Зарубежные и российские проблемы разделения властей на муниципальном уровне

Западные страны

Как уже было показано в данной работе, концепция разделения властей (лат. trias politico, англ, devisionofpowers, фр. separation des pouvoirs,) принципиально сводится к доктрине, предложенной Монтескье (1689-1755), согласно которой государственная власть должна быть распределена между ветвями: законодательной, исполнительной и судебной.

Реализуя данный подход в Конституции США 1787 года, так называемые «отцы-основатели» (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили доктрину, включив в нее «вертикальное» разделение властей - между федерацией и штатами.

Местное самоуправление, тем не менее, в классическом варианте в данную систему не попадает. В США закреплен принцип «муниципалитет - креатура штата»[1] [2]. То есть, решение о том, применять ли соответствующий принцип на местном уровне, принимается на уровне штата. Изучение организации муниципального управления в США в значительной степени осложнено многообразием форм местного управления. Так, Э. Гриффит отмечает, что «англичанам свойственно жаловаться на сложность ситуации и отсутствие логики в организации местного самоуправления. Однако они не знают ситуации в США, где существование 50 систем местного управления дополняется наличием специальных округов и возможностью значительных колебаний в степени самостоятельности муниципальных единиц каждой из этих 50 систем»[3]. Местное самоуправление в США не отделено от системы государственной власти. По словам Т. Дая, «местное управление не упоминается в Конституции США...; с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов управления штата»[4]. Органы местного управления США непосредственно подчинены органам государственной власти штатов.

Полномочия органов местного самоуправления определяются конституциями и законами штатов. Они, в частности, регулируют вопросы налогообложения, устанавливают минимальные обязательства по предоставлению услуг, распределение ассигнований, процесс составления местного бюджета, четко разграничивая компетенцию властей штата и органов местного управления. В пределах своей компетенции, должностные лица органов местного управления обладают правом принятия самостоятельных решений без контроля и утверждения их вышестоящими органами государственного управления. Как отмечает Б. Ривал, «концепция прямой отчетности мэра губернатору штата, губернатора президенту абсолютно чужда американским демократическим традициям»[5].

Несмотря на все указанные различия, в системе организации местных финансов в США существует ряд общих элементов, наиболее важными из них являются следующие.

Роль, полномочия и собственность публичных и частных организаций четко разграничены. Публичная власть (включающая федеральные органы управления, органы управления штатов и органы местного управления) организует систему социального обеспечения (общественная безопасность, образование, здравоохранение и т.д.) и формирует систему правового регулирования частной торговли и промышленности. На местном уровне функции организации социальной системы часто дублируются частным сектором (напр., существуют одновременно и муниципальные, и частные школы или больницы).

Практически во всех муниципальных образованиях США глава муниципалитета несет ответственность за планирование и подготовку годового бюджета муниципалитета. Но утверждается этот бюджет законодательным органом штата (легислатурой), и это является отражением действия системы «сдержек и противовесов», выработанной американской демократией. В данном случае действует принцип, согласно которому распределение средств, получаемых в результате сбора налогов, может производиться только на основании решения, принятого всенародно избранными (т.е. получившими мандат от народа, который и платит налоги) представителями легислатур. При формировании местных бюджетов должно выполняться требование сбалансированности. С целью обеспечения сбалансированности местных бюджетов законодательные органы штатов устанавливают особые процедуры. Глава муниципалитета должен представить проект местного бюджета с учетом требования сбалансированности, т.е. предполагаемые расходы должны быть равны или меньше, чем ожидаемый годовой доход. Законодательный орган штата вправе утвердить лишь сбалансированный бюджет. Органы местного управления в течение финансового года обязаны поддерживать сбалансированность путем корректировки статей доходов и расходов.

Тем не менее, можно говорить если не о разделении властей, то о разделении функций на муниципальном уровне. Так, на всех уровнях США действует принцип: все публичные доходы и их распределение - исключительная компетенция выборных органов, а не аппарата управления. Хотя проблема применения принципа разделения властей в данном случае состоит в том, что на местном уровне в США исполнительная власть вполне может быть избираемой. В связи с этим, следует отделить выборных должностных лиц местного самоуправления от профессиональных чиновников. Б. Ривал отмечает, что решения относительно расходования общественных средств на уровне государства, штата или на местном уровне принимаются выборными исполнительными или законодательными органами. Государственные служащие лишены возможности определять порядок расходования публичных фондов. Эта концепция контроля над «общественным кошельком» выборными органами, подотчетными напрямую избирателям, является основной чертой западной демократической традиции[6].

Упомянутые функции местной власти иногда разграничиваются на законодательные (разработка и принятие местных законов и положений), судебные (деятельность транспортных и других муниципальных судов) и исполнительные (осуществление деятельности муниципальных органов управления и соответствующих бюрократических структур)[7]. Однако - и это серьезная проблема практической применимости принципа разделения властей - с точки зрения деятельности муниципалитета, приоритетным для него является хозяйственное развитие. В связи с устройство и деятельность местной власти, по мнению многих американских исследователей, должно быть основано по типу «публичной корпорации». То есть, муниципалитет должен выступать как своего рода хозяйственная организация, цель которой - не извлечение прибыли, а «общее благо» - решение в общих интересах вопросов местного значения, удовлетворение общественных потребностей и т.п. (напр., благоустройство территории, освещение дорог и пр.). А в отношении хозяйствующей структуры принцип разделения властей «не работает», наоборот, все участники такой публичной (коммунальной) корпорации должны действовать сообща, преследуя общие интересы.

В связи с необходимостью преодоления такого противоречия, а также в виду широких региональных полномочий по регулированию функций местной власти, в США существует огромное разнообразие муниципальных структур. Тем не менее, в большинстве штатов на уровне местного самоуправления образуются представительные органы - советы (англ, council) и местные органы исполнительной власти - администрации (англ.administration). В состав администрации, как правило, входит и глава территории (муниципального образования) - мэр (англ, mayor), который избирается либо населением, либо представительным органом.

Отсюда возникают и разнообразные взаимодействия органов публичной власти в рамках «разделения функций» (властей) на местном уровне. В американской доктрине существуют понятия «слабый» мэр и «сильный» мэр, в зависимости от того, как распределены полномочия между представительной и исполнительной властью. Есть модели, обеспечивающие разделение функций между представительной властью - советом и исполнительной властью, которая сформирована на контрактной основе (так называемый «сити-менеджер» или «мэр по контракту»). Отдельно следует упомянуть, так называемую, «комиссионную» форму управления - в ее рамках проблематичнее всего увидеть применение принципа разделения властей, поскольку эта форма организации местного самоуправления предполагает избрание нескольких (трех, пяти, семи) комиссаров, в руках которых сосредоточены и представительные, и исполнительные функции. Наконец, в небольших городах применяется механизм «городское собрание»: и представительные, и исполнительные функции осуществляются одним органом - собранием представителей.

В Европе проблемы разделения властей на муниципальном уровне трансформируются в вопросы взаимодействия уровней власти, а также в проблемы разграничения полномочий между отдельными органами и должностными лицами, входящими в систему местной власти.

Попытки решения данных проблем привели к возникновению двух основных концепций взаимосвязи уровней государственной и местной власти: модель автономии местной власти (иногда также именуется моделью партнерства[8]) - реализована в Великобритании, Нидерландах, Швейцарии, и модель агента (иногда именуется «модель служащего», англ, steward) - реализована, в частности, во Франции, Италии, Испании[9].

Первый подход, как следует из названия, предполагает самостоятельность местного самоуправления как уровня власти (реализация концепции «вертикального разделения властей») и основана на равноправии муниципалитетов во взаимоотношении между собой и с центральной властью. Данный подход основан на признании за местным сообществом права на самостоятельное решение вопросов местного значения. Местная власть, согласно данной теории, выступает как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества», благодаря которому его жители имеют возможность «организовывать в своих интересах необходимые им службы»[10].

Модель агента, что также явствует из наименования, предполагает доминирование центра, местная власть в отношениях с властью центральной является «службой», выполняющей поручения по предоставлению населению тех или иных услуг. «Муниципальные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах»[11]. В пользу данной модели обычно приводится аргумент, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. Кроме того, подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг». Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни, и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность местного управления[11].

Современный исследовательский подход, изучающий возможность применения данных моделей на практике, постулирует невозможность применения той или иной модели в «классическом» виде. На это, в частности, указывает Г. Стокер, говоря о том, что ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть адекватно описаны лишь с точки зрения какой-либо одной модели, ибо в различных сферах эти взаимоотношения могут носить разный характер340.

В частности, британские исследователи взаимоотношений уровней власти полагают, что вместо термина «автономия» (независимость), который характеризует классическую модель партнерства, правильно было бы применять термин «взаимозависимость». В основе таких отношений центральной и местной властей лежат «переговоры, компромисс и обмен информацией»341. Связано это с тем, что центральная власть, с одной стороны, обладает таким рычагом как возможность принятия законов и подзаконных актов, которым не может не подчиняться власть местная, являющаяся подзаконной. С другой стороны, представители местной власти - выразители воли местного населения, избранные делегаты местного сообщества. Центральная власть не в состоянии будет проводить свою политику на местах в том случае, если она не будет договариваться с этими представителями.

Существование агентской модели, в варианте, приближенном к классическому, можно увидеть на примере организации местного управления во Франции. Основная черта французской модели управления - достаточно высокая степень централизации власти. Это отражается и в системе административного контроля центральной власти над местными органами, иерархической подчиненности местных органов центральным. В 1982 году была проведена реформа, которая значительно расширила полномочия территорий, но, тем не менее, центральная власть сохраняет сильное влияние на муниципалитеты. Основой местного управления во Франции являются коммуны (территориальные коллективы). Возглавляет каждую коммуну выборный представительный орган

  • 340 Local Government in Europe: Trends and Developments / Ed. R. Batley, G. Stoker. Houndmills, 1991. R 7.
  • 34' Rhodes R.A.W. Control and Power in Central-Local Government Relations. Farnborough, 1981. P. 100.
  • - совет, который, в свою очередь, выбирает из своего состава мэра, возглавляющего исполнительную власть. Совет также вправе формировать постоянные и временные комиссии, в т.ч. комиссию по бюджету или комиссию по финансам, но их создание не является обязательным. Мэр является, с одной стороны, представителем государственной власти, а с другой - высшим должностным лицом коммуны, и поэтому его деятельность подконтрольна совету. В сфере финансовой деятельности мэр ответствен за подготовку проекта местного бюджета, который он обязан внести в местный Совет для утверждения. К функциям совета относится управление коммунальной собственностью, утверждение займов на покрытие расходов бюджета, осуществление страховой политики, координация деятельности различных муниципальных служб. Все эти функции совет может делегировать мэру, который в этом случае будет нести ответственность перед советом за их осуществление. Делегированные функции в любое время могут быть отозваны советом. Но при этом в большинстве коммун проект бюджета составляется мэром совместно с, так называемым, кассиром - должностным лицом, назначаемым центральными органами власти Франции. Кассир, являясь представителем органов центральной власти, совместно с мэром утверждает все производимые местной властью расходы. Кассир не имеет права оценивать целесообразность расходов, производимых по решению мэра. Если кассир приостанавливает оплату по расчетам, мэр может направить ему официальное уведомление, по получении которого кассир обязан немедленно произвести оплату. Исключение составляют случаи, когда образуется дефицит бюджета, т.е. на бюджетных счетах недостаточно средств для произведения выплаты, либо отсутствуют документы, подтверждающие заключение сделки, либо гарантии или полученные кредиты недостаточны для обеспечения расходов в полном объеме. Связано это с тем, что главный источник существования коммун - субсидии от центрального правительства. Предоставляемая ежегодно, субсидия включает два элемента: во-первых, сумму, представляющую часть отчислений от налога на прибыль, подоходного налога и налога на заработную плату; во-вторых, так называемую «балансирующую сумму», размер которой зависит от осуществляемых местными органами по поручению центральных органов власти финансовых расходов. Другим источником дохода местного бюджета являются местные налоги и сборы: налог на землю, налог на жилище, сборы за переработку отходов, транспортные сборы и т.д. Капитальные затраты покрываются, в основном, за счет налогов на строительство и различных видов штрафов, за счет дополнительных субсидий центральных и региональных властей, а также за счет местных займов[13].

Помимо коммун, статусом муниципальных образований во Франции наделены департаменты и регионы. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в рамках собственной компетенции самостоятельны при решении вопросов местного значения. Однако проблемой разделения функций между центральной и местной властями является отсутствие дифференциации полномочий на вопросы государственного и вопросы местного значения. На практике на всех уровнях местного самоуправления во Франции происходит совмещение государственных функций и функций местного самоуправления. Более того, каждый уровень муниципальной власти контролирует специальный «представитель государства».

В силу такого неопределенного статуса, органы местного самоуправления во Франции не в состоянии зачастую решать и собственно вопросы хозяйственного значения. Так, закон запрещает муниципалитетам конкурировать с частным секторам, например, посредством создания муниципальных предприятий. Исключение из этого правила - необходимость экономической поддержки «стратегического» предприятия, находящегося на территории муниципального образования (данный статус предприятие получает в том случае, если оно включено в специальный перечень, установленный законом о национальном плане). У таких «стратегических» предприятий муниципальные образования Франции могут выкупать акции, доли, паи и т.п., и, таким образом, могут становиться их совладельцами, а также могут выдавать муниципальные гарантии по займам, привлекаемым такими организациями.

Наиболее четко невозможность установления одной модели взаимоотношений применительно к реализации принципа разделения властей на муниципальном уровне демонстрирует пример ФРГ. Местные органы власти в этой стране образуются в районах, городах, приравненных по статусу к районам, и общинах. Согласно современной немецкой доктрине, самоуправление означает предоставление права решения государственных задач юридическим лицам, выступающим в данном случае в качестве субъектов публичного права (подход, применяемый в «агентской модели»). Над органами местного самоуправления в ФРГ, что также подтверждает «агентские отношения», осуществляется достаточно жесткий государственный контроль над выполнением государственных полномочий. Такое положение сложилось в результате непосредственного влияния федерального законодательства, с одной стороны, на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере, а с другой стороны, на вовлечение городских и сельских общин в процесс исполнения государственных задач[14]. Субъекты местного самоуправления в ФРГ выполняют возложенные на них функции государственного управления как органы государственной власти в рамках делегированных им полномочий. Но одновременно они функционируют и как самостоятельные (в некоторых землях, по сути, автономные) институты самоуправления («партнерская модель»). Этот двойной правовой статус органов местного самоуправления ФРГ закреплен в ст. 28 Основного закона государства. В целом, он характеризуется следующими положениями:

  • - органы местного самоуправления выполняют на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением случаев, когда законом (земельным, по преимуществу) выполнение этих функций поручено другим органам управления;
  • - органы местного самоуправления регулируют свою деятельность посредством уставов, которые должны соответствовать действующему законодательству;
  • - органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения под свою ответственность при условии соблюдения действующего законодательства344.

Эти особенности местного самоуправления в ФРГ определяют специфику реализации принципа разделения властей в муниципалитетах. В соответствии с законодательством, полномочия должны осуществляться тем уровнем власти, который несет ответственность за данную сферу деятельности. И осуществление таких полномочий может осуществляться и по «агентской», и по «партнерской» схеме. Особенно четко это прослеживается в бюджетной сфере (важнейшей для местного самоуправления). Местные бюджеты формируются следующим образом. Проект местного бюджета составляется муниципальной властью (местной администрацией). Казначей - должностное лицо местной администрации, отвечающее за организацию финансовой деятельности - собирает и проверяет заявки на расходы различных служб и подразделений муниципалитета. На основе заключения казначея глава местной администрации составляет проект бюджета и направляет его в представительный орган местного самоуправления (совет). Совет направляет проект бюджета в комитеты и фракции, проект бюджета доступен для ознакомления и жителям муниципального образования. Обсуждение проекта бюджета на заседании совета является открытым и гласным, при его рассмотрении должно учитывать общественное мнение. По результатам рассмотрения представительный орган принимает, так называемое, бюджетное уложение. Но данное уложение не вступает в силу автоматически, оно направляется на утверждение должностному лицу государственной власти, осуществляющему контроль над деятельностью муниципалитета (это может быть глава земельного правительства или руководитель административного района, если муниципалитет входит в его состав). При этом, от представителя государства требуется не одобрение бюджета в целом или постатейно, а утверждение, во-первых, общей суммы кредитов, которые намерен привлечь муниципалитет в очередном 344 Государственное и административное устройство Германии. Сборник международных терминов из области права и управления. Серия Р. T. 1. Мюнхен-Бонн, 1993. С. 39-41.

финансовом году, во-вторых, вводимых в муниципалитете ставок прямых налогов[15]. Далее утвержденное бюджетное уложение исполняется, и по итогам составляется финансовый отчет, который проверяется ревизионной комиссией (муниципальным органом) и затем передается в совет. При отсутствии претензий к отчету, совет освобождает главу администрации от обязательств по исполнению данного бюджета, т.е. объявляет бюджет исполненным.

Итак, основной проблемой разделения властей на муниципальном уровне в сфере вопросов взаимодействия уровней власти в западных странах является проблема формирования отношения со стороны центральный власти к местному самоуправлению как «партнеру» (субъекту, с которым выстраиваются отношения на основе равноправия, переговоров, компромисса), либо как «агенту» (службе, созданной в целях оказания тех или иных услуг, прежде всего, коммунальных, населению). Практика пошла по пути соединения в местном самоуправлении «партнерских» и «агентских», чему в немалой степени способствовала Европейская хартия местного самоуправления, которая попыталась объединить различные муниципальные системы европейских государств на уровне общих принципов и, тем самым, заложила предпосылки унификации различных моделей организации местной власти. Свидетельство тому - современные муниципальные реформы в таких ведущих европейских государствах, как Великобритания и ФРГ.

В Великобритании эта реформа идет по пути ликвидации двухуровневой системы местного самоуправления и создания унитарных образований (англ, unitary authority или unitary county), объединяющих территорию нескольких округов (округ - первичный уровень сельского местного самоуправления в Великобритании; округа объединены в территориальные единицы второго уровня - графства). Это приводит к ликвидации советов графств и округов, вместо которых формируются унитарные советы. В свою очередь, унитарные муниципалитеты объединяются в административно- территориальные единицы - регионы (англ, regions). Естественно, это приводит к перераспределению полномочий как между уровнями власти, так и внутри системы местного самоуправления (что будет рассмотрено ниже). В ФРГ многообразие форм устройства муниципальной власти также редуцируется: структуры исполнительной власти унифицированы, несмотря на то, что, в теории, в каждой земле может быть создана собственная система муниципального управления. Особенно четко это видно в системе городского самоуправления: администрация разделена на департаменты, имеющие единую организационную основу, формирует одни и те же структурные подразделения.

Проблемы разделения властей на муниципальном уровне в зарубежных странах связаны, в основном, с вопросами эффективности построения системы муниципального управления и обеспечения права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Так, в Великобритании «традиционная» система организации местного самоуправления, предполагающая прямые выборы депутатов представительного органа (совета) населением в количестве 2/3 от общего числа советников, привлечение избранными депутатами олдерменов на контрактной основе и формирование комитетов совета, выступающих в качестве структур исполнительной власти на местном уровне в ходе идущей реформы, связанной с возникновением унитарных муниципалитетов, трансформируется в системы «совет - мэр - исполнительный кабинет», «совет - мэр - управляющий от совета» и «совет - лидер - кабинет». В рамках первой из упомянутых систем местного самоуправления мэр напрямую избирается населением, входит в структуру исполнительной власти, формирует местную администрацию (называемую «кабинет») и наделен собственным комплексом вопросов. Как видно, такая система организации местной власти четко разделяет если не «ветви», то функции власти. Система «совет - мэр и управляющий от совета» предполагает большую степень вовлеченности совета в решение вопросов, относящихся к сфере ведения исполнительной власти. В такой системе мэр является главой территории - муниципального образования, местную администрацию возглавляет наемный менеджер - «управляющий», который принимается на работу местным советом. Здесь, как видно, разграничены представительские функции мэра, представительские полномочия представительного органа муниципального образования и исполнительная власть, которая сосредоточена в руках у профессионального управленца, работающего по контракту. Наконец, система «совет - лидер - кабинет» предполагает, что глава муниципального образования существенно зависит от представительного органа муниципального образования. Етава (называемый «лидер») избирается из состава совета. Далее он возглавляет исполнительную власть («кабинет»), которая формируется или советом, или самим лидером. Как видно, британская система муниципального управления до сих пор находится в поиске оптимальных форм разграничения функций и полномочий между «ветвями» муниципальной власти и предлагает, пробует различные варианты такого соотношения.

В США, как уже отмечалось, также до сих пор не найдено единой оптимальной системы разграничения функций или «ветвей» на муниципальном уровне. Существуют разнообразные типы организации местного самоуправления, предполагающие различное соотношение представительной и исполнительной власти. Так, система «мэр - совет» предполагает выборы населением либо совета (представительного органа муниципального образования) и мэра (главы исполнительной власти), либо только совета, который далее избирает мэра. В зависимости от объема компетенции мэра и способа замещения им должности, власть именуется системой «слабого мэра» (избирается советом, по сути, выполняет «церемониальные», представительские полномочия; исполнительная власть, при этом, сосредоточена в руках совета, создающего для реализации такого рода полномочий большое число комитетов, административных советов и комиссий) или «сильного мэра» (избирается населением, наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и обладает правом как относительного, так и абсолютного - в отдельных муниципалитетах - «вето» в отношении решений совета).

Другая система - «совет - менеджер» - предполагает отделение исполнительной власти от представительной и привлечение на контрактной основе профессионального управленца. По типу, принципам реализации, особенностям разграничения функций совпадает с британской моделью «совет - мэр и управляющий от совета». Система «комиссии» вводит ряд выборных должностных лиц местного самоуправления - комиссаров, формирующих совместно комиссию (представительный орган муниципального образования). Каждый в отдельности комиссар - должностное лицо исполнительной власти местного самоуправления, глава департамента местной администрации. При этом, один из комиссаров является назначаемым решением комиссии или избираемым населением мэром. Мэр выполняет исключительно представительские функции. При такой форме местного самоуправления чрезвычайно большой набор функций муниципального управления сосредоточен в руках у населения, которое наделено правом правотворческой инициативы, проведения местного референдума по любым вопросам местной жизни, правом отзыва комиссара. Но, как мы видим, принцип разделения властей в рамках данной модели попросту отбрасывается (за что данная форма муниципального управления часто подвергается научной критике): в одном и том же органе сосредоточены и представительные, и распорядительные функции. И критика приносит свои плоды: данный тип местного самоуправления в последнее время, по сути, вытесняется моделью «совет - мэр - совет». Организация местного самоуправления по типу «городское собрание» напоминает систему «слабый мэр - совет». Но функции мэра в данной модели выполняет председатель совета. В последнее время данная модель организации местного самоуправления дополняется введением в нее наемного «сити-менеджера» - профессионального управленца, контракт с которым заключает представительный орган муниципального образования, как это было рассмотрено выше.

Таким образом, США стремятся сохранить традиционные формы местного самоуправления, некоторые из них берут начало еще в XIX веке. Однако усложняющаяся система управленческих отношений приводит их к необходимости менять подход к разграничению функций на местном уровне, и если не вводить напрямую систему «разделения властей», то, по крайней мере, отделять, лучше сказать, выделять исполнительно-распорядительные функции из всей системы вопросов местного значения и передавать их осуществление привлекаемым на контрактной основе профессиональным менеджерам.

Что касается проблем разделения власти во Франции, то они, в большей степени, сконцентрированы в рассмотренных выше вопросах вертикального разграничения функций. Не случайно, что действующее законодательство пятой республики последовательно вводит запреты именно на совмещение функций «по вертикали» (депутат муниципального совета не вправе одновременно являться депутатом генерального или регионального совета и т.д.). Совмещение функций (представительных и распорядительных) на одном уровне вполне допустимо. Так, муниципальный совет, в принципе, может делегировать все свои полномочия мэру и в течение срока своих полномочий собираться на заседания с единственной целью - заслушать отчеты мэра о проделанной работе. Следует учитывать, что одна и та же территория во Франции одновременно является и муниципальным образованием, и административно- территориальной единицей, поэтому на горизонтальном уровне уже существует разделение муниципальных и государственных функций, хотя на коммунальном уровне мы в очередной раз сталкиваемся с проблемой «горизонтального» объединения, поскольку именно мэр коммуны во Франции одновременно со своим статусом должностного лица местного самоуправления является представителем государства, государственным чиновником, который возглавляет, в том числе, и силовые структуры государственного аппарата, в частности, местную полицию.

Таким образом, французская правовая доктрина исходит из того, что объединение на муниципальном уровне представительных и исполнительных функций вполне допустимо, одно и то же должностное лицо (мэр коммуны) вполне может одновременно возглавлять обе ветви власти, это, как полагают авторы данной модели, позволяет повысить эффективность управления на местном уровне. Проблема нарушения принципа разделения властей в данном случае решается (по крайней мере, делается попытка такого решения) посредством введения специальных механизмов контроля над деятельностью муниципальных мэров, в отношении которых, в случае необходимости, префектом соответствующей территории могут быть введены, так называемые, «меры опеки». Эти «меры опеки» могут носить как личную, так и отраслевую направленность. В первом случае префект отстраняет должностное лицо и лично осуществляет его полномочия. Во втором - отменяет решение по тому или иному отраслевому вопросу (бюджетному, напр.) и решает данный вопрос по существу.

В ФРГ вопросы разделения властей на горизонтальном уровне трансформируются, в основном, в вопросы организации исполнительной власти и определения ее полномочий и форм взаимоотношений с представительным органом муниципального образования - советом (нем. Rat). Следует отметить, что все немецкие модели организации разделения властей в системе местного самоуправления исходят из непостоянной основы деятельности представительных органов муниципальных образований. Решение вопроса об особенностях разграничения принимается на уровне земли.

Магистратная модель перекладывает всю основную массу вопросов местного значения на магистрат - коллегиальный орган исполнительной власти. Компетенцию совета составляют только те вопросы, которые не отнесены законом земли к полномочиям исполнительной власти. Магистрат, при этом, принимает решения по вопросам местного значения большинством голосов. Такая организации исполнительной власти часто не позволяет ей работать эффективно, поскольку согласование политических воль (а коллегиальный принцип формирования магистрата связан именно с наличием представителей различных политических сил, партий в исполнительных органах муниципального образования) занимает много времени, в то время как исполнительная власть часто должна оперативно реагировать на существующие запросы. В связи с этим, магистратная модель управления все чаше в последнее время трансформируется в северогерманскую или южно-германскую, о чем будет сказано далее.

При бургомистерской модели и местная администрация (именуется «управа»), и представительный орган муниципального образования - совет возглавляет особое должностное лицо - бургомистр (нем. Biirgermeister), который наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Совет самостоятельно решает только те вопросы, которые не отнесены законом земли к компетенции бургомистра. Все решения управы выносятся от имени бургомистра. Как видно, данная модель практически отвергает принцип разделения властей, и в ФРГ больше всего критики сосредоточено именно вокруг эффективности данной модели. Следует отметить, что она имеет тенденцию реформироваться в северогерманскую или южно-германскую модели.

Северогерманская модель при сохранении ключевых органов - совета и главы муниципального образования - бургомистра отделяет от них всю систему исполнительной власти и вводит в качестве главы местной администрации специальное должностное лицо, которое именуется штадтдиректор (нем. Stadtdirector). Срок полномочий главы исполнительной власти, как правило, в 2 раза превышает срок полномочий представительного органа муниципального образования. Штадтдиректор замешает должность по контракту по итогам конкурса, проводимого советом.

Южно-германская модель предполагает прямое избрание главы муниципального образования (бургомистра) населением и наделяет его собственной компетенцией в сфере вопросов местного значения. В эту сферу входит осуществление полномочий главы исполнительной власти в муниципальном образовании. Совет вправе делегировать все или часть своих полномочий бургомистру, который не подчинен в своей деятельности совету, т.к. получает прямой мандат на решение вопросов местного значения от населения. Как видно, в рамках данной модели принцип разделения властей трансформируется в создание напрямую населением двух главных публичных органов в систем местной власти - совета и бургомистра, каждый из которых наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, и которые взаимодействуют между собой в тех формах, которые установлены земельными законами.

Таком образом, в целом, проблемы разделения властей в зарубежных странах прослеживаются в «вертикальном» и «горизонтальном» разрезах. В «вертикальном плане» речь идет об отграничении уровня местного самоуправления от уровней административно- территориального устройства и других территориальных единиц, о децентрализации власти и деконцентрации полномочий. В горизонтальной плоскости, как было показано выше - это, в основном, вопросы формирования структур органов местного самоуправления, распределения функций.

  • [1] См.: Бакатин Д.В., Ковалева T.K. Муниципалитеты в системе финансо
  • [2] вого федерализма США. М.: Изд-воМГУ, 1995.
  • [3] Griffith Е. The American System of Government. London: Me thuen & Co.Ltd., 1968. P. 156.
  • [4] Dye Th. Politics in States and Communities. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.Inc., 1973. P. 230.
  • [5] Ривал Б. Доклад «Основные положения американской системы муниципальных финансов». Гарвардский университет, 1994.
  • [6] Ривал Б. Доклад «Основные положения американской системымуниципальных финансов». Гарвардский университет, 1994.
  • [7] Данные Национального демократического института международныхотношений США: www.ndi.org.
  • [8] Local Government in Europe: Trends and Developments / Ed. R. Batley, G.Stoker. Houndmills, 1991.
  • [9] The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions / Ed. V. Bogdanor. Oxford:Blackwell, 1987. P. 82.
  • [10] Ibid. Р. 82.
  • [11] Лапшина И.Е. Местное управление и территориальная организация публичной власти в Великобритании. Правовая политика и правовая жизнь. 2007.№2. С. 141.
  • [12] Лапшина И.Е. Местное управление и территориальная организация публичной власти в Великобритании. Правовая политика и правовая жизнь. 2007.№2. С. 141.
  • [13] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992. С. 166-173.
  • [14] Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М.: Изд-во МГУ, 1982. С.15.
  • [15] ХарлофЭ. Местные органы власти в Европе. М., 1992. С.156.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >