СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

После победы Октябрьской революции 1917 г. Временным правительством была предпринята попытка реформировать прежнюю модель социальной помощи нуждающимся. В мае 1917 г. постановлением Временного правительства было образовано новое для России ведомство — Министерство государственного призрения.

В Положении о Министерстве говорилось, что на него возлагаются главные функции социальной помощи в государстве.

К осени 1917 г. в состав Министерства были переданы со всем имуществом и капиталом Ведомство учреждений императрицы Марии, Совет Императорского человеколюбивого общества, Канцелярия Верховного совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов, Попечительство о трудовой помощи, Романовский комитет, Бюро общегосударственного комитета помощи военно-увечным, Скобелевский комитет для выдачи пособия потерявшим на войне способность к труду воинам, Алексеев- ский комитет, Совет детских приютов, попечительство о слепых, Попечительство о глухонемых, Императорское женское патриотическое общество, часть отдела народного здравия и общественного призрения Министерства внутренних дел.

В ноябре 1917 г. был образован Народный комиссариат государственного призрения РСФСР, который принял все дела, имущество и денежные средства прежних благотворительных ведомств и органов общественного призрения. На него были возложены функции социального обеспечения трудящихся во всех случаях нетрудоспособности, охрана материнства и младенчества, попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних.

Все частные благотворительные общества и учреждения были ликвидированы. Следующие за этим годы стали периодом поиска и апробации наиболее приемлемых вариантов советской модели социальной деятельности, базировавшейся на сложившихся политических, социально-экономических реалиях. Функциональные задачи наркомата дополнялись и видоизменялись практически ежемесячно. В начале 1918 г. в ведение наркомата были переданы охрана материнства и младенчества, призрение несовершеннолетних, выдача пайка призванным на военную службу, убежища для военноувечных, назначение пенсий военно-увечным, некоторые учебные заведения и санатории.

В апреле 1918 г. декретом Совета народных комиссаров РСФСР вследствие того, что “существующее название не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности”, Народный комиссариат государственного призрения был переименован в Народный комиссариат социального обеспечения (НКСО). В его ведение перешли функции оказания помощи жертвам контрреволюции, борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, обеспечение престарелых и инвалидов, опека.

Принятое в конце 1918 г. Положение о социальном обеспечении трудящихся законодательно закрепило за наркоматом ряд новых функций: социальное обеспечение тех граждан СССР, источником существования которых явился лишь собственный труд; социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти. В Положении предусматривались следующие виды социального обеспечения: врачебная помощь, денежные пособия и пенсии, помощь натурой.

Особенностью периода военного коммунизма (1918-1922) явилось то, что обеспечение всех категорий нуждающихся в большинстве случаев выражалось в снабжении продовольствием, одежной, топливом. Центральным руководящим органом был определен Отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда. Это привело к параллельному существованию сразу двух государственных органов, ведающих делом социального обеспечения в стране, — Народного комиссариата труда и Народного комиссариата социального обеспечения. (Народный комиссариат здравоохранения существовал отдельно и ведал в том числе вопросами медико-социального обеспечения.)

Осенью 1919 г. оба наркомата были слиты в единый мощный Народный комиссариат труда и социального обеспечения, который просуществовал до весны следующего года, а затем вновь был разделен на самостоятельные наркоматы. С целью разграничения функций аппарата вышла инструкция, подписанная наркомами, где к Народному комиссариату труда отошло обеспечение безработных и установление общих норм социального обеспечения, к Наркомату здравоохранения — установление наличия и степени нетрудоспособности, определение возможности использования труда инвалидов, восстановление трудоспособности путем лечения, охрана материнства и младенчества, предоставление отдыха переутомленным и выздоравливающим; все остальные функции перешли в ведение Наркомата социального обеспечения.

Весной 1918г. стали появляться первые отделы социального обеспечения в губерниях и уездах как отделы при исполкомах советов, функционирование которых было основано на принципе двойного подчинения. Организационная структура местных органов социального обеспечения, при всем ее многообразии, состояла, как правило, из девяти таких отделов: общего; финансового; пенсионного; суточного и пайкового; отдела убежищ для престарелых; отдела детских домов; отдела увечных, беженцев и военнопленных; отдела помощи жертвам контрреволюции; отдела охраны материнства и младенчества.

Летом 1918 г. состоялся Всероссийский съезд комиссаров социального обеспечения, на котором была закреплена организационная структура советской модели социального обеспечения нуждающихся, построенной по территориальному признаку.

Таким образом, в течение 1918-1920 гг. были заложены основы централизованной системы управления социальным обеспечением.

В обстановке Гражданской войны Советское государство закономерно уделяло особое внимание социальному обеспечению красноармейцев и красногвардейцев и членов их семей. Уже 7 августа 1918 г. Совнарком издал декрет “О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств”. Через полгода действие этого декрета было распространено на моряков Военно-морского флота, военнослужащих пограничной охраны, продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на все категории солдат и матросов прежней армии и флота.

Важной вехой в организации социального обеспечения стало принятие Советом народных комиссаров 31 октября 1918 г. Положения о социальном обеспечении трудящихся, в котором отмечалось, что обеспечению подлежат все без исключения лица, источниками существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого.

По Положению от 31 октября 1918 г. социальное обеспечение гарантировалось во всех случаях временной и постоянной утраты трудоспособности или по причине безработицы. Оно предоставлялось в таких формах, как пенсия при постоянной утрате трудоспособности, пособие в случае временной нетрудоспособности, пособие по беременности, лечебная помощь, пенсия в связи со смертью кормильца. Источниками финансирования социального обеспечения являлись взносы предприятий, учреждений и других работодателей. Трудящиеся от каких-либо взносов освобождались. Несколько позднее Положение от 31 октября 1918 г. было дополнено правительственным постановлением, согласно которому все предприятия и учреждения, кроме частных работодателей, освобождались от уплаты страховых взносов. Расходы по социальному обеспечению государство полностью брало на себя. 28 апреля 1919 г. законодательство о социальном обеспечении дополняется Положением “О социальном обеспечении инвалидов- красноармейцев и их семейств”.

В результате мероприятий правительства по организации государственной системы социального обеспечения в течение 1918-1920 гг. значительно увеличилось количество пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособиями. Если в 1918 г. государственные пенсии получало 105 тыс. человек, в 1919 г. — 232 тыс., то в 1920 г. число пенсионеров в РСФСР составило 1 млн человек, причем 75% пенсий приходилось на бывших военнослужащих. По сравнению с 1918 г. количество семей красноармейцев, пользовавшихся государственными пособиями, увеличилось в 1920 г. с 1 млн 430 тыс. до 8 млн 657 тыс. В это же время действовало 1800 учреждений для инвалидов, в которых содержалось 166 тыс. человек. В сеть детских учреждений для осиротевших и беспризорных детей входило 1724 учреждения, где на государственном обеспечении находилось 124 тыс. детей.

С окончанием Гражданской войны и введением новой экономической политики социальное обеспечение в Советской России вступило в новый период своего развития. Восстановление многоукладности и товарно-денежных отношений, перевод предприятий на хозяйственный расчет, отмена трудовой повинности, возрождение в составе занятого населения категорий “наемные работники” и “предприниматели” правомерно поставили на повестку дня вопрос о восстановлении социального страхования. В условиях обвального экономического спада, хозяйственной разрухи, финансового кризиса, многомиллионных людских потерь за годы двух войн, массовой безработицы, падения жизненного уровня населения социальное обеспечение требовало огромных расходов. Они ложились тяжким бременем на экономику страны и становились совершенно непосильными для государства. Под влиянием этих и многих других факторов советское правительство приходит к заключению о необходимости возврата к социальному страхованию рабочих и служащих.

Своего рода поворотным шагом, обозначавшим переход от социального обеспечения периода Гражданской войны и “военного коммунизма” к социальному страхованию, стал декрет

Совета народных комиссаров от 15 ноября 1921 г. “О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом”. В соответствии с этим декретом социальному страхованию подлежали лица, занятые наемным трудом в государственных, кооперативных, общественных, концессионных, арендных и частных предприятиях, учреждениях и хозяйствах. Страхованием пользовались работники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице и др. Декретом Совнаркома застрахованные полностью освобождались от взносов на все виды социального страхования. Страховые взносы уплачивались администрацией или владельцами предприятий, учреждений и хозяйств без права какого-либо обложения страхуемых. По всем видам страхования страховые взносы уплачивались в размере 21-28% от выплачиваемой предприятием общей суммы заработной платы.

Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. вводились как выдача пособия в случае болезни, так и назначение пенсий. В целом после принятия этого декрета государственное пенсионное обеспечение рабочих и служащих стало осуществляться по системе социального страхования, а военнослужащих и других категорий трудящихся — по системе социального обеспечения.

В русле новой социально-защитной политики советское правительство в годы восстановительного периода приняло целый ряд нормативных актов. По постановлению Совнаркома “О социальном обеспечении инвалидов” (8 декабря 1921 г.) право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Декрет Совнаркома от 9 декабря 1921 г. гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца. Важными законодательными актами 1921 г. являлись также декреты СНК “О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве” (9 декабря), “О страховании на случай болезни” (19 декабря), “О социальном обеспечении при безработице” (28 декабря).

Государственная политика в области социального страхования и обеспечения получила дальнейшее развитие в специальных Тезисах ЦК РКП(б) о социальном страховании от 4 сентября 1922 г. В этом документе прежде всего давалось обоснование новых подходов к организации социальной защиты трудящихся в условиях нэповской экономики. Отмечалось, что наличие частной промышленности и переход государственных предприятий на хозяйственный расчет выдвинули ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального страхования лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают.

Введение социального страхования с учетом изменившихся социально-экономических отношений в период нэпа потребовало новых организационных форм этой системы обеспечения рабочих и служащих и соответствующих структур управления. В связи с этим в тезисах уже было определено, что для осуществления социально-страховательной работы создаются кассы социального страхования. Комитеты этих касс формировались профсоюзами путем выборов на профсоюзных конференциях.

Подобные изменения стали основанием для постановления ВЦИК и СНК от 21 декабря 1922 г. о передаче дела социального страхования в ведение Народного комиссариата труда и его местных органов. На них возлагалось руководство работами страховых касс по обеспечению рабочих и служащих пенсиями и пособиями по всем случаям социального риска. Что касается Народного комиссариата социального обеспечения, то в его компетенцию было передано обеспечение инвалидов войны, в том числе Красной Армии, Красной Гвардии, продовольственной армии, царской армии, а также семей инвалидов. Поданным ряда исследований, в 1924-1926 гг. указанным выше органам управления делом социального страхования и обеспечения предстояло оказать ту или иную социальную помощь свыше 2,6 млн нуждавшимся в пенсиях или пособиях.

Как свидетельствует историческая действительность, в 1921-1924 гг. усилиями Советского правительства стала складываться система социального страхования и обеспечения лиц наемного труда, бывших военнослужащих и их семей, что подтверждается принятием ВЦИК, Совнаркомом и другими руководящими органами РСФСР около 100 декретов, положений и других документов по этим вопросам.

В иной форме решались задачи социальной помощи нуждавшимся в ней крестьянам. Государственным социальным обеспечением пользовались лишь те крестьяне — участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени, которых было невозможно обеспечить посредством крестьянской взаимопомощи либо путем трудоустройства в артелях или кооперациях инвалидов.

Декрет Совнаркома от 14 мая 1921 г. ориентировал советские органы в центре и на местах на то, что основную тяжесть заботы о социальном обеспечении нуждавшихся должно взять на себя само крестьянство путем организации общественной взаимопомощи. Тем самым государство фактически признало, что оно не в состоянии содержать все социально необеспеченные категории крестьян за счет государственного бюджета.

В связи с этой официальной установкой крестьянская взаимопомощь являлась основой организации социального обеспечения крестьян в течение всего восстановительного периода. В соответствии с декретом возглавить дело социальной помощи нуждавшимся на селе были призваны выборные крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. Комитеты создавались при сельских советах и волостных исполкомах.

На крестьянские комитеты возлагались такие обязанности, как организация взаимопомощи при неурожаях, пожарах и других социальных бедствиях, распределение государственной помощи среди крестьян во всех ее формах, налаживание общественной трудовой взаимопомощи и непосредственной адресной помощи семьям инвалидов, красноармейцам и трудармейцам, впавшим в нужду, а также семьям погибших красноармейцев, вдовам и сиротам, больным и престарелым.

На основании декрета СНКот 14 мая 1921 г. советские органы провели значительную работу по созданию крестьянских комитетов взаимопомощи. По данным И. Н. Ксенофонтова, к октябрю 1924 г. в РСФСР было организовано свыше 50 тыс. комитетов. Для выполнения возложенных на них функций по оказанию социальной помощи крестьянские комитеты получили право использования самообложения крестьянства налогом как источника формирования финансовых и натуральных фондов. В 1924 г. денежный фонд крестьянских комитетов составил 3,2 млн руб., на сентябрь 1924 г. — около 5 млн руб.

Крестьянские комитеты взаимопомощи осуществляли социальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержки школ, больниц, инвалидных домов, их обеспечения топливом и др. Уже в первые месяцы своей деятельности комитеты взаимопомощи оказывали заметную поддержку нуждавшимся. Комитеты Царицынской губернии в 1921 г. выдали пособий на сумму 117 тыс. руб., организовали трудовую помощь 5400 хозяйствам, обеспечили вспашку 3800 десятин земли. В Саратовской губернии крестьянские комитеты израсходовали на финансовую поддержку 225 тыс. руб., охватили трудовой помощью 35 тыс. хозяйств. В общей сложности, по сведениям Н. А. Милютина, крестьянскими комитетами взаимопомощи РСФСР обеспечена вспашка земли в 1922 г. в объеме 50 тыс. десятин, в 1923 г. — 220 тыс., в 1924 г. — 270 тыс. десятин. В целом по линии крестьянских общественных комитетов получили различную помощь в 1922 г. 376 тыс. хозяйств, в 1923 г. — 544 тыс., в 1924 г. — 656 тыс. хозяйств, из них трудовой помощью охвачено соответственно 105 тыс., 124 тыс. и 164 тыс. хозяйств.

В год образования СССР (1922 г.) меняется само понятие “социальное обеспечение”. Оно стало звучать как государственная система материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости, болезни, при полной или частичной утрате трудоспособности, а также многодетных семей за счет государственных и общественных средств.

В стране формируется система материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных граждан.

Выделим основные направления этой системы:

  • — государственное социальное обеспечение, которое получали в основном военнослужащие, учащиеся, члены различных творческих союзов и члены семей перечисленных категорий;
  • — государственное социальное страхование, которое распространялось на рабочих и служащих и находилось в ведении профсоюзов. Финансирование производилось из средств обязательных страховых взносов учреждений и дотаций из государственного бюджета;
  • — социальное обеспечение членов колхозов, которое осуществлялось соответствующими общественными организациями колхозов при участии органов государственного социального обеспечения. Средства этого фонда формировались за счет отчислений от доходов колхозов и дотаций из госбюджета.

В первой Конституции СССР, принятой в 1924 г., были внесены изменения в систему социального обеспечения.

С окончанием восстановления народного хозяйства и переходом к его реконструкции в условиях отказа от нэповских принципов и утверждения административно-командной системы управления усиление централизации и огосударствления не могло не вызвать постепенной трансформации социального страхования в социальное обеспечение. С конца 1920-х гг. в связи с развертыванием индустриализации и численным ростом количества рабочих правительство делает определенные шаги по повышению уровня организации пенсионного обеспечения. В первом пятилетием плане были предусмотрены меры по предоставлению льгот в пенсионном обеспечении ударникам труда, работникам с длительным стажем работы в важнейших индустриальных отраслях; планировалось улучшить пенсионное обслуживание инвалидов, расширить круг лиц, получающих пенсии по старости.

Постановлением Народного комиссариата труда от 5 марта 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда других отраслей. Важно отметить, что устанавливался самый низкий в мире порог выхода на пенсию по старости: для мужчин — с 60 лет, для женщин — с 55 лет. При этом вводились льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при двадцатилетием стаже.

В новом положении ВЦИК и СНК (март 1928 г.) было упорядочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потерявших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы.

Заметной вехой в организации пенсионного дела стало положение ВЦИК и СНК о пенсиях и пособиях по социальному страхованию от 13 февраля 1930 г. В этом документе законодательство о пенсионном обеспечении рабочих и служащих было систематизировано. Нельзя не отметить, однако, что в соответствии с официальной идеологической доктриной, предусматривавшей классовый подход в кадровой политике, в этом нормативном документе рабочим по сравнению со служащими предоставляются определенные преимущественные права на назначение пенсий.

Целой группой специальных постановлений 1929-1930 гг. правительство улучшило пенсионное обеспечение учителей, агрономов и др. Эти меры 1929-1934 гг. сопровождались постоянным увеличением общего количества граждан, пользовавшихся пенсионным обеспечением.

В начале 1930-х гг. утверждается полное социальное обеспечение всех трудящихся, от всех видов потери трудоспособности, а также от безработицы. Подчеркнем, что аналогов подобного обеспечения в мире не существовало.

Значительные социально-политические и экономические изменения, произошедшие в стране в процессе реализации первого и второго пятилетних планов, позволили в Конституции 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение по старости, болезни, утрате трудоспособности. Важнейшим шагом вперед стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. Согласно новой Конституции пенсии рабочим и служащим по старости и инвалидности назначались на одинаковых условиях. Ограничения в пенсионном обеспечении, распространявшиеся на лиц, лишенных избирательных прав по социальному происхождению или положению, были отменены.

В годы Великой Отечественной войны главное внимание правительства было направлено на организацию социального обеспечения военнослужащих и их семей. В правительственных указах военных лет утверждался порядок назначения пенсий и пособий лицам высшего, старшего, среднего и младшего начальственного состава, определялся порядок установления пенсий и выплаты пособий семьям военнослужащих в военное время, учреждались льготы для семей погибших и без вести пропавших фронтовиков. Важным направлением социальной работы периода Отечественной войны и послевоенных лет стали социальная реабилитация раненых, возвращение к производственной деятельности инвалидов, создание домов инвалидов и трудовых интернатов, расширение сети детских домов для детей, оставшихся без родителей.

В годы послевоенного восстановления народного хозяйства с целью подъема ведущих отраслей промышленности и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК 1947-1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для работников металлургической, угольной, строительной, химической и ряда других отраслей промышленности.

Дальнейшее улучшение пенсионного обеспечения связано с Законом о государственных пенсиях, принятым Верховным Советом 14 июля 1956 г. В соответствии с этим законом право на пользование государственными пенсиями было распространено на значительно больший круг лиц.

В конце 1950-х — начале 1960-х гг. практически начался новый этап в развитии социального обеспечения. В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, существенно расширяются функции Министерства по сравнению с 1937 г. По новому положению в его компетенцию вошли выплата пенсий, организация врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи. С принятием в 1964 г. Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов устанавливается всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

Материальное обеспечение социально нуждавшихся категорий населения осуществляется на основе трех сложившихся систем: 1) государственного социального обеспечения, обслуживавшего военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся и ряд других категорий граждан за счет государственных, республиканских и местных бюджетов; 2) государственного социального страхования, распространявшегося на рабочих и служащих, находившегося в ведении профессиональных союзов; источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений, организаций и бюджетных дотаций; 3) социального обеспечения колхозников, средства на которое формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету. Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное обеспечение или страхование.

С завершением в основном процесса своего становления в 1960-е гг. советское социальное обеспечение функционировало на таких принципах, как:

  • • осуществление пенсионного обеспечения за счет государственных и общественных средств;
  • • всеобщий характер, т. е. предоставление права на пенсию всем гражданам в случае утраты ими трудоспособности, потери кормильца, наступления старости;
  • • равное право на пенсионное обеспечение независимо от социального положения, имущественного состояния, пола, национальной принадлежности, обеспечивающее приобретение трудового стажа для назначения пенсии;
  • • конституционно гарантированное право на труд;
  • • предоставление дополнительных льгот при назначении пенсий женщинам, особенно многодетным матерям, детям и инвалидам;
  • • многообразие форм социального обслуживания и социальной помощи, финансируемых из государственного бюджета и общественных фондов.

Среди видов материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных ведущее место в условиях советского государства занимало пенсионное обеспечение. По мере того как право на пользование пенсиями предоставлялось все более широкому кругу лиц, численность получавших пенсию неуклонно увеличивалась. В 1941 г. количество граждан, находившихся на пенсионном обеспечении, составляло 4 млн человек, в 1967 г. — 35 млн человек, в 1980 г. — около 50 млн человек, в том числе по старости 10 млн и колхозников — 12 млн человек. Соответственно, государство постоянно увеличивало ассигнования на социальное страхование и социальное обеспечение. Если в 1950 г. расходы из государственного бюджета на эти цели выражались суммой 4 млрд руб., в 1970 г. — 23 млрд руб., то в 1980 г. они достигли 45 млрд руб.

Важно подчеркнуть, что социальное обеспечение существенно влияет на распределение национального дохода и, в частности, на формирование общественных фондов потребления. Доля расходов на социальное обеспечение составляет более 38% общественных фондов потребления. Освобождая семью от материальных затрат на содержание нетрудоспособных, государство способствует переходу от формального к фактическому равенству и усиливает непосредственную зависимость между мерой труда и мерой душевого потребления.

В процессе своего развития социальное обеспечение приобрело качественно новые черты. Они отражают комплексный подход в решении возникающих проблем. Одни из них связаны с общей задачей устранения существенных различий между городом и селом. Например, с июля 1971 г. на членов колхоза был распространен порядок исчисления пенсии, установленный для рабочих и служащих. В результате и колхозники, и рабочие, и служащие при одинаковом заработке стали получать равные пенсии. Разница сохранилась лишь в минимальных размерах пенсии.

Качественные изменения в пенсионном обеспечении находят проявления в его обобщающих показателях. Так, если численность пенсионеров за девятую пятилетку увеличилась на 10%, то расходы на пенсии возросли более чем на 50%. Только за счет вновь проведенных мероприятий прибавку к пенсии получили почти 25 млн человек.

Большое значение для повышения материального уровня жизни народа имеет формирование системы социальной помощи при малой обеспеченности. В девятой пятилетке (1971-1975) дальнейшее развитие получила помощь государства малообеспеченным семьям в содержании и воспитании детей. Это нашло выражение в установлении нового вида пособий — пособий на детей в возрасте до восьми лет в семьях с душевым доходом до 50 руб. в месяц.

В этот же период был продолжен курс на более широкое привлечение инвалидов и пенсионеров по старости к участию в общественно полезном труде. Осуществление ряда мер, направленных на создание благоприятных условий труда для этой категории населения, способствовало тому, что за пятилетие численность работающих пенсионеров по старости возросла почти на 2 млн человек.

В 1971-1975 гг. дальнейшее развитие получила сеть домов-интернатов для престарелых и инвалидов, улучшилось обеспечение инвалидов индивидуальными средствами передвижения и протезно-ортопедическими изделиями. Введены в эксплуатацию новые дома-интернаты примерно на 50 тыс. мест; инвалидам Великой Отечественной войны бесплатно выдано 130 тыс. автомобилей “Запорожец” с ручным управлением.

За пятилетку расширены льготы для инвалидов войны и семей погибших военнослужащих: предоставлена 50%-ная скидка при оплате жилой площади и коммунальных услуг инвалидам I и II групп и совместно проживающим с ними членам семьи, а также семьям, получающим пенсии за погибших военнослужащих.

Однако крупные успехи, достигнутые в развитии социального обеспечения в 1971-1975 гг., не означают решение всех проблем в этой области. Процесс совершенствования социального обеспечения безграничен, так как каждый новый этап экономического развития социалистического общества ставит свои задачи и перед социальным обеспечением.

Одной из важнейших задач, которые предстоит решить в десятой пятилетке (1975-1980) и в более отдаленной перспективе, является устранение еще имеющихся различий в пенсионном обеспечении колхозников, рабочих и служащих. Главное из этих различий — более низкий уровень минимальных пенсий, установленных для членов колхозов.

Другое отличие в пенсионном обеспечении колхозников, рабочих и служащих связано с условиями предоставления права на пенсию. Если для рабочих и служащих не имеют значения род и характер занятий к моменту их обращения за назначением пенсии (важно лишь, чтобы к этому времени у них был необходимый стаж работы), то для лиц, претендующих на назначение пенсии за стаж работы в колхозе, необходимо, чтобы к моменту обращения за пенсией они являлись членами колхоза. Вследствие этого определенная часть населения, имеющая стаж работы, предусмотренный законодательством, но выбывшая из колхоза в трудоспособном возрасте, не получает пенсии вообще или получает неполную пенсию по Закону о государственных пенсиях, поскольку имеющийся стаж целиком либо частично приходится только на работу в колхозе. В текущей пятилетке было намечено установить пенсию для бывших членов колхозов, имеющих необходимый стаж работы в колхозах и на государственных предприятиях (учреждениях, организациях) на условиях, аналогичных тем, которые предусмотрены для членов колхозов[1].

Таким образом, по сравнению с дореволюционной Россией социальное обеспечение в советский период поднялось на качественно новый уровень, превратившись в единую государственную систему, которая выступала в нескольких организационно-правовых формах, обусловленных спецификой обеспечения отдельных категорий граждан в связи с особенностями их трудовой деятельности. Благодаря глубокому и целенаправленному реформированию дела социальной помощи нуждавшимся, в стране было введено полное социальное обеспечение трудящихся при всех видах потери трудоспособности, при безработице, наступлении старости или инвалидности и других предусмотренных законом случаях.

Характерными чертами социального обеспечения являлись его всеобщность, равное право на его получение, доступность условий обеспечения, предоставление многообразных видов и форм социального обеспечения, в том числе назначение пенсий по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, по выслуге лет; выплата пособий по временной нетрудоспособности, пособия женщинам по беременности и родам, по случаю рождения ребенка, бесплатное медицинское обслуживание, больничное и санаторно-курортное лечение; снабжение протезными изделиями; профессиональное обучение и переобучение; направление на работу в соответствии с заключением ВТЭК; предоставление места в домах престарелых и инвалидов; содержание детей в летних лагерях отдыха и т. д.

По достоинству оценивая позитивные стороны советского социального обеспечения, в то же время нельзя его идеализировать, не видеть его серьезных недостатков и заслуживающих критики отрицательных черт. В условиях административно-командной системы была установлена государственная монополия на социальное страхование. Только высшим органам государственной власти и управления принадлежало право издавать основные нормативные акты, регламентировавшие порядок организации социального страхования.

Вместе с тем огосударствление социального обеспечения сопровождалось неоправданной ликвидацией давно возникших и приносивших большую пользу благотворительных обществ “старой” России и лишением общественных организаций советского периода возможности участия в деле социальной помощи нуждавшимся. В результате общественное призрение свелось к социальному обеспечению, были утрачены многие виды социальной поддержки оказавшихся в тяжелом положении людей, возникшие на почве благотворительности и меценатства еще в дореволюционной России. Под давлением господствовавшей идеологической доктрины и прямыми организационными мерами официальных властей был полностью ликвидирован институт монастырской и церковноприходской благотворительности.

Одним из противоречивых явлений советской системы социального обеспечения было ее провозглашение правящими кругами “самой гуманной в мире” и одновременное проведение жесткой политики “классового подхода” в области общественного призрения, что выражалось в ограничении материальной поддержки нуждавшихся в ней представителей бывших господствовавших классов, вплоть до лишения права на пенсионное обеспечение чиновников дореволюционного государственного аппарата, земских начальников и вообще “социально чуждых элементов”.

Отдавая должное советским органам за материальное обеспечение детей-сирот и инвалидов, вряд ли можно признать положительным огосударствление системы детского призрения, упразднение всех занимавшихся попечением о детях благотворительных организаций, унификацию содержания и воспитания детей посредством повсеместного создания домов-интернатов. Поэтому, изучая опыт организации советского социального обеспечения, важно видеть как его положительные элементы, так и слабые стороны.

В условиях перехода России в 1990-х гг. к новым экономическим отношениям десятки миллионов людей оказались в сложных социальных условиях: одни перешагнули черту бедности, другие стали безработными, третьи оказались беженцами и мигрантами и т. д.

О серьезности социальной напряженности в России свидетельствуют следующие факты. Имел место высокий уровень бедности: до 30% населения России не имели прожиточного минимума. Возник и ежегодно набирал силу процесс депопуляции. Смертность превысила рождаемость на большой территории Российской Федерации. Росло число детей, рожденных вне брака. Увеличивалось количество детей-сирот при живых родителях. Доля неполных семей достигла 19% по стране.

Социальное неблагополучие в обществе и семье стало причиной участившегося жестокого обращения с детьми, психологических стрессов, заболеваний, самоубийств (до 50-80 тыс. в год), проституции.

Стихийные процессы и процессы, связанные с попытками стабилизировать социально-экономическую ситуацию, выдвинули на первый план задачи защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев населения, необходимость выделить приоритетные группы населения, которым в первую очередь должна оказываться всесторонняя поддержка. К ним относились дети, пенсионеры, инвалиды, беженцы, малоимущие, военнослужащие, уволенные в запас. Поэтому в декабре 1991 г. президентским Указом “О дополнительных мерах по социальной поддержки населения в 1992 году” органам исполнительной власти предоставлялось самостоятельное право определять формы социальной поддержки населения (талонно-купонная, карточная, целевая денежная компенсация и др.), которые смогли бы защитить население в условиях либерализации цен.

Для формирования финансовых источников предлагалось создать Республиканский и территориальные фонды социальной поддержки населения, которые должны были образовываться за “счет средств остатков продукции и товаров, части доходов от приватизации, а также от деятельности предприятий, организуемых ими денежно-вещевых лотерей, аукционов, добровольных взносов предприятий, учреждений и организаций, иностранных юридических и физических лиц, гуманитарной помощи, других поступлений...”. Правительству Российской Федерации было предложено определить порядок адресного направления гуманитарной помощи, а Министерству социальной защиты населения Российской Федерации определить размеры бюджетных и внебюджетных средств в Республиканский и территориальные фонды.

В начале 1992 г. происходит переориентация в поступлении финансовых средств в Республиканский и территориальные фонды. Согласно решению Правительства России, они должны формироваться за счет денежных средств КПСС и Коммунистической партии РСФСР. Другую часть средств данного фонда составляют отчисления правительств республик, входящих в состав РФ, органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые должны направлять средства от дооценки товаров и продукции (25%) и от приватизации государственного и муниципального имущества (10%). Принимается ряд законодательных мер в области семьи, детства, защиты инвалидов, пенсионеров, военнослужащих: “О государственных пенсиях РСФСР”, “О дополнительных мерах по охране материнства и детства” (4 апреля 1992 г.), “Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979 г.” (4 апреля 1992 г.), “О защите прав потребителей” (7 февраля 1992 г.), “О повышении минимального размера оплаты труда” (21 апреля 1992 г.), “О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат” (21 мая 1992 г.) и ряд других. Всего с 1991 по 1992 г. принято 25 законов, направленных на защиту граждан.

В области охраны материнства и детства принимаются специальные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства России, в том числе указы Президента Российской Федерации “О мерах по социальной поддержке многодетных семей”, “О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания и развитии детей в 90-е гг.” и др. Всего же институту материнства и детства к 1995 г. представлено более 46 гарантий и льгот по материальному обеспечению. Правительство принимает решения об оказании помощи беженцам, инвалидам, военнослужащим, уволенным в запас.

В 1993 г. продолжается дальнейшая разработка законов и постановлений в области социального обеспечения. Важным поворотом в системе социального обеспечения нуждающихся явились Указ Президента Российской Федерации и решение Правительства Российской Федерации об управлении государственным социальным страхованием. Согласно им, денежные средства Фонда социального страхования должны формироваться за счет страховых взносов и целевых ассигнований из других источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозяйственные субъекты независимо от форм собственности. По сути, государство возвращается к страховой системе, сформированной в СССР. Отличие заключается в том, что отчисления в государственный фонд предоставляют не только государственные, но и структуры с другими формами собственности. Распределение же этих средств и выплату социального страхования взял на себя Фонд социального страхования.

В условиях массового высвобождения работников в связи с частичной или полной ликвидацией некоторых предприятий, учреждений, организаций предлагалась определенная программа по содействию занятости. Среди важнейших мероприятий — сокращение рабочего времени без сокращения численности рабочих, льготы и компенсации высвобожденным работникам, переквалификация до наступления срока расторжения трудового договора, временное приостановление найма новых работников и др.

Массовое высвобождение работников и ликвидация ряда учреждений затронули и такую сферу социальной деятельности, как трудовая реабилитация инвалидов. В целях их социальной защищенности президентским указом предусматривались определенные квоты для приема инвалидов на работу (на разные предприятия независимо от форм собственности). Тем самым можно отметить, что трудовая реабилитация инвалидов в этот период носит характер вынужденных мер, используемых Правительством Российской Федерации ранее, в 20-30-х гг. XX в.

В 1994 г. Правительством Российской Федерации утверждаются основные направления деятельности в области социальной политики. Среди мер поддержки и защиты нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения предполагалось улучшение пенсионного обеспечения, увеличение помощи семьям с детьми, малообеспеченным, инвалидам. В области пенсионного обеспечения предусматривались индексация пенсий в зависимости от роста цен на потребительские товары, меры социального страхования, развитие негосударственных пенсионных фондов; в области охраны материнства и детства — совершенствование системы социальных пособий и компенсационных выплат. На региональном уровне разрешалось, помимо федеральных социальных пособий, оказывать и другие виды социальных выплат. Большое внимание уделялось развитию социального обслуживания населения, в особенности специализированных территориальных социальных служб и различных видов обслуживания инвалидов, пенсионеров, малоимущих.

В этом же году утверждается федеральная программа “Дети России”. Она включала в себя комплекс федеральных целевых программ: “Дети-инвалиды”, “Дети-сироты”, “Дети Севера”, “Дети Чернобыля”, “Планирование семьи”, “Развитие индустрии детского питания”. Позже в состав федеральных целевых программ были включены дополнительные программы: “Развитие социального обслуживания семьи и детей”, “Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”, “Одаренные дети”, “Организация летнего отдыха детей”, “Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев”. Предполагалось, что средства на эти программы могут привлекаться не только из федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов Российской Федерации, а также российских и зарубежных неправительственных организаций.

В мае 1995 г. выходит Федеральный закон “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов”, а в ноябре — Федеральный закон “Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации”. Они стали основой законодательной базы в сфере социального обслуживания населения.

Во исполнение указанных законов постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. утверждается перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Среди них такие виды помощи, как материально-бытовые, санитарно-гигиенические и социально-медицинские, консультативные и др. Таким образом, государство определилось в субъектах обязательной помощи, в тех видах услуг, которые оно гарантировало данной категории нуждающихся.

Реализацию всех правительственных мер в области социальной защиты населения начиная с 90-х гг. осуществляло

Министерство социальной защиты населения Российской Федерации (ныне Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации). Согласно постановлению Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г. на Министерство возлагалась не только разработка стратегии государственной политики в области защиты нетрудоспособного населения, материнства и детства, но также и организация пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание, организация протезно-ортопедической помощи, медико-социальная экспертиза, развитие коммерческого начала с целью укрепления отрасли и финансирования социальных программ. Наряду с традиционными функциями Министерства появляются и новые, связанные с социальной защитой.

С принятием Концепции развития социального обслуживания населения в Российской Федерации (август 1993 г.), по сути, произошел отход от принципов социального обеспечения и переход к системе социальной защиты, принятой в европейских странах. В ее основу положена забота государства, “включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию”. Устранению указанных причин и оказанию индивидуальной помощи должны были содействовать мероприятия социального обслуживания через систему различных служб.

Система социальных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи. Основными формами деятельности этих служб являлись материальная помощь, помощь на дому, обслуживание в условиях стационара, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, консультативная помощь, социальный патронаж, социальная реабилитация и адаптация нуждающихся, социальная помощь. Важная особенность Концепции заключалась в том, что в ней предусматривалось создание корпуса профессиональных служащих — социальных работников, тем самым конструировалась профессия, истоки и традиции которой были заложены в России еще в начале XX в.

Изменяется не только идеология государственной помощи населению, но и механизм финансирования системы социальной защиты. Финансирование социальных программ населению стало осуществляться не только из поступлений от налогов (бюджета), как это было раньше, но и из специализированных страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, а также фондов социальной поддержки (от федерального до муниципальных).

Прошло больше двадцати лет со дня введения специальности “социальная работа” в России. За эти годы многое поменялось. Создана система социальной защиты населения, включающая в себя управленческие структуры федерального и регионального уровней, сформирована законодательная и нормативно-правовая база, создана мощная сеть социальных служб различной направленности, оказывающих помощь и поддержку пожилым людям, инвалидам, кризисным семьям, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, военнослужащим, уволенным в запас, и их семьям, лицам без определенного места жительства и т. д.

Активно развивается сеть учреждений социального обслуживания семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и инвалидов.

В настоящее время значительная часть центров социального обслуживания — это многофункциональные учреждения, способные предоставлять различным категориям граждан разнообразные виды услуг: социально-медицинские, психолого-педагогические, социально-бытовые и др.

Социальная работа приобретает новое звучание. Ее целью становится не только помощь и поддержка социально уязвимых категорий населения, но и создание условий для социальной стабильности в обществе, активизации человеческого капитала, развития потенциала людей.

Человек становится не только объектом социальной работы, но и ее субъектом.

  • [1] Антология социальной работы: В 5 т. Т. 3. М., 1995. С. 393-397.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >