Предложения по модернизации спортивного законодательства России

Спортивное законодательство России не является идеальным и требует серьезной доработки. Российский Закон о спорте содержит много туманных и запутанных формулировок, которые никак не рассчитаны на широкий круг лиц, так как их смысл и содержание могут понять только юристы со специальными познаниями в области спорта. Однако принято считать, что каждое положение Закона должно быть четким и ясным, т.е. обладать должным уровнем юридической техники, а как следствие, быть понятным каждому гражданину. Низкий уровень юридической техники, казуистичность формулировок — залог будущих споров. Для того чтобы избежать туманных положений, нечеткости формулировок и максимально исключить двойственность толкования, необходимо привлечь спортсменов, тренеров и спортивных судей к процессу выработки положений внутренних нормативных документов спортивной федерации, а также при разработке поправок в Закон о спорте.

Итак, представляется необходимым внести следующие изменения в Закон о спорте, связанные с разрешением спортивных споров:

  • 1) закрепить понятие «спортивного спора»;
  • 2) закрепить обязанность каждой спортивной федерации создать собственные юрисдикционные органы, которые будут рассматривать возникающие в спортивной федерации спортивные споры;
  • 3) закрепить базовые положения, касающиеся разрешения спортивных споров;
  • 4) каждой спортивной федерации разработать программу по развитию органов, призванных разрешать спортивные споры;
  • 5) разработать Положение об органах, разрешающих спортивные споры; и
  • 6) разработать Порядок рассмотрения спортивных споров внутри спортивной федерации и использовать внешние ресурсы.

Рассмотрим перечисленные выше предложения более подробно.

В Закон о спорте необходимо внести понятие «спортивного спора», так как в единственном Законе о спорте, регулирующем спортивные отношения должны закрепляться базовые положения, которые должны получать развитие в нормативных документах каждой спортивной федерации. В самом общем виде спортивный спор следует определить как различные неурегулированные разногласия субъектов физической культуры, возникающие в сфере спортивных отношений и поводу прав и обязанностей, переданные на рассмотрение органам по разрешению спортивных споров.

Уже давно назрела необходимость закрепления в Законе о спорте обязанности каждой спортивной федерации создать собственные юрисдикционные органы, которые будут рассматривать возникающие в спортивной федерации спортивные споры. При рассмотрении уровней правовой регламентации разрешения спортивных споров следует упомянуть исследования о моделях построения законодательства о спорте. Так, С. И. Нагих отмечает, что в Европе в настоящее время сформированы две главные модели законодательства о спорте, отличающиеся между собой по признаку государственного воздействия на отношения, складывающиеся в сфере профессионального спорта. Первая модель — интервенционистская, или модель вмешательства, предусматривает участие государства в организации спортивного движения собственной страны, а вторая— неинтервенционистская (невмешательства) исключает законодательную регламентацию спортивной жизни[1]. Основополагающий принцип нормативно-правового регулирования современного спорта заключается в признании за государством субсидиарного участия в регламентации спортивного движения. При этом представители интервенционистской модели (Франция, Италия, Испания, Португалия, Люксембург) считают, что именно государство должно задавать основные критерии организации спортивного движения. Так, первым законодательным актом Франции, предоставившим право государству вмешиваться в вопросы спортивного регулирования, был Закон о спорте от 20 декабря 1940 г. Данное право последовательно реализуется и в современном законодательстве Франции, в первую очередь в основном французском Законе о спорте 1984 г., в редакции 2002 г. которого особо подчеркивается общественное значение спорта. Вторая модель (неинтервенционистская, или модель невмешательства государства в сферу спорта) получила распространение в большинстве стран Западной Европы (Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Германия, Великобритания, Швейцария) и основывается на признании автономии спорта как социальной деятельности. Отношения между субъектами спортивной деятельности регулируются нормами спортивных организаций, в первую очередь международных, и обычаями спортивной среды. Так, современное британское законодательство практически не касается вопросов регулирования сферы физической культуры и спорта. Однако такое, на первый взгляд, невмешательство государства в сферу физической культуры и спорта вовсе не означает отсутствия механизмов регулирования спортивной деятельности[2].

Какая же модель законодательства о спорте фактически реализована в России? Ответ на данный вопрос весьма сложен. Представляется, что в России сложилась некая смешанная модель законодательства о спорте по следующим причинам. С одной стороны, Российское государство приняло Закон о спорте, закрепляющий основные институты спорта, которые, в принципе, создают некую базу правовых положений, опираясь на которые каждая общероссийская федерация по виду спорта должна разрабатывать и конкретизировать их в своих нормативных документах. В данном ключе под вмешательством следует рассматривать некую руководящую роль Минспорта РФ и Закона о спорте, на которые необходимо если не ориентироваться, но держать в уме при разработке и конкретизации правовых положений для конкретного вида спорта. С другой стороны, Закон о спорте не закрепляет многих важных правовых институтов, например, спортивный спор, юрисдикционный орган общероссийской федерации по виду спорта. В данном отношении нет руководящих положений Закона о спорте, нет того «минимума миниморума», который должен существовать, как при регулировании тех или других институтов спортивного права. Таким образом, в данном контексте фактически нет вмешательства государства в сферу разрешения спортивных споров путем закрепления базовых норм, которые обязательны к исполнению всеми субъектами спорта. Немаловажным является то обстоятельство, что российские суды (суды общей юрисдикции и арбитражные суды), именно государственные суды, т. е. созданные на основании КРФ и ФКЗ о судебной системе, не сильно вмешиваются в спортивноправовые отношения путем разрешения спортивных споров. Конечно, есть некоторый набор судебных актов, разрешающих требования спортивно-правового характера по существу, но таких судебных актов минимальное количество. Представляется, что усложнением вопроса о модели спортивного законодательства России является высокая пробельность последнего. Другими словами, тяжело понять, является ли отсутствие той или иной нормы упущением законодателя или его замыслом, чтобы то или иное явление регулировалось исключительно на регламентном уровне, т.е. нормативными документами общероссийских спортивных федераций и их подразделений. Однако вывод в отношении России напрашивается сам собой — это упущение законодателя по следующим причинам. Например, если взять институт спортивных споров, то мы отмечаем, что Закон о спорте не содержит слова о данном правовом явлении, не говорит о том, что каждая общероссийская федерация по виду спорта должна принять внутренний нормативный документ, регулирующий данную сферу общественных отношений. Институт спортивных споров просто- напросто забыт законодателем и нет свидетельств тому, что его регулирование было передано на откуп спортивным федерациям.

В силу того, что на данном этапе развития общества преобладает принцип невмешательства государства в спортивную сферу, на спортивные федерации ложится тяжелая ноша в виде всестороннего регулирования общественных отношений, возникающих в конкретном виде спорта. Таким образом, государство закрепляет основные, базовые институты, отдавая на откуп спортивной федерации детализацию законодательных положений. Однако разработка внутренних нормативных документов приобретает большую актуальность в той ситуации, когда Закон не закрепляет этих основ или базовых положений. К сожалению, такое положение вещей сложилось в деле разрешения спортивных споров. Предельно ясно, что полное отсутствие положений Закона о спорте, посвященных разрешению спортивных споров, не соответствует мировой практике и нуждается в коренном изменении. Для того чтобы повсеместно начали создаваться собственные — «федерационные» системы разрешения спортивных споров, нужен некий толчок, этим толчком является обязанность, закрепленная в Федеральном законе. Необходимость создания внутренней «федерационной» системы органов разрешения спортивных споров назрела уже давно, так как существующие спортивные арбитражные суды России не отвечают современным потребностям спортивного сообщества, рассматривая по 8-10 споров, и то, связанных с командными видами спорта (футбол, баскетбол), а индивидуальные виды спорта находятся в забвении. Однако современная практика показывает, что работоспособным является тот спортивный арбитраж, который рассматривает хотя бы 250 дел в год. Поэтому возможность рассмотрения спортивных споров в спортивном арбитражном в суде России является теоретической и не может быть реализована на практике на данном этапе[3]. Такое положение вещей никуда не годится и не защищает прав и законных интересов спортсменов, тренеров и спортивных судей, так как в спортивном арбитражном суде можно защитить нарушенные права и законные интересы.

Поэтому необходимо создание собственных внутренних систем по разрешению спортивных споров, что должно быть реализовано в каждой федерации по виду спорта. Как известно, подобный механизм разрешения споров внутри вертикальной системы органов реализован в некоторых федеральных органах исполнительной власти и их территориальных подразделениях. Например, подобный механизм существует в Федеральной налоговой службе, Федеральной антимонопольной службе и др. Надо сказать, что подобный механизм является весьма эффективным средством для разрешения споров. Говоря именно о сфере спорта, стоит отметить, что закрепление обязанности спортивной федерации по созданию внутренней системы разрешения спортивных споров не является новым явлением, так как оно уже реализовано в некоторых государствах. Другой вопрос — выполняется ли данное законодательное требование определенной спортивной федерацией или нет. Однако такое положение определенно должно иметь место в отечественном Законе о спорте. Например, в Нигерии национальные спортивные ассоциации обязаны создавать свои собственные трибуналы для разрешения споров[4]. Более того, согласно спортивному законодательству Нигерии прямо запрещено обращаться в суды общей юрисдикции для разрешения спортивных споров. Нормативные документы Федерации футбола Нигерии устанавливают, что последняя обязана предоставить все необходимые средства, чтобы разрешить любой спор, который может возникнуть между членами Федерации, клубами, должностными лицами и игроками[5]. Главным положением нормативных документов Федерации футбола Нигерии можно считать следующее:

Статья 72:

Федерация футбола Нигерии обязана создать Национальную Палату по разрешению споров, которая должна разрешать все внутренние споры, возникающие между Федерацией, ее членами, игроками, должностными лицами, футбольными агентами, и которые не подпадают под юрисдикцию судебных органов. Исполнительный Комитет обязан разработать и утвердить специальные правила, касающиеся порядка формирования, состава, компетенции, порядка рассмотрения споров в Национальной Палате по разрешению споров. Данные правила должны быть приняты в соответствии с директивой ФИФА по данному вопросу.

Итак, мы видим, что Федерация футбола Нигерии имеет на государственном и «федерационном» уровнях правовые основания для создания и функционирования собственной системы разрешения спортивных споров. Конечно, следует оговориться, что речь идет о футболе, который является командным видом спорта, а не индивидуальным. Однако наличие таких положений в Законе о спорте Нигерии свидетельствует о достаточно высоком уровне развития спортивного права в этой стране.

В отечественном Законе о спорте должна быть предусмотрена следующая норма:

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

П. 2.1

Внутренние органы общероссийской спортивной федерации по разрешению споров — комитеты, комиссии или иные органы, созданные специально для разрешения возникающих в федерации спортивных споров.

Статья 16. Права и обязанности общероссийских спортивных федераций пп. 4.1 ч. з

«Общероссийские спортивные федерации обязаны создать систему внутренних органов по разрешению споров, возникающих между федерацией и ее членами, спортсменами, тренерами, спортивными судьями и иными субъектами.» «Все спортивные споры подлежат обязательному рассмотрению внутренними органами по разрешению споров. Решения внутренних органов общероссийской спортивной федерации могут быть обжалованы в спортивный арбитражный суд (национальный или международный) или суд общей юрисдикции.»

«Общероссийская спортивная федерация обязана разработать Положение о порядке формирования, составе, компетенции внутренних органов по разрешению споров, о порядке рассмотрения споров и порядке их передачи на рассмотрение в спортивные арбитражные суды или суды общей юрисдикции. Членами внутренних органов по разрешению споров могут быть лица, имеющие познания в области спорта и права и допускающиеся к исполнению своих обязанностей только после сдачи специального экзамена»

Следует учитывать, что работа по совершенствованию нормативной базы разрешения спортивных споров должна вестись не только на федеральном уровне, но и на уровне каждой общероссийской спортивной федерации по виду спорта. Проект закона о внесении изменений в Закон о спорте в части разрешения спортивных споров будет представлен в отдельном издании.

Во-первых, каждая общероссийская федерация по виду спорта должна разработать программу развития собственных юрисдикционных органов. Причем подобная программа должна быть не абстрактным, а документом весьма конкретным. Может показаться, что программа есть документ не важный, пустой и ненужный. Однако такие суждения неправильны по следующим причинам. В любой сфере общества развито такое явление как «планирование», причем само это планирование может использоваться обычным индивидом в его повседневной жизни. Представляется, что у каждой общественной или государственной структуры должен быть собственный план действий или развития. Руководитель такой структуры должен осмыслить стоящие перед ним задачи, выделить главное и второстепенное, дальнейшие и близлежащие задачи. Только в этом случае такая структура будет функционировать и приносить пользу.

Программа развития юрисдикционных органов по разрешению спортивных споров должна содержать четкий перечень шагов по ее созданию, функционированию и совершенствованию, с указанием сроков и ответственности должностных лиц общероссийской спортивной федерации за ее невыполнение. Высшие должностные лица общероссийской спортивной федерации (Президент федерации, его заместители, члены Президиума, члены Высшего наблюдательного совета, члены комиссий и комитетов) должны быть ознакомлены с данной программой (желательно под роспись). Кроме того, программа должна быть опубликована на официальном Интернет-ресурсе общероссийской спортивной федерации, т. е. доведена до широкого круга лиц, а должностные лица, которые не исполняют такую программу, должны освобождаться от занимаемых должностей.

Представляется, что программа должна содержать в себе несколько блоков:

  • • нормативный блок— указание на необходимость разработки и принятия конкретных нормативных документов, посвященных разрешению спортивных споров;
  • • организационный блок — указание на модель[6] системы юрисдикционных органов, создаваемых в общероссийской федерации по виду спорта;
  • • кадровый блок— указание на лиц, которые имеют право быть членами внутренних юрисдикционных органов, требования к ним; и
  • • финансовый — указание на необходимое финансирование всего «проекта».

Во-вторых, руководящие органы общероссийской спортивной федерации совместно с правовым подразделением обязаны разработать нормативные документы, посвященные разрешению спортивных споров. Такие документы должны быть разработаны согласно утвержденной программе. Представляется, что необходимо разработать следующие нормативные документы, посвященные разрешению спортивных споров внутренними или юрисдикционными органами общероссийской федерации по виду спорта:

  • • положение о юрисдикционных органах общероссийской спортивной федерации по виду спорта;
  • • положение о порядке разрешения спортивных споров юрисдикционными органами общероссийской спортивной федерации по виду спорта и обжалования решений таких органов в спортивные арбитражные суды или государственные суды; и
  • • положение о членах (арбитрах) юрисдикционных органов общероссийской спортивной федерации по виду спорта.

Указанные выше нормативные документы должны быть разработаны в кратчайшие сроки с учетом международного опыта других спортивных федераций по разрешению спортивных споров, но это должно быть не простое копирование, а сознательная имплементация правовых положений в российское правовое регулирование. Необходимо учитывать, что не всякий правовой институт, не всякая норма может быть инкорпорирована в зарубежный правопорядок методом простого копирования, так как многие нормы имеют национальную специфику и не будут работать в ином правопорядке. К сожалению, в России очень часто прибегают к такому не тривиальному методу имплементации, что приводит к плохим последствиям.

В-третьих, необходимо наладить контроль за исполнением таких нормативных документов, программы. Конечно, некоторые должностные лица, возможно, не будут соблюдать соответствующие положения, в таком случае такие лица должны быть освобождены от занятия своих должностей без предоставления права занятия любых должностей в общероссийской спортивной федерации по виду спорта.

В-четвертых, необходимо наладить контроль за назначением субъектов в такие юрисдикционные органы общероссийской спортивной федерации по виду спорта по следующим причинам. К сожалению, в России сложилась нехорошая практика членства и «вхождения» определенных субъектов в различные государственные структуры, отвечающие за принятие жизненно важных решений. Например, обращая взор в сторону спорта, следует отметить, что в комитетах по спорту членами являются люди, которые далеки от проблематики спорта, не разбираются в вопросах, которые входят в круг компетенции такого органа. Таким образом, данные субъекты являются «номинальными» фигурами, не принимающими ни малейшего участия в работе. Спрашивается — зачем включать таких субъектов? Почему закрыт доступ тем, кто реально разбирается в данных вопросах? Приходится констатировать, что включение подобных субъектов в качестве членов таких органов является результатом лоббирования высокопоставленных чиновников.

Также следует обратить внимание на рекомендации, изложенные в работах других ученых. Так, следует безусловно согласиться с позицией Е.Г. Стрельцовой, которая считает, что всем спортивным федерациям внутри страны целесообразно сообща принять декларацию о правилах и условиях разрешения спортивных конфликтов, в которой надлежит определить:

A) орган, разрешающий конфликты в области спорта, его статус и компетенцию;

Б) порядок и условия избрания лиц, разрешающих конфликты в сфере спорта, а также условия их деятельности и гарантии независимости;

B) правила разрешения конфликтов в сфере спорта, разделив эти правила на группы в зависимости от типа конфликта (контракт, регламент проведения соревнований, допинг, спортивная этика и т.д.) и тем самым определив императивные и диспозитивные порядки;

Г) статус решения органа — обязательность и исполнимость решения, прецедентное значение решения для всех участников отношений в сфере спорта, включая субъектов с незафиксированным участием (болельщиков, волонтеров)[7].

Данные предложения должны быть учтены отечественными спортивными федерациями и законодателем в комплексном порядке.

  • [1] См.: Нагих С.И. Спорт в Западной Европе: принципы государственногорегулирования и законодательства // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 3. С. 3. Цит. по: Погосян Е.В. Формы разрешения спортивныхспоров: монография. М.: Волтере Клувер, 2011.
  • [2] Погосян Е. В. Формы разрешения спортивных споров: монография. М.: Волтере Клувер, 2011. С. 5-10.
  • [3] 145 Для индивида, занимающегося индивидуальным видом спорта.
  • [4] См. подробнее: Kelvin С. Omuojine, Esq. Dispute resolution in Nigerian football:the need for a national dispute resolution chamber [Кельвин С. Омулджин,Эск. Разрешение споров в футболе Нигерии: необходимость создания национальной палаты по разрешению споров] // African Sports Law and BusinessBulletin, No.2, 2014.
  • [5] Там же.
  • [6] См. подробнее о моделях юрисдикционных органов: Основы нормативного регулирования плавания как вида спорта и разрешения спортивныхспоров: опыт Греции и Франции: монография. М.: Проспект, 2014. Он же:Органы, разрешающие спортивные споры: понятие и классификация //Законодательство. 2014. № 10. С. S4-6S.
  • [7] Стрельцова Е.Г. Разрешение конфликтов в сфере спорта: российские перспективы II Пятая международная научно-практическая конференция«Спортивное право: перспективы развития»: материалы конференции /Под общ. ред. К.Н. Гусова, А.А. Соловьёва; сост. Д.И. Рогачев, О.А. Шевченко. М., 2011. С. 1S6-162.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >