Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью

Глава 7. Эффективность системы управления государственной и муниципальной собственностью

7.1. Особенности критерия общей экономической эффективности в процессе управления собственностью

Показатели эффективности управления должны отражать изменения в содержании отношений собственности. Оценка риска собственников тесно связана с производственно-хозяйственной деятельностью. Отстранение государства от управления принадлежащему ему имуществом привело к масштабной ломке производственных структур. Теперь рыночно-предпринимательская ориентация связывается, в большей степени, с эффективностью, чем с экономическим ростом. Многообразие форм собственности настойчиво требует усилить внимание к эффективности управления. Однако используемый для этого понятийный аппарат не всегда соответствует новым реалиям.

Многие экономисты связывают эффективность управления собственностью с той или иной ее формой. Однако было бы наивным представлять эту зависимость прямолинейной. В сущности, все решает механизм управления'22.

Есть и другой подход: чем лучше функционирует объект, тем выше плата за риск, которому подвергается собственник. Риск, таким образом, побуждает к эффективному пользованию объектом. Перед тем, как рассмотреть эту тему непосредственно, обратимся к базовым положениям.

Во-первых, управление собственностью должно исключать ущерб народнохозяйственной эффективности. В противном случае нарушится технологическая комплексность различных видов производств. [1]

Во-вторых, в результате акционирования предприятий эффективность той или иной системы управления может быть выражена получением дивидендов. Становится возможным прогнозировать рентабельность таких предприятий и соответственно эффективность, выраженную через дивиденды.

В-третьих, эффективность управления собственностью следует рассчитывать отдельно для предприятий.

Сравнение проектов (вариантов), предусматривающих участие государства, выбор лучшего из них и обоснование размеров и форм государственной поддержки проекта, производится по наибольшему значению показателя интегрального народнохозяйственного экономического эффекта.

При его расчетах в состав результатов проекта включаются (в стоимостном выражении) конечные производственные результаты (выручка от реализации на внутреннем и внешнем рынках всей произведенной продукции). Сюда же относится и выручка от продажи имущества и интеллектуальной собственности (лицензий на право использования изобретений, “ноу-хау”, программ для ЭВМ и т.п.), создаваемых участниками в ходе осуществления проекта; социальные и экологические результаты, рассчитанные исходя из совместного воздействия всех участников проекта на здоровье населения, социальную и экологическую обстановку в регионах; прямые финансовые результаты; кредиты и займы иностранных государств, банков и фирм, поступления импортных пошлин и т.п.

Однако не всегда учитываются косвенные финансовые результаты, обусловленные осуществлением проекта, изменением доходов сторонних предприятий и граждан, рыночной стоимости земельных участков, зданий и иного имущества, а также затрат на консервацию или ликвидацию производственных мощностей, восстановление природных ресурсов и имущества от возможных аварий и других чрезвычайных ситуаций[2]. Социальные, экологические, политические и иные результаты, не поддающиеся стоимостной оценке, рассматриваются какдополнительные показатели народнохозяйственной эффективности и учитываются при принятии решения о реализации и (или) государственной поддержке проектов. При расчетах показателей экономической эффективности на уровне региона (отрасли) в состав результатов проекта включаются:

  • а) региональные (отраслевые) — выручка от реализации продукции, произведенной участниками проекта — предприятиями региона (отрасли), за вычетом производственного потребления;
  • б) социальные и экологические — достигаемые в регионе (на предприятиях отрасли);
  • в) косвенные финансовые — получаемые предприятиями и населением региона (предприятиями отрасли).

При расчетах показателей экономической эффективности на предприятии (фирме) в состав результатов проекта включаются: производственные — выручка от реализации произведенной продукции, за вычетом израсходованной на собственные нужды; социальные — в части, относящейся к работникам предприятий и членам их семей.

С позиций государства целесообразно ввести понятие синергического эффекта, представляющего собой часть общеэкономического (народнохозяйственного) эффекта управления собственностью, измеряемого разностью между эффектом функционирования предприятий как целостной системы и суммой эффектов их изолированного взаимодействия.

Контрольно-счетными органами широко применяются проверки исполнения бюджетов муниципальных образований, вт.ч. их доходной части, неналоговых поступлений, связанные с оценкой управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Почему важен анализ управления муниципальной собственностью? В регионах, как правило, большинство муниципальных образований формируют доходную часть межбюджетными трансфертами из средств субъекта Российской Федерации, нередко эта составляющая доходит до 70-80 % объема собственных средств доходов местных бюджетов. Возникает эффект привыкания, снижается мотивация наращивать собственную доходную часть, формируются иждивенческие настроения. К тому же, увеличение собственных доходов оборачивается для муниципальных образований снижением доли межбюджетных трансфертов, поэтому менять ситуацию они не спешат.

В связи с этим важно качественно оценить потенциальные возможности муниципальных образований по обеспечению собственных неналоговых поступлений — имущественный потенциал и управленческий ресурс — и с учетом полученных данных стимулировать местные органы власти наращивать собственные усилия по эффективному использованию (владение, пользование, распоряжение, управление) собственности, повышать доходную часть муниципального бюджета.

В муниципальных образованиях, увеличивающих собственные доходы, целесообразно объемы межбюджетных трансфертов оставлять на прежнем уровне — это послужит хорошим стимулом повышения эффективности использования муниципальной собственности.

При проверке неналоговых доходов необходимо оценить уровень использования их ресурсной базы (прежде всего земли, объектов недвижимости, финансово-хозяйственную деятельность муниципальных предприятий и учреждений), правомерность и эффективность использования муниципальной собственности, обоснованность планирования величины неналоговых доходов.

Поэтому целью контрольного мероприятия является оценка выполнения органами местного самоуправления властных функций прогнозирования, учета и контроля полноты и своевременности поступления денежных средств по источникам неналоговых доходов в условиях казначейского метода исполнения бюджета, а также оценка эффективности использования имущественного потенциала муниципального образования.

Соответственно, предметом проверки является использование муниципального имущества органами местного самоуправления.

Контрольное мероприятие содержательно проводится примерно в следующей последовательности.

Вначале необходимо изучить постановления и распоряжения представительного и исполнительного органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, оценить качество порядка (положения) управления и распоряжения имуществом (нормативно-правового акта), его исполнение.

Поэтому порядок действий работника контрольно-счетного органа, как правило, следующий. Это контроль и оценка:

  • — наличия и полноты реализации программ и планов приватизации муниципального имущества;
  • — соответствия законодательству процесса приватизации имущества;
  • — состояния реестра муниципальной собственности;
  • — состояния реестров арендаторов объектов недвижимости и земельных участков;
  • — соблюдения порядка сдачи имущества в аренду (вт.ч. проведения конкурсов на право аренды собственности, оперативного учета арендной платы, порядка погашения недоимки за аренду, предоставления льгот по арендной плате и т.п.);
  • — правомерности и правильности заключения договоров с юридическими и физическими лицами в части управления муниципальной собственностью (в т.ч. обоснованность расчетов, сроков платежей и т.п.);
  • — правильности осуществления бюджетного учета имущества, находящегося в муниципальной казне, проведения его инвентаризации, обеспечения сохранности;
  • — соблюдения требования государственной регистрации имущества муниципального образования и установления права собственности, приёма в казну бесхозяйного имущества;
  • — рациональности расходов на содержание имущества;
  • — полноты и достоверности бюджетной отчетности, в т.ч. точности и полноты учета доходов от распоряжения и использования имущества муниципального образования;
  • — законности и эффективности распоряжения имуществом муниципального образования при участии муниципального образования в уставных капиталах юридических лиц;
  • — организации учета платежей от использования и распоряжения имуществом при казначейской системе исполнения бюджета муниципального образования и др.

Важным первичным источником являются договоры, заключенные муниципальным образованием с юридическими и физическими лицами на аренду имущества и земли, продажу собственности (приватизация), передачу в оперативное управление и хозяйственное ведение и иные операции. Поэтому после изучения и оценки нормативно-правовых документов муниципального образования по управлению имуществом необходимо приступить к рассмотрению массива заключенных договоров.

Основные функции по управлению собственностью исполняет комитет по управлению имуществом, поэтому необходимо оценить его взаимодействие с финансовым отделом по обеспечению объективной и согласованной информации о планируемых и фактически поступивших в местный бюджет средствах от использования муниципальной собственности.

Для анализа исполнения неналоговых доходов в финансовом отделе и комитете по управлению муниципальным имуществом необходимо получить и проанализировать следующую информацию:

  • 1) сводную бюджетную роспись местного бюджета и внесенные в нее изменения по разделу неналоговых доходов;
  • 2) справку о сумме средств, запланированных и фактически поступивших в бюджет от сдачи в аренду муниципального имущества, от коммерческой деятельности МУПов;
  • 3) справку о фактических доходах, поступивших от предпринимательской деятельности, в т.ч. платных услуг бюджетных учреждений;
  • 4) справку о средствах, планируемых и фактически поступивших в местный бюджет от аренды муниципальной земли;
  • 5) справку о предоставленных льготах по оплате аренды имущества по видам и предприятиям;
  • 6) справку о недоимке по неналоговым доходам в разрезе видов платежей и крупных недоимщиков (по состоянию на начало и конец проверяемого периода);
  • 7) реестр муниципальной собственности.

При проверке полезно оценить соответствия данных отчета об исполнении бюджета муниципального образования сведениям кассового плана, акту сверки с налоговой службой и отчету налоговой службы по каждому коду неналоговых доходов.

Муниципальное имущество подлежит учету в соответствии с порядком, установленным представительным органом. В процессе проверки важно установить наличие права собственности на муниципальное имущество. Документом, удостоверяющим право муниципальной собственности на недвижимое имущество, является свидетельство о государственной регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на движимое имущество, является выписка из реестра муниципальной собственности.

При проверке установленного порядка передачи в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования, необходимо проверить ведение реестра арендаторов собственности муниципального образования. При этом следует обратить внимание на следующие вопросы:

  • — как ведется и актуализируется база данных о заключенных договорах аренды имущества и земли;
  • — имеются ли данные о фактических поступлениях в бюджет муниципального образования доходов от арендной платы за нежилые помещения и землю;
  • — осуществляется ли и какими средствами контроль полноты и своевременности перечисления арендаторами арендной платы в бюджет муниципального образования;
  • — какие меры принимаются к неплательщикам арендной платы;
  • — имеют ли место факты заключения договоров аренды нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении, минуя балансодержателей указанных помещений;
  • — имеются ли сведения о состоянии расчетов с балансодержателями нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении[3].

В том случае, если в собственности муниципального образования находятся акции или доли коммерческих предприятий, необходимо определить размер прибыли, причитающийся для выплаты дивидендов, сравнить ее с фактическими поступлениями поданной статье. По результатам анализа в отчете показать экономическую эффективность владения муниципалитетом пакетом акций или долей в коммерческих структурах, дать количественные характеристики эффективности вложенных бюджетных средств.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством.

При приватизации обязательно проведение оценки объектов, поэтому необходимо проверить, как произведена оценка стоимости имущества в сделках, связанных с отчуждением имущества муниципального образования.

При необходимости может быть осуществлена экспертиза составленного оценщиком заключения и отчета на предмет обоснованности произведенной оценки, которая должна учитывать все существенные факторы (условия), определяющие цену сделки.

Для осуществления функций, связанных с обеспечением проведения торгов (конкурса или аукциона) по продаже муниципального имущества, может привлекаться юридическое лицо (специализированная организация).

В этом случае проверка осуществляется по следующим направлениям:

  • — порядок передачи и круг полномочий, переданных органу по продаже имущества муниципального образования собственником указанного имущества;
  • — порядок учета средств от продажи имущества муниципального образования в условиях казначейского метода исполнения бюджета муниципального образования. Здесь необходимо изучить порядок взаимодействия продавца и собственника муниципального имущества по обеспечению учета и контроля полноты и своевременности внесения в бюджет муниципального образования средств от приватизации;
  • — законность и обоснованность произведенных продаж. Здесь следует убедиться в правильности организации и проведения конкурсов и аукционов по продаже имущества муниципального образования;
  • — реализация специализированной организацией функций по контролю выполнения условий договоров купли-продажи;
  • — порядок и состояние расчетов с продавцом имущества муниципального образования по расходам, связанным с организацией и проведением продажи и приватизации указанного имущества.

При проверке доходов от деятельности муниципальных предприятий необходимо выяснить, приняты ли органами местного самоуправления нормативные акты о порядке перечисления муниципальными предприятиями в местный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Затем оценить своевременность и полноту зачисления неналоговых поступлений в доход бюджета.

Для этого необходимо сравнить данные финансового отдела о поступлении неналоговыхдоходовсданными комитета, введении которого находятся муниципальные предприятия. В отношении бюджетных (казенных) учреждений проводится аналогичная процедура, кроме того, проверяется правильность ведения бюджетного учета доходов, поступивших от оказания платных услуг.

В случае выявления расхождений, в данных комитета муниципального имущества и финансового отдела целесообразно провести проверку в ряде муниципальных предприятий и учреждений на предмет полноты и своевременности отражения в доходах местного бюджета средств от деятельности предприятий и учреждений, и по ее результатам отразить сумму недополученных доходов бюджета.

При освещении исполнения доходной части местного бюджета по неналоговым доходам целесообразно показать суммы, фактически поступившие в местный бюджет за последние 3 года, а также в динамике отразить изменение недоимки по арендной плате, показать, как изменяется доля неналоговых доходов в собственных доходах местного бюджета, оценить качество администрирования неналоговых доходов.

Следует оценить факты занижения доходной базы по использованию муниципальной собственности, когда фактические поступления средств по неналоговым платежам по итогам года превышают показатели, установленные в постановлении о бюджете, на 30 и более процентов. Сравнивая данные о планировании и исполнении неналоговых доходов за ряд лет, можно сделать вывод о том, насколько возросло качество планирования неналоговых доходов местного бюджета.

По каждому виду неналоговых доходов делается вывод об уровне использования резервов муниципальной собственности для пополнения местного бюджета, достоверности планирования неналоговых доходов, организации учета их поступления в доход бюджета, об эффективности проведенной органами местной власти работы по сокращению недоимки по платежам.

При получении данных, достаточных для обобщающих выводов, можно оценить эффективность использования имущественного потенциала муниципального образования, отражающую отношение доходов, полученных от использования и распоряжения собственным имуществом, к средствам, вложенным на воспроизводство данного имущественного потенциала.

Оформление и утверждение результатов проверок осуществляется в порядке, установленном регламентом Счетной палаты и инструкцией о порядке подготовки, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий.

Рассмотренная методика представляет собой минимально достаточный свод мероприятий для проверки использования муниципальной собственности, который не носит закрытого характера и может расширяться в зависимости от целей и задач, ресурсов контрольного мероприятия.

Так, полезно оценить правомерность и эффективность деятельности муниципальных унитарных предприятий как потенциальных субъектов неналоговых доходов муниципального бюджета, это может быть осуществлено в рамках данной проверки, но, как правило, выделяется в отдельное контрольное мероприятие.

Наиболее распространенные нарушения и недостатки, выявленные Счетной палатой за последние три года:

  • — низкое качество правового акта, определяющего порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом;
  • — отсутствие реестра муниципальной собственности, а также реестра арендаторов объектов недвижимости и земельных участков. Содержание реестра объектов муниципальной собственности не соответствует положению о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом и положению о формировании и ведении реестра муниципальной собственности;
  • — неотражение в бухгалтерском учете муниципального образования операций по приватизации имущества, отсутствие бюджетного учета имущества, находящегося в казне;
  • — неправильное применение в договорах аренды базовой ставки, коэффициентов расчета арендной платы (результаты, как правило, занижены), не предусмотрена ответственность за несвоевременные платежи по аренде;
  • — необоснованная безвозмездная передача недвижимого муниципального имущества в пользование юридических лиц, что ведет к недополучению арендных платежей;
  • — непроведение предусмотренной законодательством государственной регистрации договоров аренды недвижимого муниципального имущества;
  • — нарушение установленных договорами сроков внесения арендной платы, недостаточная претензионная работа по взысканию несвоевременно уплаченной арендной платы, пеней. Сумма недоимки по арендным платежам, как правило, составляет 50-60 %;
  • — значительные задержки в перечислении средств от продажи имущества в муниципальный бюджет без решения представительного органа о рассрочке платежей, несоблюдение сроков внесения выкупной цены за земельные участки;
  • — продажа имущества не предусмотренным законодательством способом — по договору аренды с правом выкупа;
  • — продажа имущества, не внесенного в перечень объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации;
  • — крайне низкий уровень выполнения программы приватизации муниципальной собственности;
  • — нарушение определенных законодательством процедур по продаже муниципального имущества — путем проведения конкурсных мероприятий (аукционов, торгов), что обусловливает недополучение доходов;
  • — необоснованное уменьшение выкупной цены в результате применения заниженных ставок земельного налога, неверного размера кратности к ставке земельного налога;
  • — незаконное начисление и внесение в доходы местного бюджета налога на добавленную стоимость;
  • — слабый контроль представительного органа власти за управлением муниципальным имуществом.

Таким образом, наиболее слабое звено в использовании муниципальными образованиями имущественного комплекса — формирование качественной нормативно-правовой базы в сфере управления муниципальным имуществом, кроме того, дефекты заключаемых договоров, низкий уровень приватизации имущества и администрирования неналоговых поступлений. Все это ведет к недополучению средств и усиливает дефицит доходной части местного бюджета.

Также вызывает особый интерес принятая в 2013 году российским Правительством программа управления федеральным имуществом. Рассмотрим возможные проблемы в ее реализации и пути регулирования.

Правительством РФ 07.02.2013 утверждена государственная программа «Управление федеральным имуществом». Следует отметить, что в настоящее время в России практически все важнейшие документы принимаются в виде программ. Программный характер предполагает, что в документе отражены цели, задачи, методы, инструменты и финансовые ресурсы для управления государственным федеральным имуществом. Принятая программа заменяет концепцию управления государственной собственностью от 1999 года и становится основой для реализации экономической политики по управлению федеральным имуществом Правительства РФ на ближайшую перспективу.

В государственной программе «Управление федеральным имуществом» отмечается, что концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024, выполнила свои задачи, сформировала предпосылки для дальнейшего совершенствования механизма управления (правовые, организационные и др.). Однако многие проблемы остались нерешенными. К наиболее серьезным проблемам относятся:

  • — недостаточная эффективность управления федеральным имуществом и потеря контроля над объектами управления;
  • — недостаточная мотивация и ответственность всех участников процесса управления федеральным имуществом;
  • — низкая техническая обеспеченность взаимодействия участников управления;
  • — наличие дублирующих структур управления в лице Росимущества и отраслевых министерств;
  • — избыточность федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;
  • — противоречивость положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;
  • — нарушение принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;
  • — наращивание компаниями с государственным участием непрофильных активов;
  • — отсутствие четких целей управления федеральным имуществом[4].

В частности, проблему недостаточной эффективности управления федеральным имуществом Правительство РФ пытается решить распродажей большей части имущества. Министр экономического развития РФ А.Р. Белоусов считает, что государство не умеет управлять своей собственностью и никогда не научится, поэтому нужно от нее избавиться[5].

Возникает закономерный вопрос: зачем тогда принимать программу «Управление федеральным имуществом» и затрачивать только со стороны Росимущества 6,5 млрд, рублей ежегодно на управление, если государство, в принципе, не способно эффективно управлять своей собственностью? Такая позиция руководителя профильного министерства не способствует совершенствованию управления государственной собственностью, т.к. эффективное управление предполагает, что собственник стремится обеспечить сохранение, рациональное использование и преумножение своей собственности. Вместо этого министерство экономического развития предлагает максимально распродать государственную федеральную собственность. Теперь, чтобы оставить собственность в государственном управлении, необходимо доказывать, что она необходима для выполнения государственных функций. При этом исходят из предположения, что избыточные активы государства увеличивают издержки на их содержание в бюджете, упускается выгода от их использования в коммерческом обороте, снижается возможность привлечения частных инвестиций, снижается конкурентоспособность экономики в целом. В экспертном сообществе эти идеи находят широкий отклик. В частности, Т.В. Игнатова считает, что государственные корпорации вносят серьезные деформации в конкурентную среду[6].

На наш взгляд, при таком подходе к данной проблеме не учитывается, что монополизм может быть не только государственным, но и частным. Например, после слияния в мае 2011 г. двух российских компаний ОАО «Уралкалий» и ОАО «Сильвинит» на рынке калийных удобрений образовалась вторая в мире монополия. Эта сделка никак не улучшила конкурентную среду в экономике. Если до 2013 года сельскохозяйственные производители России получали калийные удобрения по регулируемым ценам, то, начиная с 2014 года, на внутреннем рынке начался переход на рыночные цены, что приведет к многократному росту цен.

Теперь рассмотрим основные направления совершенствования механизма управления, предлагаемые в государственной программе.

Во-первых, по использованию каждого объекта предполагается определить целевую функцию, закрепить это законодательно в нормативно-правовых документах и зарегистрировать в единой системе учета и управления имуществом. С помощью дорожных карт намечено усилить ответственность за результаты управления каждым объектом.

На дорожных картах следует остановиться отдельно, т.к. этот инструмент управления становится одним из основных в системе управления государственным имуществом. «Дорожные карты» — это фактически пошаговый сценарий развития определённого объекта, показывающие логику выполнения работ и определяющие конечный результат. Дорожные карты позволяют определить потенциал развития объекта, обнаружить узкие места, определить угрозы и выявить возможности дальнейшего развития объекта.

Предполагается ввести непрерывный контроль над достижением установленных целей и задач. Для федеральных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ намечено определить все цели управления уже к 2015 году, а для объектов казны и государственных учреждений — к 2018 году.

Следует обратить внимание на некоторые моменты. С одной стороны, внедрение дорожных карт в управление государственной собственностью направлено на усиление ответственности за результаты управления и дает возможность оперативно реагировать на управленческие решения по каждому объекту управления. Но, сдругой стороны, процесс создания дорожных карт — это очень дорогой инструмент планирования, т.к. в их создании принимают участие специалисты самых разных профессий (экономисты, юристы, финансисты, маркетологи), а в условиях возрастания неопределенности внешней среды возникает необходимость постоянных корректировок.

Может возникнуть ситуация, когда от первоначальной дорожной карты не останется и следа.

Во-вторых, намечено повысить уровень корпоративного управления компаний с долей федеральной собственности. Предлагается повысить уровень прозрачности, расширить институт независимых директоров и общественные советы, практиковать публичное обсуждение стратегии развития компаний, проводить листинг госкомпа- ний. Предлагается также внедрение среднесрочного и долгосрочного планирования, создание специализированных комитетов (по кадрам и вознаграждениям, по аудиту и др.), создание прозрачного механизма выплат менеджменту компаний и совету директоров, создание института профессиональных секретарей. Набирает обороты тенденция по привлечению к управлению профессиональных управленцев взамен государственных чиновников. Количество акционерных обществ, органы управления которых сформированы с привлечением независимых директоров, увеличилось в настоящее время по сравнению с 2009 годом на 70%|28.

Целевым показателем повышения эффективности управления поданному направлению является снижение доли государственных служащих в органах управления АО к 2018 году до 30%. Возникает закономерный вопрос: разве такой показатель, как замена государственных служащих на независимых директоров, может автоматически привести к повышению эффективности? Термин «независимый директор» не имеет однозначного толкования. Независимые директора появились в зарубежной практике корпоративного управления с целью защиты миноритарных акционеров и компаний от необдуманных действий высшего менеджмента в 1980-х годах. Основная цель создания данного института в России — это приближение практики корпоративного управления к западным стандартам с целью привлечения иностранных инвестиций. Российское законода- [7]

тельство не определяет понятие «независимый директор». Независимые директора в настоящее время действуют на основании кодекса корпоративного поведения.

С целью увеличения профессиональных управленцев в государственных компаниях был принят приказ Росимущества от 25.05.2010 № 129 «О расширении практики привлечения профессиональных директоров в акционерные общества с участием Российской Федерации».

К концу 2012 г. независимые директора и профессиональные поверенные занимали 2113 тысяч позиций в советах директоров 847 российских компаний с государственным участием, вт.ч. в 716 госком- паниях — в качестве председателей совета директоров[8].

Чем же они будут руководствоваться в своих решениях? В настоящее время происходит выработка критериев, на основании которых будут отбираться независимые директора. В частности, комиссия при Росимуществе, которая занимается отборов независимых директоров для акционерных обществ с государственным участием, руководствуется следующими критериями: опыт работы на руководящих должностях; опыт работы в качестве члена совета директоров; наличие компетенций в сфере стратегического планирования, аудита, кадров и вознаграждения, корпоративного управления, модернизации производства и инноваций, финансов и инвестиций; наличие общепризнанных международных сертификатов[9]. Независимого директора можно привлечь к ответственности, вт.ч. и уголовной.

Следует отметить, что в настоящее время существуют серьезные проблемы в их работе: неразработанная система регламентации функций, обязанностей и прав независимого директора, сложности юридического оформления отношений между государством как акционером и независимым директором, проблема с вознаграждением независимых членов советов директоров госкомпаний за их работу. Независимый директор не является представителем государства, поэтому он не обязан защищать его интересы. Вознаграждение независимого директора зависит напрямую от экономических показателей компании, поэтому ключевым фактором в его работе становится рост прибыли и рентабельности компании.

На наш взгляд, внедрение данного института приведет к тому, что в корпорациях с государственным участием некому будет защищать интересы государства. Не учитывается также, что интересы государства могут не совпадать с интересами хозяйствующего субъекта, а иногда и вступать с ними в явное противоречие, т.к. максимизация прибыли не должна быть основной целью государственных корпораций.

В научной литературе высказывается опасение, что институт независимых директоров может стать профанацией. Для улучшения качества корпоративного управления нужен комплексный подход, который включал бы в себя создание систем внутреннего контроля и управления рисками, внедрение мотивации менеджмента. Предлагается также разделить полномочия и ответственность по принятию ключевых решений в таких компаниях между государством-акцио- нером, членами совета директоров и независимыми директорами[7].

На наш взгляд формальная замена государственных служащих, работающих по директивам государства, на независимых директоров не приведет автоматически к повышению эффективности управления.

В-третьих, в программе намечено совершенствовать организационный механизм самого Росимущества и изменить систему мотивации для привлечения квалифицированных специалистов. Для этого предлагается увязывать цели и конечный результат управления, ввести механизмы внутреннего контроля и управления рисками, усилить ответственность за принимаемые решения, повысить уровень мотивации персонала и внедрить программы постоянного обучения кадров.

Повышены также требования к раскрытию информации об операциях с основным управленческим персоналом — раскрытию подлежит информация о размерах выплачиваемых такому персоналу вознаграждений (в совокупности и по каждому виду выплат). Эти меры касаются вознаграждения руководящему составу всех государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием, а также корпораций, получающих различные виды государственной поддержки.

Предполагается, что это станет не только дополнительным мотивирующим фактором, но и обеспечит прозрачность и ясность механизма расчета соответствующих выплат менеджменту, повысит качество управления.

В-четвертых, программа предполагает формирование новой модели приватизации. Текущая программа приватизации по некоторым оценкам составляет более 150-160млрд.долл. США. Помнению экспертов, объем выставленных на продажу активов один из самых больших не только за историю современной России, но и в Европе за последние два десятилетия.

Предполагается, что на приватизацию будут выставлены акции вначале тридцати крупнейших стратегических компаний России, таких как «Совкомфлот», РЖД, Сбербанк, ВТБ, «Уралвагонзавод» и др. После этого намечены к приватизации еще две с половиной тысячи компаний с незначительными пакетами акций.

Характерными чертами новой модели приватизации является переход от продажи недвижимости к продаже бизнеса, усиление инвестиционной составляющей в процессе приватизации. Предполагается часть средств от приватизации направлять на развитие приватизированных компаний. Четко просматривается также тенденция к привлечению в качестве агентов приватизации банков. В настоящее время в список входят такие крупнейшие банки, как «Морган Стэнли», «Голдман Сакс (Россия)», ОАО «Сбербанк России», ОАО «Альфа-банк», ООО «Барклайс Капитал» (Barclays Capital) и др.

Следует отметить, что новая волна намеченной приватизации проводится в значительной степени в интересах иностранного капитала. Об этом свидетельствуют и материалы экспертов, участвующих в обновлении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Известно, что в работе экспертной группы по направлению «Управление государственной собственностью и приватизация» принимали участие в основном представители либерального направления экономической школы. Помимо российских ученых к разработке привлекались в качестве экспертов и иностранные специалисты. На странице, посвященной стратегии социально-экономического развития России до 2020 года, приведен обширный список иностранных и российских экспертов, принимавших участие в обсуждении данного документа[11]. В частности, в списке названы высшие должностные лица Всемирного Банка, ряд представителей Организации экономического сотрудничества и развития. Европейской комиссии, представители ряда западных университетов и др.

В рекомендациях иностранных экспертов отмечается, что «допуск иностранного участия следует рассматривать как обязательный компонент приватизации»[12].

Через приватизацию реализуется программа вывода государственной собственности России, в т.ч. и таких стратегических объектов, как порты из юрисдикции российского государства. Наглядным примером является сделка по порту «Ванино», который вначале купила компания «Мечел», а затем перепродала его трем оффшорным компаниям.

На наш взгляд, в основе представлений об ускоренной приватизации государственного имущества лежит ошибочное понимание проблем собственности в целом. Известно, что сейчас форма собственности на средства производства не играет особой роли, т.к. произошло отделение управления от права собственности. Эффективность использования ресурсов не зависит от формы собственности на предприятие, если им управляет наемный менеджер, которому безразлично, кто его контролирует — государственный орган или наблюдательный совет акционерного общества. Как в российской, так и в зарубежной практике полно примеров эффективного управления как частной, так и государственной собственностью.

Вся проблема заключается в том, какая идеология является господствующей в данном обществе — личного обогащения или общественного служения. Если преобладает первая, то независимо от формы собственности, доходы будут присваиваться узкой группой лиц, принимающих управленческие решения (чиновники, менеджеры). Скандалы последнего времени вокруг руководства государственных корпораций (ОАО «Рособоронсервис», «Роскосмос» и др.) свидетельствуют об этом.

Если же в обществе преобладает вторая идеология, то и частная собственность будет служить общественным интересам. В частности, ярким примером личного служения стране являются русские купцы. Всем известны имена Павла Михайловича и Сергея Михайловича Третьяковых, Саввы Морозова, но мало кто знает благотворителя русской науки Христофора Леденцова, который в 1909 году пожертвовал на развитие русской науки более 2 миллионов рублей золотом. На эти деньги было создано «Общество содействия успехам опытных наук и их практического применения». Это была эффективная модель поддержки науки частным капиталом, позже эта модель была использована во многих западных странах. С деятельностью данного общества связаны важнейшие открытия выдающихся русских ученых — Николая Жуковского, Ивана Павлова, Владимира Вильямса, Константина Циолковского, Владимира Вернадского, Николая Умова, Николая Зелинского, Дмитрия Прянишникова. Почти вся современная наука — космонавтика, генетика, радиология — вышли из этого общества. Цель общества — помочь достижению результатов в науке и внедрение их в практическую жизнь. Очень рационально была организована структура данного общества. Определенный процент от внедрения результатов в практику возвращался назад в общество. На средства общества открывались лаборатории, биостанции. Благодаря обществу, в России возникла сеть научно-исследовательских институтов: московский научный институт, Институт биофизики и физики, Институт рентгенологии и радиологии. Сейчас же средства, выделенные из государственного бюджета на развитие «Сколково», разворовываются. Появилась информация о нецелевом использовании 3,5 миллиардов рублей бюджетных средств13,1.

13,1 СК и ФСБ обнаружили увод денег из «Сколково» на 3,5 млрд, рублей // URL: http://www.firstnews.ru/articles/sk-i-fsb-obnaruzhili-uvod-deneg-iz-skolkovo- па-З-5-mlrd-rubley/.

В заключение отметим, что политика управления государственным федеральным имуществом на современном этапе тесно связана с политикой предыдущего этапа управления государственной собственностью в РФ. Она по-прежнему опирается на либеральную концепцию и направлена на дальнейшую приватизацию государственной собственности. Используемые в новой программе управления инструменты свидетельствуют об усилении технологизации процесса управления государственной собственностью.

  • [1] Соловьев С.Г. Муниципальное право России: Учебник. М.: НИЦИнфра-М,2013. ЭБС «Знаниум».
  • [2] '23 Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: ИКД«Зерцапо-М», 2013.
  • [3] ,2Л Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И.Кошкина. М.: ЭКМОС. 2012.
  • [4] ,25 Проект «Концепции управления федеральным имуществом на период до2018». Сайт Росимущества. URL: http://ca.rosim.ru/.
  • [5] Выступление А.Р. Белоусова на заседании Правительства РФ 07.02.2013//URL: http://ca.rosim.ru/press.aspx?Catalogld=570062&month=2&year=2013&d_no=814042.
  • [6] Игнатова Т.В. Формирование комплекса мер управления антикризиснымвзаимодействием государства и бизнеса. Российское предпринимательство.2012. № 5(203). С. 11-16.
  • [7] Практика работы советов директоров компаний с государственным участием // (Электронный ресурс). Сайт Ассоциации независимых директоров.URL: http://www.nand.ru/association/press-center/events.php? ELEMENT_ID=2636.
  • [8] '29 Шувалову не нравится идея возврата чиновников в совдиры госкомпаний//URL: http://nand.ru/press-center/news.php? ELEMENT_ID=3614.
  • [9] '30 Информация о комиссиях на 2012 год // URL: https://mvpt.rosim.ru/instructions/Commission/Pages/2012.aspx.
  • [10] Практика работы советов директоров компаний с государственным участием // (Электронный ресурс). Сайт Ассоциации независимых директоров.URL: http://www.nand.ru/association/press-center/events.php? ELEMENT_ID=2636.
  • [11] Обзор участия международных экспертов в обсуждении стратегии социально-экономического развития России до 2020 года //URL: http://2020strategy.ru/data/2012/05/22/1214621682/document.pdf.
  • [12] Мэггинсон У. Финансовая экономика приватизации: глобальные тенденции приватизации и уроки для максимизации экономического роста. Обзор участия международных экспертов в обсуждении стратегии социально-экономического развития России до 2020 года //URL: http://2020strategy.ru/data/2012/05/22/1214621682/document. pdf.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 
Популярные страницы