Механизм привлечения инвестиций в туристские дестинации на принципах государственно-частного партнерства

Сегодня привлечение инвестиций в реальный сектор экономики, к которому относится туризм и обслуживающая его инфраструктура, вопрос выживания. Инвестиции необходимы в первую очередь для обеспечения расширенного воспроизводства, производства новых услуг с улучшенными количественно- качественными показателями, что придаст им высокую привлекательность и конкурентоспособность. Будут инвестиции, будет развитие реального сектора - будет и экономический подъем; не удастся их привлечь - неминуемо старение основных фондов, отсутствие возможностей оплачивать внедрение инноваций, относительное возрастание затрат на производство туристских услуг при снижении их качества (например, моральное и физическое старение туристских транспортных средств, отсутствие в них современных удобств ведет к отказу туристов от таких услуг). Происходит свертывание туризма, ухудшение состояния региональной экономики, обнищание п усиление оттока трудовых ресурсов из региона, социальные взрывы и прочие сопутствующие явления.

Любое, даже самое незначительное, повышение инвестиционной привлекательности туристских аттракторов - это дополнительные средства, позволяющие сделать шаг к развитию экономики региона. Но шаг - это всего лишь шаг, после него инвестиционная привлекательность остается статичной величиной, хотя и несколько более высокой. Улучшить положение дел может лишь устойчивое динамичное движение, планомерное и пропорциональное развитие инфраструктуры туризма, в том числе объектов привлекательности, а не отдельные шаги. Только в этом случае отдельные порции инвестиций могут превратиться в поток, в систему. Развитие мест привлекательности повлечет за собой увеличение туристских потоков и, как следствие, развитие региональной инфраструктуры туризма. Осуществить это возможно, лишь управляя процессом повышения инвестиционной привлекательности. Именно поэтому вопрос управления инвестиционной привлекательностью региона (в том числе туристской отрасли) - ключевой в решении проблемы устойчивого развития экономики.

Государственно-частное партнерство играет немаловажную роль в развитии инфраструктуры туристских дестинаций. Такое партнерство помогает привлечь гораздо больше инвестиций в регионы.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - способ взаимодействия государства и частных компаний для решения социально-экономических задач и достижения целей, интересных обеим сторонам. Принципы ГЧП применяются, прежде всего, по отношению к реализации инвестиционных проектов в капиталоемких отраслях национальной экономики, за развитие которых должно отвечать государство^[1]. Однако суть ГЧП гораздо шире, так же как и многогранно само сотрудничество государства н бизнеса.

В мировой практике ГЧН - финансово-юридический институт с четко определенными в законодательстве и договоре обязанностями сторон и разделением рисков, т.с. сложный инвестиционный контракт. При ГЧП государство - сторона договора, инвестор, гарант успешной реализации инвестиционного проекта и получения прибыли частной компанией. Для частной компании такая политика является привлекательной, особенно если присутствуют: четкая схема и тендерная основа выбора партнера, открытость и прозрачность финансирования и хозяйственной деятельности, прибыльность проекта, распределение рисков, наличие четкого механизма разрешения споров, установление точных пределов ответственности. Вместе с тем взаимодействие государства и частных компаний в рамках ГЧП имеет более высокие трансакционные издержки, чем при приватизации или аренде государственного имущества. Значительные средства инициаторов проектов уходят на подготовку бизнес-планов и процедурные вопросы.

Юридической основой ГЧП в нашей стране являются следующие федеральные законы: «О концессионных соглашениях», «Об особых экономических зонах» и пр. В настоящее время ускоренное развитие ГЧП связывается с появлением государственного Стабилизационного фонда. Средства выделенного в его составе Инвестиционного фонда Российской Федерации (Инвестфонда) в соответствии с законодательством можно использовать только на условиях ГЧП (Федеральный закон «Об инвестиционном фонде»).

Инвестиционный фонд - используемая часть государственного Стабилизационного фонда. В федеральном бюджете 2006 г. средства для Инвестфонда были заложены в объеме 69,7 млрд руб., 2007 г. - 72,9, 2008 г. - 73,2 млрд руб. Деньги Инвестфонда могут быть выделены на реализацию крупных инвестиционных проектов стоимостью более 5 млрд руб.

В наетоящее время в России ГЧП осуществляется в следующих формах:

1. Заключение договоров о реализации проектов, в которых в качестве равноправных партнеров, каждый со своим вкладом в проект, участвуют: с одной стороны - структуры государственной (или муниципальной) власти, с другой - частные компании.

Такую форму ГЧП предусматривает, в частности, Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)».

В приказе Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 15.09.2011 г. № 1062 «Об утверждении положения об управлении реализацией Федеральной целевой программы “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)”»^[2] указано:

«2.3.1. Туристско-рекреационные и автотуристские кластеры создаются на условиях государственно-частного партнерства. За счет бюджетных средств создаются современные комплексы обеспечивающей инфраструктуры, за счет средств внебюджетных источников - коллективные средства размещения, объекты питания, торговли, развлечения и досуга, отвечающие мировым стандартам.

• 2.3.2. Для целевого и эффективного расходования средств федерального бюджета, обеспечения достижения целевых индикаторов и показателей Программы разрабатывается сводный план развития кластера, который готовится силами субъекта Российской Федерации и утверждается государственным заказчиком - координатором. 11а базе сводного плана развития кластера субъект Российской Федерации готовит предложения в организационнофинансовый план на соответствующий календарный год.
• 2.3.3. Средства федерального бюджета на создание объектов капитального строительства обеспечивающей инфраструктуры предоставляются субъекту Российской Федерации в форме субсидии на основании соглашения, заключаемого сроком на один год между государственным заказчиком - координатором и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае предоставления субъектом Российской Федерации полученной субсидии (части субсидии) муниципальным образованиям высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации заключается соглашение с соответствующим органом местного самоуправления о предоставлении субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам насофинан- сирование расходных обязательств муниципального образования по созданию объектов капитального строительства обеспечивающей инфраструктуры».

Такие проекты могут реализовываться на основании концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции, арендных, инвестиционных и иных форм договоров, в которые включаются особые условия об участии государственной (муниципальной) стороны со своим объемом обязательств и нрав в рамках проекта и о распределении прав на создаваемые в ходе проекта объекты, продукцию и услуги.

Данная форма ГЧП сопоставима с английским термином “Public Private Partnership”, что означает дословно «общественно- частное партнерство».

• 2. Использование средств Инвестиционного фонда РФ (согласно постановлению Правительства РФ от 23.11.05 г. № 694, в ред. от 25.04.06 г., с изм. от 24.08.06 г.) и других источников государственного финансирования для поддержки реализуемых частным бизнесом крупных проектов в стратегических направлениях.
• 3. Создание особых экономических зон (ОЭЗ): опытно- в н едрс нческих, произ во дет венных, тур и стс ко - ре крса ционных, портовых, стимулирующих за счет мер государственной поддержки развитие бизнес-проектов.

Особым экономическим зонам, способствующим развитию обрабатывающих секторов, отраслей высоких технологий и производству новых видов продукции, социально-экономическому развитию регионов, созданию новых высококвалифицированных рабочих мест, отводится значительная роль в решении задач но привлечению инвестиций, диверсификации и выводу российской экономики на инновационный путь развития.

Деятельность 033 регулируется Налоговым кодексом, Таможенным кодексом, Земельным кодексом, Градостроительным кодексом, а также специальным законом от 22.07.05 г. № 116-ФЗ (в ред. от 18.12.06 г.) «Об особых экономических зонах в РФ».

В соответствии с законом № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» Правительством РФ созданы следующие ОЭЗ^[3]:

• 1) ОЭЗ технико-внедренческого типа;
• 2) ОЭЗ промышленно-производственного типа;
• 3) ОЭЗ туристско-рекреационного типа:
  • • на территориях муниципального образования «Майминский район» и муниципального образования «Чемальский район» Республики Алтай (постановление от 03.02.07 г. № 67);
  • • на территории муниципального образования «Прибайкальский район» Республики Бурятия (постановление от 03.02.07 г. № 68);
  • • на территории Алтайского района Алтайского края (постановление от 03.02.07 г. № 69);
  • • на территории Краснодарского края (постановление от 03.02.07 г. № 70);
  • • на территории Ставропольского края (постановление от 03.02.07 г. №71);
  • • на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области (постановление от 03.02.07 г. № 72);
  • • на территории Зеленоградского района Калининградской области (постановление от 03.02.07 г. № 73).
• 4. Создание корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики.
• 5. Взаимодействие государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники, адаптации научно- технического комплекса к условиям рыночной экономики.
• 6. Сотрудничество государства и бизнеса в развитии социальной сферы, при котором согласованно с государственной политикой бизнес самостоятельно и за свой счет реализует проекты в областях, приоритетных для государства и общества (строительство учебных заведений, больниц, разработка законопроектов, технических регламентов, стандартов, создание сетей юридических консультаций для граждан, содействие развитию отечественного кино и театра, книгоиздания и литературы и т.д.). Данное направление близко к благотворительности.

Целями и задачами государства в ГЧИ являются:

• • решение проблемы износа капиталоемких элементов национальной экономики, не получавших в течение длительного времени, включая и период СССР, нужного объема инвестиций;
• • определение потребности в строительстве новых капиталоемких сооружений, необходимых для обслуживания социально- эконом ической систем ы;
• • рост социально-экономической активности в стране, в том числе в территориальном и отраслевом разрезе;
• • недопущение резкого роста государственных расходов, обеспечение финансовой стабильности;
• • повышение эффективности государственных расходов;
• • укрепление основ рыночной экономики, снижение присутствия государства в рыночной экономике, развитие конкуренции, хотя бы формальной;
• • повышение эффективности использования государственного имущества, полная или частичная приватизация оставшейся собственности государства;
• • разделение с частными компаниями или полное снятие ответственности за функционирование естественно-монопольных сегментов рынка, объектов общего пользования, систем жизнеобеспечения, капиталоемких сооружений, социальной сферы;
• • привлечение финансовых, технологических, управленческих и экспертных ресурсов частных компаний для решения государственных задач;
• • получение финансовой выгоды в виде роста налоговых поступлений, снижения объема дотаций регионам, отраслям экономики, гражданам;
• • решение стратегических задач, реализация грандиозных проектов (превращение России в транспортный мост между Европой п Азией, проведение зимней Олимпиады в Сочи), важных для политического руководства страны.

Интересами частных компаний в ГЧП могут быть:

• • получение прибыли при минимальных рисках;
• • привлечение дешевых (бесплатных) государственных средств в собственные бизнес-проекты;
• • получение доступа к управлению п извлечению прибыли от использования естественно-монопольных объектов, систем жизнеобеспечения, капиталоемких сооружений с последующей их полной или частичной приватизацией;
• • приобретение имиджа участника решения государственных проблем.

Для реализации проектов на принципах ГЧП могут создаваться государственные предприятия или предприятия с государственным участием, пропорционально вложенным средствам, происходит слияние государственных и частных активов. Кроме того, отдельные госпредприятия могут создаваться для развития самой программы ГЧП.

Правовое оформление ГЧП возможно через различные правовые конструкции, как общие, так и специально разработанные для ГЧП.

К ним, в частности, относятся:

• • концессионные соглашения;
• • соглашения о разделе продукции;
• • инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты;
• • арендные договоры с инвестиционными обязательствами;
• • договоры о совместной деятельности;
• • различные смешанные договоры.

Достоинства ГЧП

• • Увеличение эффективности реализации проектов вследствие потенциально возможного снижения объема инвестиций и эксплуатационных издержек за счет использования управленческого опыта частного партнера.
• • Разделение рисков проекта между государством п частным партнером на принципах «лучшей управляемости» (т.е. каждая из сторон принимает на себя только те риски, которыми она может управлять более эффективно по сравнению с партнером).
• • Возможность реализации приоритетных проектов «немедленно», а не в будущем.
• • Отсутствие пика государственных бюджетных капиталовложений, замена их на поток платежей, распределенный во времени на весь период действия соглашения о партнерстве.
• • Наличие долгосрочных обязательств перед государством со стороны частного партнера.
• • Выполнение работ по проекту строго в соответствии со сметой и временным графиком.
• • Привнесение в проект более высоких управленческих стандартов частного сектора.
• • Перенос на частного партнера ответственности за сохранение и поддержание актива на протяжении жизненного цикла проекта.
• • Осуществление контроля со стороны государственного сектора за качеством оказываемых услуг.
• • Исключение коррупции и незаконной практики на всех этапах реализации проекта.

Недостатки ГЧП

• • Потеря на длительный срок контроля со стороны государства за создаваемым или реконструируемым активом.
• • Невозможность коррекции условий соглашения при неблагоприятных для государства изменениях внешних условий (финансовых, экологических или иных) в процессе действия соглашения.
• • Сложность реализуемых проектов и, как следствие, вероятность возникновения высоких трансакционных издержек.
• • Более дорогое финансирование по сравнению с прямым государственным финансированнем.

Приложение № 6 к Федеральной целевой программе «Развитие внутреннего!! въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)» определяет документ «Правила предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)”»¹. Субсидии предоставляются на софинансирование строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований и входящих в состав инвестиционных проектов по созданию в субъектах Российской Федерации туристско-рекреационных и автотуристских кластеров (далее соответственно - объекты, проекты; табл. 5.1).

Таблица 5.1

Условия участия субъектов РФ в конкурсном отборе проектов на включение в перечень мероприятий ФЦП по развитию туристской инфраструктуры

¹ Постановление Правительства РФ от 02.08.2011 г. № 644 «О Федеральной целевой программе “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)”» // Coop, законодательства Рос. Федерации. - 2011,-№34.

Окончание табл. 5.1

Наличие проектов, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ:

• • создание и размещение рекламно-информационных материалов о туристских возможностях на ТВ
• • создание программ о туристских возможностях для размещения на радиовещательных станциях
• • организация пресс-тура
• • создание и размещение материалов о туристских возможностях на городских цифровых носителях информации и в сети Интернет
• • участие в мероприятиях по продвижению туристского продукта на территории иностранных государств (Russian Tourism Roadshow-2013)
• • организация и проведение деловых мероприятий (конгрессы, форумы, выставки)

Субсидии предоставляются на следующих условиях:

• а) наличие проекта, направленного на реализацию мероприятий, инициированного субъектом Российской Федерации и прошедшего конкурсный отбор в соответствии с пунктом 4 настоящих Правил;
• б) наличие соответствующей требованиям Программы долгосрочной региональной целевой программы, направленной на создание инвестиционных площадок и условий для привлечения в туристскую отрасль внебюджетных средств на основе государственно-частного партнерства, согласованной в установленном порядке с государственным заказчиком - координатором Программы;
• в) заключение соглашения, являющегося обязательством субъекта Российской Федерации по финансированию строительства (реконструкции) объектов, а также но обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых региональными (муниципальными) программами, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления субсидий, в соответствии с целевыми показателями результативности предоставления субсидий, утверждаемыми Правительством Российской Федерации;
• г) наличие в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (в решении представительного органа местного самоуправления о местном бюджете) бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих расходных обязательств по финансированию в соответствующем финансовом году мероприятий в размерах, предусмотренных соглашением, но не менее 5% необходимого размера бюджетных инвестиций (за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);
• д) наличие заключенных на основе государственно-частного партнерства соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и потенциальными инвесторами об участии в реализации проектов в объемах, необходимых для достижения установленных значений показателей результативности предоставления субсидий. Указанные соглашения должны предусматривать способы обеспечения исполнения обязательств по софинансированию мероприятий за счет средств внебюджетных источников (предоставление безотзывной банковской гарантии, передача в залог нрав по договору банковского вклада (депозита), осуществление страхования риска ответственности за нарушение обязательств по соглашению). В положении могут быть установлены требования к способам обеспечения исполнения обязательств по софинансированию мероприятий за счет средств внебюджетных источников;
• е) наличие бюджетной заявки, поданной главному распорядителю средств федерального бюджета, о размере субсидии на очередной финансовый год, необходимой для выполнения мероприятий субъектом Российской Федерации в рамках реализации 11рограммы.

Эффективность использования субсидий ежегодно оценивается государственным заказчиком - координатором Программы. Отчет об эффективности использования субсидий ежегодно утверждается координационным советом Программы и представляется государственным заказчиком - координатором Программы в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

• [1] Государственно-частное партнерство: актуальные проблемы и пути ихрешения / В.В. Гриб, Д.В. Замышляев, К.В. Кожевников, Е.Л. Писаревский,Е.В. Попов.-М., 2011.
• [2] Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РоссийскойФедерации от 15.09.2011 г. № 1062 «Об утверждении положения об управленииреализацией Федеральной целевой программы “Развитие внутреннегои въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)”». URL:http: //www.rg.ru
• [3] Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономическихзонах в Российской Федерации». URL: http:www.rg.ru