послужному списку, являлся сподвижником В. Путина еще со времени их совместной работы в органах государственной безопасности, а с 2000 года стал одним из наиболее влиятельных должностных лиц в Администрации Президента В. Путина79. В обязанности помощника

Президента В. Иванова — «начальника отдела кадров» всей государственной власти при Президенте В. Путине входили кадровые вопросы, вопросы государственной службы и защиты конституционных прав граждан и соответственно этому он координировал деятельность Управлений Президента по кадровым вопросам и государственным наградам, по вопросам государственной службы, а также по обеспечению конституционных прав граждан.

Управление Президента по кадровым вопросам и государственным наградам представляет собой отдел кадров не только Администрации Президента, но и в определенной мере всей системы государственной власти. Это управление реализует кадровый контроль и кадровые воздействия президентской власти на все институты государства. Главными отличительными особенностями кадрового обеспечения государственной власти при Президенте В. Путине стали, как это уже отмечалось ранее, ее «деинтеллектуализация» и «провинциализация», что явилось следствием увеличения числа «людей в погонах» в структурах государственной власти.

Управление Президента по вопросам государственной службы является органом планирования развития государственной службы. В период президентских полномочий В. Путина государственная служба расширялась неоправданно высокими темпами — до 100 тыс. государственных и муниципальных служащих в год, и в период 2002-2007 годов численность государственных и муниципальных служащих (без силовых структур), поданным Росстата, увеличилась с 1,25 млн до 1,7 млн человек80.

Управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан, несмотря на свое всеобъемлющее название, при Президенте В. Путине было ориентировано на реализацию одного конституционного права российских граждан — права на помилование, хотя по Конституции РФ Президент России является гарантом всех равнозначных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Можно предположить, что Президент В. Путин не считал для себя политически целесообразным и необходимым непосредственное использование, если и не в императивном, то, по крайней мере, в директивном плане, конституционных полномочий Президента России по соблюдению и защите всех прав и свобод личности. Именно в период президентских полномочий В. Путина проблема соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина стала для России одной из ключевых проблем.

Для того чтобы расширить возможности воздействия президентской власти на высшие органы государственной власти и повысить эффективность ключевого механизма функционирования «вертикали власти» — кадрового механизма, положением 2004 года было установлено, что Администрация Президента «при реализации возложенных на нее функций осуществляет во взаимодействии с Управлением делами Президента Российской Федерации финансовое, материально-техническое, организационное и иное обеспечение лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и их социально-бытовое обслуживание»81.

Управление делами Президента Российской Федерации играет особую роль в функционировании государственной власти России82. В соответствии с Положением об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента В. Путина № 1444 от 7 августа 2000 года (с изменениями от 12 января 2001 года № 27, от 20 мая 2004 года № 650), это управление является федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), руководство деятельностью которого осуществляет Президент России. С формально юридической точки зрения управление входит в структуру федеральной исполнительной власти, но занимает в этой структуре обособленное положение и по организационно-функциональным параметрам своей деятельности фактически является институцией президентской власти.

Управление делами наделено функцией материально-технического обеспечения деятельности не только президента и его администрации, но и всех высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти и функцией социально-бытового обслуживания всех высших должностных лиц государства и сотрудников высших органов государственной власти. Тот факт, что материально-техническое обеспечение всех высших органов государственной власти осуществляется этим управлением, а не самостоятельно аппаратами этих органов, находится в определенном противоречии с положением Конституции РФ (ст. 10) о самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, дополняющим принцип разделения властей. Социально-бытовое обслуживание высших должностных лиц государства и сотрудников высших органов государственной власти этим управлением, а фактически предоставление им в зависимости от занимаемого служебного положения социальных льгот и привилегий является прямым наследием советской системы партийно-государственного распределения номенклатурных благ. Это служит инструментом влияния посредством социально-статусной и материально-бытовой зависимости указанных лиц от президентской власти на их личную лояльность действующему президенту, а также для «номенклатурного цементирования» верхней части «вертикали власти».

В рамках построенной при Президенте В. Путине «вертикали власти» Администрация Президента осущестатяет практическое перераспределение в пользу президентской власти государственно-властных полномочий и использование таких полномочий для реализации жестких вертикально-централизованных взаимодействий и связей института президентства со всеми политическими и государственными институтами.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы