Управление имущественными комплексами организаций и предприятий

Организационно-правовые формы деятельности государственных (муниципальных) бюджетных предприятий и организаций

Для выполнения своих задач любое государство нуждается в экономических ресурсах. Одним из таких ресурсов выступает имущество, находящееся в государственной собственности. И от эффективности управления им зависит, как государство осуществляет возложенные на него функции.

Однако чтобы государство могло управлять своим имуществом, необходимо иметь четкое понятие не только о том, что такое «имущество» и как оно соотносится с правом собственности, но и «иметь понятие» о том, что входит в состав такого имущества.

В литературе, а не редко и в законодательстве, понятие «имущество» зачастую отождествляется с понятием собственность. Попытаемся разобраться с определением этих понятий, чтобы исключить путаницу в терминологии. Собственность, с юридической точки зрения, представляет собой волевое отношение, комплекс прав, которыми может обладать субъект права в отношении своего имущества. А имущество является объектом права собственности, что в свою очередь вытекает из ст. 209 ГК РФ[1]. Смешение данных понятий может привести к неверному пониманию самого права и объекта, на который оно направлено. Этого, к сожалению, не избежали некоторые законодательные акты. Так, в Концепции внешней политики РФ в качестве одной из приоритетных задач закреплено положение о том, что государство должно «обеспечивать сохранение и оптимальное использование российской собственности за рубежом»[2]. Как видно, в данном случае понятие «собственность» определяет не право, а объекты, на которые оно направлено, т.е. «имущество».

Итак, определимся, что же представляет собой термин «имущество». Часто оно употребляется вместо слова «вещи», и тогда под имуществом понимается совокупность вещей. Такое употребление не совсем корректно, т.к. понятие веши как предмета материального мира, находящейся в естественном состоянии в природе или созданной трудом человека, уже понятие имущества. В частности, из ст. 128 ГК РФ вытекает, что под «имуществом» понимается совокупность вещей и имущественных прав. А ст. 123 ГК РФ включает в понятие имущественный комплекс также право требования и долги, то есть расширяет исходное понятие и включает в него совокупность обязанностей.

Исходя из анализа законодательства, можно сделать вывод, что под имуществом следует понимать совокупность вещей, принадлежащих на праве собственности определенному субъекту и вытекающих из этого права имущественных прав и обязанностей. К таким субъектам, в зависимости от формы собственности, законодательство относит: юридические и физические лица, Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования[3]. Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, определяют как федеральное имущество, которое наряду с имуществом субъектов Федерации относится к государственному имуществу. Выделение категории федерального имущества основано на принципе федерализма и разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Фактически, конституционное и законодательное закрепление разделения государственной собственности стало шагом к демократизации и либерализации прежней системы жесткого командно-административного диктата центра. Однако до сих пор существует сложность в разграничении этих двух видов государственного имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, а к невозможности использования такого имущества. Законодатель, понимая это, произвел попытку создания соответствующей нормативной базы. Началось все вдекабре 1991 г. с известного Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[4]. Положения Постановления об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности выполнили свою позитивную роль, в результате чего стало возможным привести классификацию объектов государственной собственности — по основанию отнесения их к федеральной, государственной собственности субъектов и муниципальной собственности.

Данная классификация, исходя из текста Постановления, включает следующие виды объектов:

I. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности:

  • а) объекты, составляющие основу национального богатства страны;
  • б) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
  • в) объекты оборонного производства;
  • г) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
  • д) прочие объекты, например: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

II. Объекты федеральной собственности, отдельные объекты, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации (предприятия рыбопромысловой промышленности; зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий); объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации; а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений — указанные объединения, предприятия автомобильного транспорта, предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений и др.).

III. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности (объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и образования)[5].

Однако Постановление не позволяет достаточно четко определить круг объектов имущества, принадлежащего РФ и имущества, принадлежащего субъектам Федерации. Оно лишь разграничило единый на тот момент фонд федерального имущества. К тому же многие из объектов, указанных в приложениях к данному Постановлению, были приватизированы.

Не дает исчерпывающего перечня и Концепция управления государственным имуществом и приватизации от 27.09.1999 № 39[6].

Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ. Например, ст. 27 Земельного Кодекса РФ[7], ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»[8], ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[9]. Так, в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено, что в собственности субъекта РФ может находиться:

  • — имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;
  • — имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;
  • — имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации;
  • — имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

В дополнение к указанным нормативно-правовым актам, перечень федерального имущества содержится в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. К такому имуществу относится:

  • — имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в т.ч. имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;
  • — имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом по представлению Правительства РФ;
  • — имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений[10].

Однако в действующем законодательстве отсутствует единый, полный и закрытый перечень объектов имущества, находящихся в федеральной собственности. Налицо необходимость принятия специального федерального закона, который решил бы вопрос и о перечне имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, и вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.

На сегодняшний день в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, необходимо включить:

  • — природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (напр., природные парки, заказники, заповедники и др.);
  • — имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального банка, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т.п.);
  • — имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т.п.);
  • — имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).

Таким образом, к настоящему моменту уже сформировался определенный массив объектов федеральной собственности, доступный для систематизации и анализа и ожидающий специального законодательного закрепления.

Федеральное имущество можно условно разделить на несколько групп:

  • — к первой относится имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным предприятиям и организациям, так называемое, распределенное имущество;
  • — ко второй группе относится имущество, составляющее казну Российской Федерации;
  • — третья — это имущественные права и обязанности Федерации[11].

Исходя из смысла ст. 214 ГК РФ и п. 2 ст.2 Федерального закона

от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», к первой группе федерального имущества можно отнести имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепленное за федеральными государственными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными учреждениями[12]. Остальное же имущество составляет казну Российской федерации. Такое определение представляется не совсем точным, т.к. получается, что имущество, не закрепленное за этими субъектами, а приобретенное в процессе их деятельности, тоже составляет казну Российской Федерации. Включение в состав казны такого имущества подрывает устойчивость хозяйственных отношений, лишает государственные предприятия доверия со стороны третьих лиц, т.к. такое имущество в любой момент может стать базой имущественной ответственности Российской Федерации по своим обязательствам. Таким образом, к первой группе следует относить не закрепленное имущество, а именно принадлежащее федеральным государственным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным учреждениям.

Сюда также можно отнести имущество, принадлежащее федеральным органам исполнительной власти, необходимое для осуществления их полномочий.

Вторая группа федерального имущества входит в состав государственной казны, куда следует отнести средства федерального бюджета и иное нераспределенное федеральное имущество.

Правовой режим имущества, находящегося в составе имущества казны, имеет свои особенности: имущество не принадлежит на вещных правах никакой организации; используется организациями (юридическими лицами) для реализации собственных целей только по решению уполномоченного государственного органа[13].

В письме Росимущества от 15 июня 2005 г. в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации, это: а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности; в) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал; г) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в т.ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям»[14].

К третьей части федерального имущества относятся имущественные права Российской Федерации. В качестве примера можно рассмотреть права, которые государство приобретает после приватизации федеральных предприятий путем преобразования их в акционерные общества с закреплением части акций или золотой акции в собственность государства. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает принятие одного из двух решений:

  • 1) об использовании «Золотой акции». «Золотая акция» — это специальное имущественное право на участие РФ в управление открытыми акционерными обществами. Представители Российской Федерации назначаются в Совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию общества. Представители имеют право вето при принятии общим собранием акционерного общества решений по важнейшим вопросам деятельности общества, таким как внесение изменений и дополнений в устав, реорганизация, ликвидация, изменение уставного капитала, совершение крупных сделок и другие права, предусмотренные Законом.
  • 2) о закреплении всех или части акций в собственности Российской Федерации[15].

В результате приватизации и преобразования федерального государственного унитарного предприятия имущество переходит в частную собственность открытого акционерного общества; государство, становясь собственником акций или закрепляя за собой золотую акцию, приобретает имущественные обязательственные права по отношению к данной организации.

Что касается требований и обязанностей, то сюда можно отнести институт государственного кредита. Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

  • 1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, вт.ч. по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
  • 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
  • 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
  • 4) государственным гарантиям Российской Федерации;
  • 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным, в соответствии с законодательством Российской Федерации, на государственный долг Российской Федерации.

Очевидно, что на данном этапе образовался достаточно обширный круг имущества, находящего в федеральной собственности, который требует законодательного определения его границ, во избежание многочисленных споров о разграничении государственного имущества между Российской Федерацией и ее субъектами и муниципальными образованиями, которые, в свою очередь, оказывают негативное воздействие на эффективность управления всего государства в целом.

Государственные и муниципальные предприятия по гражданскому законодательству относятся к унитарным предприятиям. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ним собственником имущество. Важным является положение, что имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по видам (долям, паям), в т.ч. между его работниками.

Имущество государственного или муниципального предприятия находится, соответственно, в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В Российской Федерации, в соответствии с первой частью ГК РФ, создаются и действуют два типа унитарных предприятий:

  • — основанное на праве хозяйственного ведения имуществом, которое создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления;
  • — основанное на праве оперативного управления имуществом, которое создается по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие считается федеральным казенным предприятием.

Первые имеют более широкий круг имущественных прав, чем вторые:

  • — у них создается уставный фонд;
  • — они имеют возможность создавать дочерние предприятия;
  • — собственник имущества данных предприятий, как правило, не отвечает по обязательствам предприятий.

В своей деятельности государственные и муниципальные предприятия руководствуются ГК РФ и принятым впоследствии Законом о государственных и муниципальных предприятиях, а также другими нормативными актами, регулирующими деятельность данного типа предприятий.

Согласно п. 4 ст. 113 ГК РФ, органом управления унитарным предприятием является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Унитарное предприятие после государственной регистрации приобретает статус юридического лица со всеми вытекающими из ГК РФ правами и обязанностями. Устав унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, утверждается уполномоченным на то государственным органом или органом местного самоуправления, а устав казенного предприятия утверждается Правительством РФ.

Устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете и целях деятельности предприятия, о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования, должны быть указаны место его нахождения, наименование предприятия и другие сведения. Особенностью фирменного наименования унитарного предприятия является указание на собственника его имущества, а фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Собственник имущества государственных и муниципальных предприятий не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ.

Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам имуществом, а если имеется недостаточность имущества у казенного предприятия, то РФ несет субсидиарную ответственность по его обязательствам на основании п. 5 ст. 115 ГК РФ. Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, имеет право изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.

Таким образом, главной отличительной особенностью государственных и муниципальных предприятий является то, что они обладают закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, т.е. владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в ограниченных ГК РФ пределах.

Казенное предприятие в отношении закрепленного за ним имущества действует в соответствии с установленными целями (в уставе закрепленными), заданиями собственника и назначением имущества, поэтому казенное предприятие распоряжается закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления и служит удовлетворению потребностей местного самоуправления. Можно выделить следующие специфические характеристики муниципальной собственности:

  • — она обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий, служит целям благоустройства;
  • — часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;
  • — выступает в двух взаимосвязанных проявлениях — как имущественно хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс;
  • — создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;
  • — наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии;
  • — используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собствен н и ка[16].

Полнота удовлетворения общественных потребностей муниципалитета, а следовательно, степень реализации его экономических интересов, зависит от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности.

Согласно принципу соответствия объема и характера объектов собственности характеру задач, решаемых в рамках административно-территориального образования в интересах его населения, в рамках проводимой в России реформы отношений собственности муниципалитетам было передано 80% всего жилищного фонда, 76% дошкольных учреждений, 82% объектов здравоохранения, 84% спортивных сооружений и т.д.

С учетом разработок ученых, связанных с исследованием правовых аспектов управления объектами публичной собственности, можно прийти к выводу о том, что термин «управление муниципальной собственностью» следует рассматривать в двух значениях.

В широком значении под управлением муниципальной собственностью следует понимать соответствующую систему способов, форм и методов управления муниципальной собственностью.

Под управлением муниципальной собственностью в узком значении можно понимать порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности[17].

Основные задачи и функции управления муниципальной собственностью:

  • 1. Решение комплекса вопросов по формированию, управлению и распоряжению муниципальной собственностью, имуществом муниципальной казны, эффективному использованию муниципального имущества. В их числе:
    • — управление и распоряжение в установленном порядке муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования;
    • — реализация на основе законодательства РФ политики приватизации муниципальных предприятий и объектов недвижимости;
    • — проведение мероприятий по разграничению имущества, находящегося в Федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, в т.ч. в части разграничения муниципальной собственности между МО и поселениями, входящими в его состав;
    • — организация проведения публичных слушаний по имущественным вопросам (разрешение (изменение) условно разрешенного вида использования объектов недвижимости, установления публичных сервитутов и т.д.), в т.ч. и земельных участков (при необходимости);
    • — осуществление функций технического организатора по подготовке и проведению аукционов (конкурсов), в т.ч. и торгов по продаже находящихся в Государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков в муниципальном образовании.
  • 2. Осуществление в рамках предоставленных полномочий, в соответствии с действующим законодательством, действия по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в т.ч. по отчуждению его в собственность других лиц, передачи им права владения, пользования и распоряжения, а именно:
    • — оформление сдачи в аренду (субаренду) объектов муниципальной собственности;
    • — оформление сдачи в безвозмездное пользование объектов муниципальной собственности;
    • — оформление продажи и приватизации муниципального имущества;
    • — оформление участия муниципального образования в хозяйственных обществах, товариществах;
    • — осуществление передачи муниципального имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление, анализ предложений по продаже недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении;
    • — выполнение иных функций по распоряжению муниципальной собственностью, вт.ч. земельными участками, жилищным фондом, в рамках действующего законодательства и предоставленных полномочий.
  • 3. Осуществление контроля над использованием по назначению и сохранностью муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, переданного по договорам аренды, договорам безвозмездного пользования, а также переданного в установленном порядке иным лицам.
  • 4. Осуществление приобретения и приема объектов в муниципальную собственность с оформлением государственной регистрации и получением Свидетельств на право муниципальной собственности в Управлении федеральной регистрационной службы по Московской области на объекты недвижимости.
  • 5. Осуществление списания муниципального имущества в установленном порядке.
  • 6. Выявление и оформление в муниципальную собственность бесхозяйного имущества.
  • 7. Оформление залоговых сделок с муниципальным имуществом.
  • 8. Проведение инвентаризации и обеспечение учета муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне, оперативном управлении и хозяйственном ведении предприятий и учреждений.
  • 9. Ведение Реестра муниципальной собственности (в т.ч. раздела Реестра о муниципальной казне) в соответствии с действующим порядком.
  • 10. Осуществление разработки районных нормативных правовых актов по управлению и распоряжению муниципальным имуществом.
  • 11. Обеспечение консультативной помощи юридическим и физическим лицам по вопросам компетенции Управления.
  • 12. Осуществление с согласия собственника полномочий по управлению и распоряжению муниципальными вкладами, долями, паями, пакетами акций с правом передачи их в доверительное управление в соответствии с действующим законодательством[18].

По нашему мнению, целесообразными представляются следующие предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в сфере управления объектами муниципальной собственности:

  • 1) необходимо в законодательстве РФ закрепить норму о том, что собственником объектов муниципальной собственности является местное население, самоорганизованное в свою, предусмотренную законодательством, организационно-правовую форму в виде муниципального образования;
  • 2) есть смысл нормативно определить управление муниципальной собственностью как порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности;
  • 3) целесообразно ввести в федеральное законодательство такие законодательные процедуры, закрепляющие формы непосредственного участия депутатов представительного органа в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, как:
    • — необходимость получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по отчуждению муниципального имущества;
    • — решение администрацией муниципального образования вопросов по использованию, отчуждению, сдаче в аренду любого муниципального имущества исключительно на основании положительного заключения специально созданной Комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью, включающей в свой состав депутатов местного представительного органа.

Анализируя современный этап формирования муниципального управления в России, следует отметить, что впервые были закреплены наиболее законодательные нормы муниципального управления на основе муниципальной собственности. Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определили основные направления развития законодательства и пределы самостоятельности муниципального управления. Муниципальное образование является конституционной структурой, которая руководствуется принципами самоуправления и владеет соответствующей собственностью на территории данного муниципального образования.

В Конституции РФ (1993 год) четко определено:

  • — «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12);
  • — «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»;
  • — «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

Муниципальная собственность служит основой деятельности муниципального образования и инструментом управления платежеспособности и финансовой устойчивости региона.

В последние годы все более заметен интерес ученых и практиков к проблеме эффективности использования муниципальной собственности. Повышение актуальности данной проблемы обусловлено неэффективным использованием муниципальных земель, которые часто сдаются или, что еще хуже, продаются по минимальным ценам. Муниципальное имущество находится в изношенном состоянии, часто непригодном для использования и нуждающимся в капитальном ремонте.

Анализируя данную проблему, можно выделить несколько подходов к определению эффективности использования имущества.

Во-первых, с точки зрения размеров получаемого дохода. Таким показателем может служить удельный вес доходов бюджета от хозяйственного использования имущества (с учетом поступлений от налогообложения имущества; без учета поступлений от налогообложения имущества).

Во-вторых, с точки зрения общественной пользы. Только качественные показатели (наир., снижение детской преступности в результате строительства сети детских клубов).

В-третьих, сточки зрения экономии бюджетных средств. Например, строительство административных зданий позволяет высвободить жилой фонд, который занимают различные учреждения (СЭС, ЖЭУ, паспортные столы ит. п.), и передать его жителям, а также сократить выплаты частному сектору за арендуемые площади.

В отношении объектов муниципальной собственности следует оценивать степень целесообразности, а не степень эффективности использования. Если же говорить об эффективном управлении, то степень эффективности необходимо оценивать уровнем удовлетворенности всех заинтересованных сторон в решении тех или иных проблем. Оценить эффективность управления только количественными показателями не представляется возможным, т.к. управление муниципальными финансами и собственностью — это специфическая сфера деятельности, в которой зачастую важно не количество решенных вопросов, а качество их решения.

Росимущество разработало методику по установлению ключевых показателей эффективности (KPI) для топ-менеджеров. Оценка эффективности руководителей госкомпаний будет зависеть от капитализации и выплачиваемых дивидендов. Для публичных госкомпаний предлагается подсчитывать рентабельность инвестиций акционеров (TSR), она зависит от дивидендной доходности и изменения цены акций. Для непубличных компаний — учитывать размер дивидендов по сравнению с их средним значением за три предыдущих года.

В числе других показателей Росимущество выделяет рентабельность инвестированного или акционерного капитала, что позволяет оценивать эффективность инвестиций. Ведомство также предлагает на выбор пять критериев, из них члены совета директоров обязаны выбрать как минимум два.

Именно достижение KPI должно учитываться при премировании менеджеров по итогам года.

В последние два десятилетия Правительство России приняло несколько законопроектов по реформированию казённых организаций. В настоящее время их принято называть унитарными муниципальными и государственными предприятиями. Решения по их реорганизации принимает собственник, в данном случае — федеральная власть. Последнее, действующее законодательство «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» было принято в ноябре 2002 г.

Решение о реорганизации принимается при недостаточно эффективной, незаконной работе государственного предприятия:

  • — нецелевое использование финансов;
  • — отсутствие или минимальная прибыль за последние два года;
  • — нарушение установленных правил по использованию недвижимости; аренда, продажа или использование другими юридическими лицами.

Процессом расформирования или ликвидации таких организаций занимаются компетентные юристы. Их профессиональный контроль, компетентность обеспечат порядок, и реорганизация предприятия будет проведена без нарушений существующего федерального закона. Их деятельность включает в себя адекватную оценку сложившейся ситуации, сбор необходимого пакета документов, представление интересов сторон в различных инстанциях.

Прекращение деятельности любого государственного предприятия происходит по той же самой схеме, что и частного. Это может быть реорганизация и ликвидация. Такие управленческие мероприятия вступают в силу только при наличии решения уполномоченного федерального органа или постановления суда.

Формы реорганизации унитарных государственных и муниципальных предприятий:

  • а) слияние двух или нескольких предприятий;
  • б) присоединение других к существующей организации;
  • в) разделение, минимум, на два новых предприятия;
  • г) выделение одного или нескольких унитарных предприятий;
  • д) преобразование в другую организационно-правовую форму, предусмотренную федеральным законом.

Изменение вида казённого предприятия и правового положения, при котором его имущество переходит в собственность другого государственного предприятия, не считается реорганизацией. В этом случае вносятся некоторые изменения в устав предшественника, которые должны быть зафиксированы органами государственной регистрации.

  • [1] Гражданский кодекс РФ (Ч. 1) от 30.11.1994 №51-ФЗ. СЗ РФ. 1994. №32.Ст. 3301; 2011. № 405-ФЗ. Ст. 7347.
  • [2] Концепция внешней политики РФ. РГ. 2012. № 133.
  • [3] Конституция РФ от 12.12.1993. РГ. 21.01.2009. №7; ст. 212 ГК РФ. СЗ РФ.1994. №32. Ст. 3301.
  • [4] Постановление ВС РФ от 27.12.1991 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвыи Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». РГ. 11.01.1992. № 8.
  • [5] Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республике составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвыи Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // РГ. N 8. 11.01.1992.
  • [6] Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 «О Концепцииуправления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1999. N 39. ст. 4626
  • [7] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ//СЗРФ. 2001. №44. Ст. 4147.
  • [8] Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об использовании атомной энергии» //СЗ РФ. 27.11.1995. № 48. Ст. 4552.
  • [9] Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105.
  • [10] Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений взаконодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силунекоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятиемфедеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». СЗ РФ. 2004. № 35. От. 3607.
  • [11] МартыненкоТ.В. Политика управления федеральным имуществом в РФ насовременном этапе. Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. Сев.-Кавк. акад. гос. службы. 2013. № 2. С. 47-54.
  • [12] Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746; 2011.№49(4. 1). Ст. 7040.
  • [13] Кошкина Л.И. Проблемы управления государственной имущественной собственностью. Экономика и управление собственностью. 2012. № 2. С. 15-24.
  • [14] Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитическогомероприятия «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средствфедерального бюджета), составляющего казну Российской Федера
  • [15] Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251; 2011.№ 50. Ст. 7343.
  • [16] Кошкина Л .И. Проблемы управления государственной имущественной собственностью. Экономика и управление собственностью. 2012. № 2. С. 15-24.
  • [17] Чичерин Б. Н. Собственность и государство — М.: Директ-Медиа, 2011.
  • [18] Э1 Шилова З.А. Управление муниципальной собственностью. М.: Академия,2012. С.77.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >