Разделение властей: общеевропейский контекст

Вводные замечания

Двадцатый век и продолжающий его век двадцать первый займет в истории особое место. Необычайно насыщенный событиями мирового масштаба, он станет веком практического воплощения проектов экономической и политической интеграции в масштабе регионов и целых континентов. Казалось бы, две мировые войны, в которые с обеих сторон были вовлечены десятки стран, множество межгосударственных и региональных конфликтов, крушение империй, распад военно-политических и экономических блоков, конфедераций, федеративных государств - все предполагало нарастание динамики распада, национально-государственного изоляционизма, торжество идеи «государства-нации», ощетинившегося своим суверенитетом против соседей, против всего мира, а прежде всего - против своих же граждан. На какое-то время именно эта тенденция возобладала на так называемом «советском» и «постсоветском» пространстве...

Будущие историки, возможно, более объективно объяснят, почему на фоне этих катаклизмов и исчезновения геополитических Атлантид на европейском континенте все же одержала верх не инерция распада, а тенденция к объединению. Можно объяснить ход истории фатальной предопределенностью исторических событий предсказаниями Нострадамуса, либо злой (доброй) волей правителей, либо борьбой так называемых «классовых интересов». Но существуют иные - объективно вызревшие - тенденции развития исторических событий, они-то, в конечном счете, и выносят историческим явлениям свой приговор: быть или не быть. Эти тенденции не действуют с механической предопределенностью. Для их проявления необходимы благоприятные обстоятельства, подготовленность общественного мнения и готовность к активному действию правящих элит.

Эта, в общем-то, банальная, мысль требует некоторого пояснения применительно к процессам интеграции в Европе и в современном мире. Интеграция (от латинского integratio - объединение в единое целое каких-либо частей) только тогда естественна, прочна и долговечна, когда государства без какого-либо силового принуждения, т.е. сознательно и добровольно, выражают стремление своих народов к объединению - экономическому, оборонительному, политическому. Это объединение на четко сформулированной договорно-правовой основе может предполагать различные степени автономии и сотрудничества, может быть в той или иной форме институционализированным, но при любых условиях оно должно быть свободным. В этом отличие подлинной демократической интеграции от интеграции имперского типа или «интеграции» как результата войн, аннексий или династических союзов.

Из существующих форм межгосударственной интеграции, охватывающих одну, например, экономическую или несколько областей сотрудничества, наиболее всеохватывающей и прочной формой интеграции стала западноевропейская интеграция - Европейский Союз. Академик Б.Н. Топорнин справедливо подчеркивал, что «в значительной мере это было предопределено сравнительно высоким уровнем экономического развития, общей культуры и профессиональной подготовки, навыков и приемов управления»²²⁰, а также мощной конкуренцией со стороны Соединенных Штатов и противостоянием в Европе двух блоков - два последних обстоятельства объективно ускорили процессы западноевропейской интеграции. Вместе с тем, созданию Европейских Сообществ способствовала также (а может быть и прежде всего) вызревавшая веками идея единой Европы. «Создание Европы - или ее воссоздание - было подготовлено Историей и идеями. Подлинное основание европейского единства заложено тем, что можно назвать «европейской традицией»²²¹, - пишет автор известного учебника по европейскому праву Л. Карту. Именно поэтому объединенная Европа не была искусственным образованием, творением технократов. Возможно, на

• 220 Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: правой институты. М., 1992. С. 9.
• 22' Cartou L. Communautes Europeennes. Paris, 1986. P. 2.

первых этапах ее институты несли на себе печать излишнего «техницизма» и «экономизма», был очевиден и «верхушечный» крен в европейской политике, однако и эта политика была основана на давних интеллектуальных традициях, черпала идеи из многочисленных проектов единой Европы.

Одна из целей настоящего исследования - попытаться воссоздать на примере разделения властей «европейскую традицию», так часто ускользавшую от внимания отечественных, да и многих зарубежных исследователей европейской интеграции. Вполне понятный прагматизм этих исследований современного состояния европейской интеграции побуждает их, в лучшем случае, торопливо проскакивать предысторию «европейского вопроса», а то и вовсе игнорировать этот, казалось бы, малоинтересный сюжет. Между тем, история продвижения в сознании европейцев идеи единой Европы отмечена такими великими именами, как Данте, Гуго Гроций, Кант, Сен-Симон, В. Гюго... Она поучительна, хотя бы, исторической интуицией и удивительной прозорливостью авторов европейских проектов.

Недооценка глубоко продуманных (не будет большим преувеличением сказать - выстраданных) проектов «единой Европы», выдвигавшихся, в частности, сторонниками федеративной Европы, обусловила те трудности, с которыми столкнулись «еврократы» как в начале создания институтов ЕС, так и после подписания Маастрихтского и Амстердамского договоров.

Эти договоры вовсе не стали событиями, поставившими точку в решении проблем европейского строительства. Напротив, по многим вопросам оно стало большим вопросительным знаком, обозначившим появление новых проблем. В частности, вновь и вновь поднимается проблема дефицита демократии в функционировании ставшей огромной и подчас малоподвижной бюрократической машины, институтов власти в Евросоюзе. На повестку дня остро ставится вопрос дальнейшего ограничения суверенитета государств - членов ЕС. Число страждущих поскорее вступить в члены престижного Союза грозит превратить его в зыбкую международную структуру, раздираемую внутренними противоречиями.

Не лишено проблем и другое межгосударственное объединения

- Совет Европы. Созданный как временная структура интеграции стран Западной Европы в сфере гуманитарных вопросов зашиты прав человека, он приобрел со временем значение политикоправового объединения всех демократических государств Европы, независимо от их участия в других интеграционных объединениях. Но и в этом объединении, своего рода демократической витрине Европы, с самого начала возникли весьма серьезные проблемы выстраивания органов управления этой по определению малоуправляемой структурой. Тем более интересен опыт создания в ней оригинальной системы «разделения властей», если можно применить этот термин к Совету' Европы.