Северный Ледовитый океан как объект международного права и политики государств

Из начального курса международного права известно, что разные районы Мирового океана имеют различный правовой режим. Под суверенитетом государства находятся его внутренние морские воды (в том числе исторические заливы) и территориальное море. Хотя 200-мильная исключительная экономическая зона и континентальный шельф не составляют территорию прибрежного государства, оно в этих районах осуществляет суверенные целевые права, обозначенные международным правом. За пределами исключительных экономических зон находятся районы открытого моря, в котором все государства, в том числе и не имеющие выхода к морю, вправе реализовывать свободу судоходства, рыболовства, полетов, научных исследований.

Квалификация районов морского дна, находящихся за пределами континентальных шельфов, разная. Для государств—участников Конвенции по морскому праву это международный район морского дна, с достаточно большим количеством ограничений деятельности по разведке и разработке минеральных ресурсов. Для других государств (например, для США) — это дно открытого моря, свободное от многих таких ограничений. Правовой режим первого и второго различен.

Вопросы толкования современного международного морского права обрели остроту в связи с некоторыми проявлениями таяния льдов в Северном Ледовитом океане. Его статус сложился задолго до принятия Конвенции по морскому праву 1982 г., с преобладающей ролью обычноправовых норм, исторических правооснований, правовой практики России и Канады как государств с самим протяженным арктическим побережьем. Этот статус не оспаривался на протяжении нескольких веков. По сути, он поставлен под сомнение лишь после распада СССР в 1991 г. и инициативы в 2001 г. Российской Федерации исполнить раньше всех в мире положения ст. 76 Конвенции 1982 г. — о проведении в Арктике границы между своим континентальным шельфом и международным районом морского дна.

Материалы III конференции ООН по морскому праву, на которой разрабатывалась и была принята Конвенция 1982 г., соответствующие записи бесед в МИД СССР показывают, что воля СССР как основного арктического государства состояла в том, что высокоширотная Арктика не будет являться объектом будущей Конвенции по морскому праву. СССР не был намерен часть своего арктического шельфа юридически квалифицировать как часть международного района морского дна.

Такая международно-правовая позиция исходила еще и из того, что правовой режим Арктики представлен главным образом национальным законодательством арктических государств. Как подчеркивал Международный суд ООН, главное правоустанавливающее значение имеет географический факт наличие и протяженность морского побережья. Побережья России, США, Канады, Дании и Норвегии выходят к Северному Ледовитому океану. Вследствие данного факта эти пять государств осуществляют в этом океане в соответствии с международным правом суверенитет над: 1) их внутренними морскими водами, дном и недрами дна, а также над природными ресурсами в пределах внутренних морских вод; 2) территориальным морем, дном и его недрами, а также над природными ресурсами в пределах территориального моря. Кроме того, названные страны осуществляют суверенные права в целях разведки и разработки естественных богатств континентального шельфа.

Все перечисленные пять государств являются государствами—участниками Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. А поскольку установление любых новых границ в Арктике неизбежно затрагивает интересы всех этих государств, Конвенция о континентальном шельфе 1958 г. становится востребованным правовым источником, единственным многосторонним договором, обязательным для этих пяти государств при установлении ими границ своего шельфа в Арктике. Таким качеством общеобязательности для всех пяти арктических государств Конвенция 1982 г. не обладает.

Кроме того, у прибрежного государства, которое считает, что его континентальный шельф простирается за пределы 200 морских миль от исходных линий, в силу его участия в Конвенции 1982 г. возникают экономически обременительные юридические обязательства. Прежде всего, речь идет об обязательстве предоставить данные о внешних границах такого шельфа Комиссии по границам континентального шельфа, созданной на основе Конвенции 1982 г. Такого обязательства нет в силу международного обычного права.

Поскольку в настоящее время ото из пяти арктических государств — США — не является участником Конвенции 1982 г. (и поскольку не все ее части составляют международное обычное право), то целостное применение к Арктике Конвенции 1982 г. невозможно.

Тем не менее Россия в 2001 г. ограничила свой шельф в Арктике, обозначив в одностороннем порядке границу между ее шельфом и международным районом морского дна («общего наследия человечества») — именно в соответствии со ст. 76 Конвенции 1982 года. Согласно ст. 76 этой конвенции, внешняя граница шельфа имеет ограничения (дистанционные — в 200, 350 м. миль от исходных линий), обусловленные геологическими, геоморфологическими и некоторыми другими естественно-научными данными. А США, не являясь участником Конвенции 1982 г., не ограничили свой шельф в Арктике. Согласно Конвенции 1958 г. (в которой США участвуют), континентальный шельф «простирается до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку его естественных богатств».

В рамках исполнения упомянутой ст. 76 Конвенции России придется (в отличие от США) выполнять обременительные положения этой конвенции об отчислениях и взносах. Конвенция о континентальном шельфе 1958 г. не налагает на государства-участников таких обязательств. Следовательно, США, действуя в рамках Конвенции 1958 г., и с этой точки зрения будут находиться в лучшем правовом и геоэкономическом положении.

Объективно интересам России больше отвечает линия не на создание в Арктике района «общего наследия человечества», а на разграничение арктического шельфа только между пятью арктическими государствами — в соответствии со ст. 6 Конвенции 1958 г. и ст. 83 Конвенции 1982 г.

Интересам США это тоже отвечает — но как программа-минимум. Еще выгоднее США, если Канада и Дания, подобно России и Норвегии, самоограничат свой шельф в Арктике по ст. 76 Конвенции 1982 г. (проведя границу между своим шельфом и «общим наследием человечества»), Тогда для крупнейшего по своей военной и экономической мощи арктического государства — С ША — не будет юридических препятствий для выдачи разрешений на эксплуатацию ресурсов в этом освобожденном районе дна согласно национальному (внутреннему) праву США. А сегодня такие препятствия есть — национальное право США не позволяет выдавать разрешения на эксплуатацию ресурсов шельфа другого государства.

Как бы в поддержку арктической программы-максимум СШАв 2006 г. американская корпорация «Объединенное управление нефтегазовым консорциумом» направила на имя президента России Уведомление о заявлении на исключительное право разведки, разработки и добычи нефтегазовых ресурсов Общего района Арктики (Notice of Arctic Ocean Commons Area Exclusive OH and Gas Resource Exploration, Development and Extraction Rights Claim).

Объединенный консорциум объявил себя «ответственным посредником» по разработке нефтегазовых ресурсов «общего наследия человечества» и заявил о своих «исключительных правах» в отношении района за пределами 200-мильных исключительных экономических зон пяти арктических государств. Согласно Уведомлению, Консорциум основывает свое право «на нормах международного обычного права», в частности на том, что Консорциум «объявил себя Ответственным посредником по разработке нефтегазовых ресурсов общего наследия человечества» и заявил о своем праве первым.

По тексту Уведомления неоднократно указывается, что, если план Консорциума не будет исполнен, растущие потребности в энергоресурсах приведут «к энергетическим войнам». Согласно Уведомлению, защита арктической окружающей среды может быть обеспечена лишь с использованием финансовых возможностей консорциума энергетических монополий, в то время как поспешные действия правительств арктических государств, имеющие приоритетом «узкие стратегические интересы конкретной страны», «поставят под угрозу арктическую окружающую среду». Консорциум готов вложить значительные финансовые средства, необходимые на разработку ресурсов с учетом необходимости защиты окружающей среды. Такие средства «ни национальные правительства, ни ООН, ни другие правительственные учреждения в настоящее время не могут или не захотят предоставить». Консорциум заявил о своем обязательстве и приоритетном праве безопасно разрабатывать «общее арктическое наследство» от имени государств и всего человечества. Это же уведомление направлено в адрес Генеральной Ассамблеи ООН, Международного органа по морскому дну, а также руководителей Канады, Норвегии, Дании и Соединенных Штатов.

Заявленный американским консорциумом срок владения им высокоширотным районом Арктики составляет 150 лет. В порядке обоснования авторы уведомления ссылаются и на то, что разработка арктических ресурсов правительствами отдельных стран представляет определенную опасность для экологии региона — так как она может вестись небезопасными способами. Уведомление направлено от имени ряда американских компаний (Strategic Nine Corporation, Nevada US Corporation, Sterling Oil and Gas Trust, United Oil and Gas Consortium Management), а консорциум позиционировал себя в качестве структуры, уже ответственной за разработку энергоресурсов в указанном районе — по законодательству США.

Имея многократно худшую по сравнению с Россией правоустанавливающую основу (меньшая протяженность арктического побережья, отсутствие особых экономических факторов, слабые исторические основания прав на арктические пространства), США посредством изобретательной политики примерно с 1994 г. по настоящее время существенно усилили свои правовые позиции в Северном Ледовитом океане. Американские представители неоднократно заявляли о намерении исполнять ограничительные обязательства по ст. 76 Конвенции 1982 г., но не спешили реально это сделать. При этом они побуждали другие государства, прежде всего Россию, ограничить свой шельф по ст. 76 Конвенции 1982 г.

Россия, в отличие от США, заметно ухудшила свои правовые позиции, как верно отмечается в материалах Совета Федерации Федерального собрания страны. Научно-экспертного совета Морской коллегии при правительстве России, в публикациях ряда ученых (Г. К. Войтолов- ского, С. А. Гуреева, И. Н. Барцица, Г. М. Мелкова, В. Н. Кулебякина). Это тоже пример взаимовлияния политики государств и состояния применимого международного права, пример международно-правовой состязательности.

В указанных публикациях обосновано, почему в интересах России лучше сделать акцент не на «самоограничение» шельфа по ст. 76 Конвенции 1982 г., а на применение в Арктике национального природоохранного законодательства, прежде всего Закона СССР «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР “Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР”». И не только в силу того, что именно Россия как государство с самым протяженным арктическим побережьем в наибольшей степени заинтересована в эффективной защите окружающей среды в Северном Ледовитом океане.

Указ 1984 г. и закон, который его утвердил, — еше и значимый юридический аргумент при международно-правовом обосновании природоохранной российской юрисдикции в арктическом секторе, обозначенном Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г.

В 1984 г. СССР (на то время еще — не участник Конвенции по морскому праву 1982 г.) не ограничивал, как и Канада, пространственных пределов своих правопритязаний в Арктике внешними пределами своего территориального моря или исключительной экономической зоны. Вместо этого при определении сферы действия Указа 1984 г. используется (как и в Канаде) юридически гибкая формулировка: «районы Крайнего Севера и морские районы, прилегающие к северному побережью СССР». Подобная формулировка позволяет применять природоохранные предписания Указа во всем арктическом секторе страны. Согласно Указу 1984 г., его действие распространяется «на острова Северного Ледовитого океана и его морей, острова Берингова и Охотского морей, другие территории СССР, отнесенные Советом министров СССР к районам Крайнего Севера, а также на прилегающие к северному побережью СССР морские районы (включая районы вокруг принадлежащих СССР островов), состояние которых влияет на экологическое благополучие северной части территории СССР». Таким образом, Указ 1984 г. — это законодательная основа целевой природоохранной юрисдикции России в ее арктическом секторе.

Вместе с тем следует признать большую проработанность и эффективность, по сравнению с российским, международного природоохранного права, особенно в его европейском сегменте. Природоохранные институты ЕС также демонстрируют большую результативность в работе по сравнению с результатами деятельности по защите окружающей среды, например Министерство природных ресурсов (МПР) России. Особенно если эти результаты оценивать по реальному состоянию природных ландшафтов в Российской Арктике. Это может означать, в частности, что долговременным общегосударственным интересам России соответствует глубокая реформа природоохранной работы МПР России, российского природоохранного законодательства, применимого к Арктике — с учетом современного состояния международного права окружающей среды, лучших механизмов европейского экологического права.

Примечания

' II. Макиавелли писал: «Надо знать, что с врагом можно бороться двумя способами: во-первых, законами, во-вторых, силой».

  • 2 У Ж. Бодена выражена идея о том. что право первично по отношению к власти: «... закон гласит, что правитель страны или лейтенант [держащий место] Государя, по истечении срока возвращает власть как хранитель и страж власти другого».
  • 31)'Amato A. International Law and Political Reality, 1995.
  • 1 Multiculturism and International Law / Ed. by S. Yee and Y. Morin. 2009.

Список рекомендуемой литературы

Антология мировой правовой мысли: В 5 т. М.: Мысль, 1999. Т. II. Международное право / Под ред. А. Н. Вылегжанина, Ю. М. Колосова, Ю. Н. Малеева. Р. А. Колодкина. М.: Юрайт, 2009.

Левин Д. Б. Международное право, внешняя политика и дипломатия. М.: Международные отношения, 1981.

Armstrong D., Farrell Т. and Lambert Н. International Law and International Relations. 2007.

Multiculturism and International Law / Ed. by S. Yce and Y. Morin. 2009.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >