Разделение властей в институтах Европейского Союза

Становление институтов европейской интеграции - поиск модели разделения властей

История становления институтов европейской интеграции весьма поучительна, ибо за несколько десятилетий были опробованы различные варианты разделения властей[1]. Обращение к истории формирования Европейских Экономических Сообществ, Европейского Сообщества, Европейского Союза и их институтов необходимо для понимания логики их эволюции и их современного состояния, которое невозможно оценить методом фотографической съемки или описания нормативных характеристик. Трудности анализа возникают уже на стадии определения уровня разделения властей в Европейском Союзе. Не случайно авторы исследования процесса принятия решений в Европейском Союзе различают в политической системе ЕС два уровня разделения властей - вертикальный срез (ЕС как федеральная система) и горизонтальный (ЕС как квазигосударственная структура)[2]. Оба эти уровня призваны обеспечить управляемость уникальной надгосударственной структуры, которой является Европейский Союз, при том, что традиционные методы так называемой «управленческой иерархии» здесь проявляются опосредованно[3]. Не следует забывать вспыхивающие время от времени противостояния «глобальных федералистов» и сторонников сохранения национального суверенитета в рамках союзной структуры: не случайно бывший председатель Европейской Комиссии Жак Делор продолжает выступать с идеей «федерации государств-наций» как компромисса между двумя этими тенденциями[4]. Словом, История смотрит со всех углов построенного сооружения - Европейского Союза...

Поскольку европейское строительство шло двумя путями - как общественное движение и как межправительственный проект - эти пути нередко пересекались, вступая в противоречия, но часто обогащаясь идеями друг друга. Пример - проект Европейской конституции 1948 года.

Подготовленные Европейским Союзом федералистов к своему конгрессу в Риме (6-11 ноября 1948 г.) проекты - «Федеративная конституция для единой Европы» и «Хартия прав» - и сегодня впечатляют интеллектуальной зрелостью заложенных в них идей и прозорливостью «европейских мечтателей». В проекте конституции предвосхищались многие из существующих ныне институтов ЕС: Европейский парламент (ст. 7-10), Федеральный Совет как исполнительный орган (ст. 11), Суд и федеральная юстиция (ст. 12- 13), Центральный европейский банк (ст. 18). В проекте просматривались и идеи федералистов-прудонистов, такие как установление федерального европейского гражданства (ст. 5), единая европейская армия (ст. 14), единая внешняя политика (ст. 15), европейская валюта (ст. 18 ) [5]. Сорок-пятьдесят лет спустя эти идеи получат свое полное или частичное воплощение, а тогда, в 1948 году, они воспринимались многими как доктринальное фантазерство.

Как уже отмечалось выше, европейское объединение после Гаагского Конгресса (7-10 мая 1948 г.) приобрело, с одной стороны, организующую форму Совета Европы и, с другой стороны, создания экономических сообществ как основы будущей политической интеграции. К Совету Европы мы вернемся тоже, а сейчас рассмотрим формирование институтов будущего Европейского Союза.

Первым конкретным шагом на пути реализации плана Шумана[6] - поэтапного европейского объединения - стало подписание

18 апреля 1951 г. Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в который вошли инициаторы проекта Франция и Германия, а также Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург. Договор предусматривал создание независимого от правительств Высшего руководящего органа (Haute Autorite’) и Ассамблеи, состоящей из 78 депутатов, делегируемых национальными парламентами. Ассамблея была призвана контролировать демократический характер принимаемых Высшим руководящим органом решений и могла сместить его состав, вынося вотум недоверия. Уступкой сторонникам идеи неделимости национального суверенитета было создание Совета Министров ЕОУС, который, однако, обладал ограниченными полномочиями, выражая согласие на некоторые решения Высшего руководящего совета. ЕОУС обладало независимым от правительств бюджетом за счет прямых отчислений от прибылей предприятий, находящихся под его юрисдикцией. Принимая План Шумана, страны-участницы ЕОУС, казалось, отдавали предпочтение так называемому функциональному методу (называемому иногда институциональным) с его принципом функционального, т.е. сообразно возникшим обстоятельствам, перенесения некоторых функций государства на наднациональные органы. Фактически же в лице ЕОУС речь, все же, шла о создании первой на европейском континенте надгосударственной организации федерального типа[7], ибо она уже не соответствовала классическому образцу международной правительственной организации с правилом единогласия при принятии основных решений с сугубо техническими функциями Секретариата.

Провал планов создания Европейского оборонительного сообщества (ЕОС)[8], Политического сообщества[9] не снял с повестки дня проблему координации военной и политической стратегии западноевропейских стран. На сей раз по инициативе Великобритании Парижским договором 23 октября 1954 г. учреждается Западноевропейский Союз (ЗЕС). Во главе Союза доминирует Совет министров иностранных дел. Постоянный совет, представленный послами, руководит текущей работой Союза. Любые решения принимаются единогласно. Ежегодно Совет представляет доклад о своей деятельности Ассамблее, состоящей из представителей 7 стран в тогдашней Консультативной ассамблее Совета Европы[10]. И хотя недолговечный ЗЕС (идея была утоплена не без участия США) был шагом назад по сравнению с ЕОС, все же наметилась перспектива создания структур политической интеграции, хотя до этого было далеко.

Настал момент, когда европейское сотрудничество вновь вернулось на круги своя, а именно, к экономической интеграции как первооснове любой иной интеграции. В который раз настало время просвещенных прагматиков.

Жан Моннэ, бывший председатель Высшего руководства ЕОУС, выдвинул план, согласно которому европейская экономическая интеграция должна начаться с создания европейской организации по атомной энергии, сектора экономики, в котором легче подняться над национальной замкнутостью. В обнародованном 5 мая 1955 г. меморандуме речь шла и о совместных структурах, наделенных властными полномочиями, и об общем рынке, и о гармонизации торговой и валютной политики. Между тем, 15 мая 1955 г. страны социалистического лагеря заключают военно-оборонительный союз (Варшавский договор) в противовес уже существующему НАТО. Есть множество свидетельств того, что это объективно ускорило процесс интеграции на Западе Европы. В дополнение к договору 1951 года об учреждении Европейского объединения угля и стали, 25 марта 1957 г. в Риме подписываются Римские договоры об учреждении двух других сообществ: Европейского экономического сообщества (ЕЭС), именуемого в политическом обиходе «Общим рынком» (а с 1984 года - Европейским сообществом) и Европейское сообщество по атомной энергии (ЕСАЭ) или Евратом[11]. Формально, вплоть до вступления в силу Маастрихтского договора 1992 года об учреждении Европейского Союза, действовали три отдельных договора, учреждающие Европейские сообщества.

Прежде чем перейти к анализу институтов Европейских Сообществ, а позднее - Европейского Союза, необходимо уточнить как правовую природу Римских договоров, так и соответствующую природу институтов Сообществ (Союза).

Римские договоры, хотя и касались в основном экономических вопросов, закладывали основы и более широкой интеграции. Уже в первых строках Договора об учреждении ЕЭС участники договора заявляли о «решимости заложить основы для более тесного союза европейских народов», а институты Сообществ фактически наделялись полномочиями, в т.ч. и скрытыми, достаточными для того, чтобы, не изменяя буквы договоров, решать вопросы, выходящие за пределы сферы экономики, например, касающиеся социальной политики или охраны окружающей среды. ЕЭС были приданы институты и механизмы принятия решений, позволяющие выражать как национальные интересы каждого из государств-участников, так и общий интерес, причем именно общий интерес станет основным полюсом притяжения, вокруг которого и будет продвигаться европейская интеграция. Все три договора объединяли общая интеграционная идеология и общая методология решения проблем: они отвергали экономический протекционизм под прикрытием государственного суверенитета и устанавливали единую систему экономических связей, которая никем не могла быть блокирована исключительно по соображениям национального суверенитета. В этом смысле все три договора несли в себе федеративное начало.

Провозглашая в ст. 210 Договора об учреждении ЕЭС, что «Сообщество пользуется правами юридического лица», учредители пошли дальше обычного наделения международной организации «функциональной правосубъектностью», уточнив в ст. 211: «В каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами..»”. В отличие от правосубъектности традиционных международных правительственных организаций, например ООН, ЕЭС обладало большей самостоятельностью по отношению к государствам-членам: его акты (регламенты, рекомендации) обязательны как для государств-членов, так и для их граждан, т.е. имеют прямое действие, чего нет у обычной международной организации[12]. По этой причине право ЕС никак нельзя характеризовать как отрасль международного права, но было бы преувеличением считать его особым видом федерального конституционного права (по крайней мере, учредительные договоры), как это делают некоторые авторы[13]. В правовой науке, в конце концов, возобладала концепция «европейского права» либо «права Сообществ», именуемого также «коммунитарным правом»[14].

Итак, Римские договоры учреждали своеобразный симбиоз наднационального и национального начал в европейском строительстве, комбинацию двух стратегий европейского объединения: интеграции, вдохновляемой идеями федерализма, и сотрудничества, сохраняющего святая святых европейской политики и «вестфальской системы» - государственный суверенитет. Институты Европейских Сообществ, а позднее - Европейского Союза, отражали эти особенности.

Юридическая конструкция функционирования органов Сообществ соответствовала в основных чертах аналогичной конструкции органов власти федеративного государства267. Возникает вопрос: что это - скрытый федерализм, выдающий федералистские увлечения отцов-основателей европейской интеграции или своеобразное «платье на вырост»? Последующая эволюция Европейских Сообществ, как и их институтов, показала, что оба эти предположения верны.

Статья 4 Договора об Учреждении Европейского Экономического Сообщества (соответственно, ст. 3 Договора об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии) гласит: «Осуществление возложенных на Сообщество задач обеспечивается следующими институтами:

  • - Ассамблеей (впоследствии, в редакции 1962 года - Европейским Парламентом);
  • - Советом;
  • - Комиссией;
  • - Судом.

Каждый институт действует в рамках полномочий, определяемых для него настоящим Договором».

Следует сделать уточнение: каждый из трех учредительных договоров воспроизводит с вариантами эту четырехзвенную систему институтов, что должно было бы породить целых 12 институтов, по четыре в каждом Сообществе. В действительности, одновременно с Римским договором была подписана Конвенция об общих институтах, которая установила, что с вступлением в силу договоров, а именно, с 1 января 1958 г. будет существовать одна Ассамблея и один Суд для всех трех Сообществ. Брюссельский договор 8 апреля 1965 г., именуемый также «договором о слиянии», заменил, начи- ная с 1 августа 1967 г., Высший руководящий орган ЕОУС, Комис- 267 Подобной трактовки придерживается, например, известный французский юрист Л. Карту: Cartou L. L’Union Europeenne. TraitesdeParis-Rome- Maastricht. Paris, 1994. P. 73.

сию ЕЭС и Комиссию ЕСАЭ, которые до этого времени функционировали параллельно, единой Комиссией, ровно как три Совета были заменены на единый Совет Европейских Сообществ. Отныне каждый из четырех единых институтов выполнял функции, определенные для него тремя учредительными договорами в рамках, так называемого, «функционального утроения», а попросту говоря, рационального сосредоточения функций, распыленных поначалу по трем институтам управления.

Каждый из этих четырех институтов, имеющий каждый собственную легитимность, играет определенную ему роль (кстати, только к четырем указанным органам учредительными договорами применялся термин «институт»): Совет представляет интересы государств-членов; Комиссия - «общий интерес», т.е. интересы самих Сообществ (позднее Союза); Ассамблея (Европейский Парламент) интересы народов государств-членов в лице депутатов, объединенных не по странам, а по политическим группам, как в обычном парламенте; Суд Европейских Сообществ (Европейский Суд справедливости) обеспечивает имплементацию коммунитарного права.

Можно было бы говорить о своеобразном разделении властей. Но академик Б.Н. Топорнин предупреждал: «... в Сообществах иначе, чем в национальных институциональных системах, строится система сдержек и противовесов, без которых принцип разделения властей не будет работать. То, что функции не институционализированы, как это сделано на национальном уровне, вызывает потребность в иных, порой более сложных, механизмах, которые к тому же не всегда эффективны. Не случайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности других и т.п.»268. Действительно, распределение функций между четырьмя институтами не соответствовало схеме государственной власти, унаследованной от Монтескье. Это положение уже стало «общим местом» всех учебников по европей- 268 Топорнин Б.Н. Право и институты Европейских Сообществ на современном этапе: основные понятия. Европейская интеграция: правовые проблемы. М„ 1992. С. 16.

скому праву[15]. В Сообществах, а позднее - в Союзе, таким образом, не действует принцип «каждой функции свой институт». В Сообществах партнером законодательного органа - Ассамблеи являлся Совет, бюджетные полномочия также были поделены, парламент мог сместить Комиссию, но не Совет. Кроме того, если Комиссия и обозначена основным исполнительным органом, Совет также был наделен существенными законодательными, исполнительными и управленческими компетенциями. Все было задумано так, чтобы ни один орган не монополизировал ту или иную функцию. Так, Договор от 22 апреля 1970 г. об изменении некоторых положений, касающихся формирования бюджета, усилил роль Парламента в этой сфере, проведя различие между «необязательными расходами» (около 8% бюджета) и «обязательными расходами», вытекающими из учредительных договоров - последние находились под контролем парламента и Комиссии. Аналогичный договор от 22 июля 1975 г. еще больше усиливал контроль парламента над исполнением бюджета, но одновременно создавал Европейскую счетную палату (квази-судебный орган) с широким набором компетенций в этой сфере. Иными словами, властные институты обязаны были сотрудничать друг с другом при реализации своих компетенций. Отсюда и известная «процедура сотрудничества», предусматривающая, скажем, «двойное чтение» при обсуждении бюджета парламентом и Советом при активном участии Комиссии. Эта сторона взаимоотношений между институтами Сообществ была еще более четко определена впоследствии Единым европейским актом 1986 года и последующими документами, о чем пойдет речь ниже.

Подводя итог ретроспективному анализу эволюции институтов европейской интеграции, важно зафиксировать, что удалось осуществить, казалось бы, невозможное: национальные суверенитеты государств были соединены, не растворяясь в нем, в единый суверенитет более высокого порядка - суверенитет наднационального сообщества наций. Это был воистину исторический компромисс между максимализмом федералистов, требовавших создания

Соединенных Штатов Европы и осмотрительно-постепенным подходом функционалистов, настаивавших на изначальном международно-правовом характере интеграции. Как любой компромисс, «римский компромисс» принес положительные результаты в начале процесса интеграции, дав толчок этому процессу, впоследствии же он стал источником как временных, так и долгосрочных кризисных явлений в европейской интеграции. Преодоление этих кризисных явлений средствами политики отразилось и на функционировании институтов. Можно сказать, что на определенном этапе европейского строительства вслед за экономикой на первый план выходит политика.

  • [1] См.: Van Middelaar L. Le passage a I’Europe. Histoire d'un commencement.Paris, 2012. См. также: Марченко M.H., Дерябина E.M. Правовая система Европейского Союза. М., 2014, Глава III. Возникновение и развитие идей объединенной Европы и ее правовой системы (краткий исторический обзор).
  • [2] Wallace Н. Pollack М.А. Young Alasdair R. Policy-Making in the EuropeanUnion. Oxford (6th ed.), 2010. P. 28-30.
  • [3] Теме «теневой иерархии» в европейских структурах посвящено специальное исследование: HeritierA., Rhodes М. New Modes of Governance in Europe.Governing in the Shadow of Hierarchy. L, 2011.
  • [4] См.: Richard-Nichoul G. Pour une Federation Europeenne d'Etats-Nations. Lavision de Jacques Delors revisitee. Bruxelles, 2012.
  • [5] Полный текст см.: Constitution federate pour une Europe unie, suivie d’unprojet de Charte des droits // L’Europe en formation, № 273, automne 1988.
  • [6] См.: Европа: новое начало. Декларация Шумана 1950-1990 (Издания Европейского Союза). М., 1994.
  • [7] Этого не скрывал соавтор плана Шумана, убежденный федералист ЖанМоннэ, видя в ЕОУС первый шаг на пути создания политического сообщества.См.: Monnet J. Les Etats-Unis d’Europe ont commence. Paris, 1955. P. 43-33, 53.
  • [8] См. написанную по «горячим следам» работу: AronR., LernerD. LaGuerelledelaCED. Paris, 1956.
  • [9] Cm.: Masclet J.- L. L’Union politique de I’Europe. Paris, 1993.
  • [10] См.: Bruneteau В. Histoire de I’unification europeenne. Paris, 1996.
  • [11] Среди фундаментальных работ отечественных авторов о начальных этапах европейской экономической и политической интеграции см.: Барановский В.Г. Политическая интеграция в Западной Европе. М., 1983; Глухарев Л.И. Европейские сообщества: в поисках новой стратегии; Европейское сообщество:регулирование интеграционных процессов. М., 1986; Западноевропейская интеграция: политические аспекты. М., 1985. К сожалению, институциональныеаспекты в них освещены недостаточно. Первым восполнил это пробел Б.Н. То-порнин. См.: Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты. М.,1992. См. также: сборник статей Института государства и права РАН: Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992.
  • [12] См. подробнее: Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского Сообщества. Европейская интеграция: правовые проблемы. М., 1992. С. 23-40;Костенко М.Л., Лавренова Н.В. К вопросу о наднациональности и особенностяхправа ЕС. Там же. С. 41 -50.
  • [13] См.: Hartley Т.С. The Foundations of European Community Law. AnIntroduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Community.Oxford, 1988. Русский переводом.: Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского Сообщества. Пер. с англ. (науч. ред. В.Г. Бенда). М., 1998.
  • [14] См.: Snyder F. New Directions in European Community Law. London, 1990;Isaak G. Droit communaitare general. Paris, 1990; Топорнин Б.Н. Европейскоеправо. M., 1997. Из более поздних работ см.: Право Европейского Союза (подред. С.Ю. Кашкина). М., 2012; М.Н. Марченко, Дерябина Е.М. Правовая система Европейского союза. М., 2014.
  • [15] См. напр.: Boutayeb Ch. Droit institutionnel de I'Union europeenne. Paris,2014. P.177-179.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >