Дипломатия и дипломатическая служба

Внешняя политика самым тесным образом связана с дипломатией. Эта связь является настолько тесной, что иногда между ними вольно или невольно ставят знак равенства. Но различия между этими понятиями существуют. Дипломатия — это не сама внешняя политика, а совокупность методов и способов ее осуществления. Существует несколько широко известных определений дипломатии. Английский ученый и дипломат Г. Никольсон отмечал, что слово «дипломатия» используется «для обозначения совершенно различных вещей. Иногда оно употребляется как синоним внешней политики... В других случаях оно обозначает переговоры... Это слово также служит для названия процедуры и аппарата, при помощи которых ведутся переговоры. Оно также употребляется для обозначения заграничной части ведомства иностранных дел... Наконец, это несчастное слово обозначает особую способность, проявляющуюся в ловкости в хорошем смысле при ведении международных переговоров, а в плохом смысле — в коварстве в подобных делах»3. Сам Г. Никольсон считал дипломатию методом осуществления международных отношений путем переговоров. Французский дипломат Гарден, живший в первой половине XIX в., выражал мнение, что «дипломатия в широком смысле этого термина есть наука о внешних сношениях или иностранных делах, в более точном смысле — это наука или искусство переговоров»4.

Но сводить дипломатию только к осуществлению внешней политики путем переговоров было бы неверно, поскольку у нее есть еще одна важная функция — представительская. Дипломатические отношения представляют собой форму, внутри которой реализуются политические, экономические и иные отношения между государствами. Дипломатический протокол позволяет при любой, самой напряженной политической ситуации поддерживать контакты между официальными властями даже враждующих между собой государств. Обобщая различные подходы к пониманию сущности дипломатии, можно дать следующее ее определение:

дипломатия — это официальная деятельность по представительству интересов государства и осуществлению его внешней политики мирными средствами, преимущественно путем переговоров.

В последнее десятилетие наряду с традиционной, официальной дипломатией получила распространение неофициальная дипломатия. Так принято называть деятельность людей, не занимающих никаких постов в государственных структурах, но способных оказывать содействие в решении тех или иных внешнеполитических задач. Примером такой дипломатии может быть исполнение функций третьей стороны по урегулированию конфликтов авторитетными общественными и политическими деятелями, выступающими в качестве частных лиц. Выделяют и такие виды дипломатии, как двухсторонняя, многосторонняя дипломатия на высоком и высшем уровне. Двухсторонняя дипломатия, наиболее распространенная в прошлом и часто встречающаяся сегодня, характеризуется взаимодействием представителей только двух государств. Примером такого вида дипломатии являются двухсторонние переговоры или контакты между посольством и министерством иностранных дел страны его пребывания. Если в дипломатических отношениях принимают участие представители более двух государств, то это уже многосторонняя дипломатия, например, работа международных конференций и деятельность международных организаций. Если выполнение дипломатических функций берут на себя не профессиональные (карьерные) дипломаты, а главы государств, главы правительств или другие государственные руководители высокого ранга, тогда речь идет о дипломатии на высоком и высшем уровне. Для Российской Федерации примером дипломатии на высоком уровне являются зарубежные визиты и переговоры с представителями иностранных государств премьер-министра. Если визиты осуществляет президент — это дипломатия на высшем уровне. Саммиты «Большой восьмерки», когда лидеры наиболее развитых государств мира обсуждают актуальные проблемы мировой политики и экономики, также можно назвать примером дипломатии на высшем уровне.

Принято выделять отдельные виды дипломатии, соответствующие различным направлениям внешней политики государств и сферам международных отношений. Переговоры между военными представителями государств на двухстороннем уровне, а также в рамках военных коалиций или военно-политических организаций называют военной дипломатией. Термин «экономическая дипломатия» означает переговоры по экономическим вопросам или участие в деятельности экономических организаций МВФ, ВТО, МБРР, ЮНКТАД и т.д. По схожим критериям выделяют авиационную, морскую, космическую и другие виды дипломатии.

С понятием дипломатии тесным образом связано понятие дипломатической службы. Дипломатическая служба — это работа дипломатических кадров в центральном аппарате и за границей по выполнению дипломатическими средствами задач внешней политики государства. Дипломатическая служба является функциональной обязанностью определенных государственных органов и должностных лиц. Для того чтобы заниматься дипломатической работой, человек должен обладать определенными знаниями, личностными качествами и навыками. В состав дипломатических государственных органов входят, во-первых, центральные органы внешних сношений, находящиеся на территории государства, и, во-вторых, зарубежные органы внешних сношений, расположенные за пределами данного государства, в других странах.

В России центральным органом внешних сношений традиционно является Министерство иностранных дел, история которого насчитывает уже более двухсот лет. В структуру современного МИД РФ входит его руководящий состав — министр, его заместители и другие ответственные лица, составляющие коллегию МИД, а также территориальные департаменты, ответственные за поддержание отношений с отдельными странами и регионами мира. Кроме того, существуют департаменты и управления функционального характера, обеспечивающие достижение задач дипломатической службы в целом, подразделения административно-хозяйственного характера, вспомогательные подразделения.

Основные задачи Министерства иностранных дел Российской Федерации в современных условиях: разработка обшей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений президенту; реализация внешнеполитического курса РФ; координация международных связей субъектов РФ; обеспечение дипломатическими средствами зашиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями; координация и контроль за деятельностью органов исполнительной власти для обеспечения единства политической линии РФ при взаимодействии с иностранными государствами и международными организациями.

Из этих задач вытекают и основные функции министерства, среди которых можно выделить такие: разработка проектов международных договоров Российской Федерации; ведение переговоров с представителями иностранных государств и международных организаций; реализация дипломатическими средствами усилий Российской Федерации по обеспечению всеобщего мира и безопасности; содействие распространению за рубежом правдивой информации о внутренней и внешней политике Российской Федерации и т.д.

Зарубежные органы внешних сношений делятся на постоянные и временные. К временным относятся делегации, выезжающие за границу для переговоров или участия в международных конференциях. Постоянными зарубежными органами внешних сношений являются дипломатические и консульские представительства, торговые представительства, представительства государств при международных организациях. Основные виды дипломатических представительств — посольства и миссии. Разница между ними заключается в том, что посольство возглавляет дипломат наивысшего ранга — Чрезвычайный и полномочный посол, а миссии возглавляют дипломаты более низкого ранга — либо чрезвычайные и полномочные посланники, либо поверенные в делах. Чрезвычайный и полномочный посол аккредитуется при главе государства либо при лице или органе его заменяющем. Чрезвычайный и полномочный посланник аккредитуется при главе правительства, а поверенный в делах — при министре иностранных дел. В современной практике дипломатических отношений встречается только один вид дипломатических представительств — посольства, хотя международное право допускает и существование миссий.

Процедура назначения посла такова. Перед тем как совершить назначение, власти соответствующего государства запрашивают у властей страны пребывания посольства согласия (агреман) на кандидатуру конкретного человека. Делается это для того, чтобы личные качества и репутация будущего посла не стали бы причиной осложнений в межгосударственных отношениях. После получения агремана происходит назначение. Осуществляется оно главой государства или заменяющим его государственным органом. В Российской Федерации в соответствии с Конституцией 1993 г. назначения послов производятся указами президента. Вновь назначенный посол получает специальный документ — верительную грамоту (от слова «верить»), которая подтверждает его полномочия. По прибытии в страну пребывания посол вручает верительную грамоту' главе государства или замещающему его лицу, после чего начинается его официальная миссия.

Посол физически не может постоянно находиться в стране пребывания, поэтому на периоды его отсутствия из высокопоставленных дипломатов посольства может быть назначен временный поверенный в делах. Такое назначение чаще имеет исключительно технический, рутинный характер, но иногда ему придается серьезное политическое значение. Например, при ухудшении межгосударственных отношений демонстративный отзыв посла и назначение вместо него временного поверенного в делах является демонстративной мерой, предпринимаемой для давления на другую сторону, для того чтобы добиться от нее каких-либо уступок.

Основные функции и задачи посольств: представительство собственного государства в стране пребывания; обеспечение национальных интересов и осуществление внешнеполитического курса государства в стране пребывания; сбор информации о положении дел в стране пребывания, о деятельности на его территории представителей других иностранных государств и межгосударственных организаций, о межгосударственных отношениях, складывающихся в регионе принимающего государства; содействие развитию всестороннего сотрудничества между государственными органами, частными физическими и юридическими лицами собственного государства и аналогичными органами и лицами страны пребывания.

Эти задачи и функции реализует персонал посольства, который подразделяется натри категории: дипломатический, административнотехнический и обслуживающий. Дипломатический персонал состоит из лиц, занимающих должности послов, посланников, советников, торговых представителей, специальных (военных, военно-морских, военно-воздушных) атташе, первых, вторых, третьих секретарей, атташе. Все они, за редким исключением, являются профессиональными, карьерными дипломатами и имеют специальные звания, наподобие воинских, — дипломатические ранги. В Российской Федерации еще с советских времен установлены следующие дипломатические ранги: чрезвычайный и полномочный посол; чрезвычайный и полномочный посланник 1-го и 2-го классов; первый секретарь 1-го и 2-го классов; третий секретарь; атташе. Административно-технический персонал состоит из лиц, не являющихся дипломатами, но выполняющих квалифицированную работу, обеспечивающую деятельность посольства, например, это переводчики, референты и т.д. Обслуживающий персонал — это водители, дворники, сантехники, садовники и т.д.

Функционирование дипломатических представительств, включая посольства, деятельность их персонала регламентируются нормами Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Прежде всего данная конвенция определяет иммунитеты и привилегии, которыми они пользуются.

Иммунитеты — это изъятия представительства и его сотрудников из юрисдикции и принудительных действий со стороны государства пребывания. Объем и характер иммунитетов и привилегий определен Венской конвенцией 1961 г. и для дипломатических представительств сводится: к неприкосновенности помещений представительства, к иммунитетам имущества и средств передвижения (от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий), к освобождению от всех государственных налогов, сборов и пошлин, к неприкосновенности архивов и документов представительства в любое время и независимо от их местонахождения, к праву на беспрепятственное сношение со своим центром. Дипломатическая почта — корреспонденция между дипломатическим представительством и центральными органами внешних сношений — не подлежит вскрытию или задержанию. Дипломатические курьеры (сотрудники внешнеполитических ведомств, доставляющие или сопровождающие дипломатическую почту) — неприкосновенны и подлежат особой защите со стороны государства пребывания.

Для сотрудников дипломатического представительства действуют следующие личные иммунитеты и привилегии: неприкосновенность личности и жилища; полный иммунитет от уголовной юрисдикции страны пребывания, атакже от гражданской и административной юрисдикции в отношении исполнительных действий; фискальный иммунитет; таможенные привилегии; освобождение от личных повинностей. Допускаются три изъятия: можно предъявить судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат или член его семьи владеет лично, иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследников, а также иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой они занимаются в целях личной выгоды. Для административно-технического персонала дипломатических представительств предусмотрен меньший объем иммунитетов и привилегий и еще меньший для обслуживающего персонала.

Дипломатические представительства, а также их сотрудники не только пользуются указанными правами, но и несут определенные обязанности в отношении страны пребывания. В обязанности представительств входит: использование служебных помещений только для официальных целей, ведение всех официальных сношений через ведомство иностранных дел и другие ведомства. А сотрудники представительств обязаны уважать законы страны пребывания, не вмешиваться в ее внутренние дела, не заниматься профессиональной и коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >